蘭州新區失地農民社會保障問題研究

楊景雯

摘要：隨著我國現代化建設的不斷推進，大量農業用地為城市及工業建設所征用，農民部分或全部失去土地;失地農民組成了這一社會轉型時期的特殊群體。如何做好失地農民安置及社會保障工作，幫扶就業、養老等問題的解決，使農業轉移人口平穩過渡，維持社會安定和諧，引起了政府和學術界的極大關注。文章以蘭州新區失地農民社會保障制度作為研究對象，在秦王川地區正改造成為承接產業轉移示范區的大背景下，著重分析當中失地農民的特點，對被征地農民的社會保障制度及現狀進行了歸納總結，由此探究失地農民社會保障工作面臨的現實困境，并積極探討更加切實有效的、可能的對策方法。

關鍵詞：城市化;失地農民;社會保障制度;養老保險; 再就業

社會經濟結構不斷優化是現代經濟發展的必由之路，伴隨著工業化和城市化的進程，農地非農化現象不可避免。由于大量農民以及失去或即將失去土地這一基本生產資料保障，如何解決其迫在眉睫的生計問題、如何引導失地農民轉變成市民式的生活意識和生活方式等，這些社會管理問題日益凸顯，特別是如何妥善解決好失地農民的就業、養老、醫療、子女教育等民生和社會保障問題，成為了一項亟待研究破解的重要課題。

作為我國西部地區第一個國家級新區，蘭州新區的的發展基礎比較薄弱，失地農民社會保障現狀和產生的問題比較嚴峻。近五年的時間中，蘭州新區累計占用耕地58314畝，農業用地累計下降了12%，根據《2014蘭州新區農業統計分析報告》中的數據，在新區規劃面積全部建成后，預計農用耕地面積將減少50%。高比例的城區建設占地需求背后，失地農民的社會保障問題不容忽視，逐步建立城鄉一體的勞動就業和社會保障制度，推動城鄉一體化制度改革勢在必行。

一、蘭州新區失地農民社會保障現狀

為了安置大量的失地農民，解決他們的生活問題，蘭州新區政府向上級爭取財政撥款及時發放了征地補償，保障性住房建設工程一期二期已經完成、三期正在進行中，失地農民養老保險等覆蓋面也在不斷擴大，同時，新區政府也足夠重視解決失地農民就業問題，組織開辦各類職業技能培訓班、并與駐地企業簽訂提供失地農民就業崗位協議，切實幫助并開拓了農民就業的渠道。但在對失地農民社會保障現狀的調查中還有一些后續問題隱藏在失地農民安置情況當中，需要重視。

（一）農民失去土地后找不到好的出路，面臨喪失穩定收入來源的風險

土地是農民最基本的生產資料，農民失去土地就等于失業。根據新區社會保障局統計數據顯示，中川鎮被征地農民中共有勞動力8000余人，勞務輸轉、本地自主就業和創業的勞動力分別占31%、28%、7%，而其余1/3的勞動力處于失業半失業狀態。

從原因分析來看，一是由于新區就業崗位有限，能夠吸納剩余勞動力的空間較小。新區開發建設尚處于起步階段，已經引進的企業大部分正在建設，真正投產運營的企業較少，已投產的中國鐵建、蘭石集團等國有企業對產業工人的專業技能要求較高，失地農民難以適應企業用工需求，而且新區目前服務業發展比較薄弱，無法提供更多的就業崗位。

二是失地農民群體文化程度普遍不高，再就業能力較弱。尤其是40歲以上的中年勞動力，就業意愿很強，但普遍年齡偏大，綜合素質偏低，沒有一技之長，在城市就業市場競爭中處于劣勢，在新區解決就業的大多數勞動力也主要從事建筑業等重體力勞動。加之部分失地農民就業觀念落后，認為從事重活、累活、臟活的都是外來民工，自己從事這些工作有抗拒心理，寧愿待在家里也不去找工作。

三是職業技能培訓針對性、實效性不強。失地農民因年齡、受教育程度、家庭情況不同，對培訓需求的差異比較大，一些承擔“養家”重任的青壯年勞動力，希望快速掌握收入高的專業技能，但短期培訓難以快速奏效，全日制培訓機會成本又過高。

（二）安置補償方式較為單一，對失地農民的長遠發展考慮不周

新區現行補償安置主要是對失去土地這一賴以生存的生產資料進行補償，補償的形式為現金補償。獲得征地補償款后，失地農民的主要開銷依次是子女教育、購置和裝修房屋、日常開銷和繳納保險金，許多失去土地的農民在得到補償款后用來開展短期消費活動，他們沒有制定長遠的生活規劃。政府為失地農民發放的一次性補助無法解決他們的后續生活問題，假如不能構建起科學、完善的失地農民社保制度，當農民用完補償款后，他們就會失去生活保障。而且，采用完全相同的補償方式對待區域的各類農民，未考慮到各類群體的心理意愿和實際需求，無法解決失地農民的生活問題。

（三）失地農民手中預算不足，養老保險費征繳遭遇現實困難

新區失地農民對被征地農民養老保險政策認可度高，參保熱情高漲，但也普遍反映參保存在實際困難。如秦川鎮失地農民普遍反映，由于最初移民戶人多地少，移居之初出于種種考慮，只遷移了部分人口，分配承包地少，后來陸續遷來人口甚至沒有分到土地，土地補償款到位后，全額也不夠戶籍人口參保繳費。中川鎮村民認為，作為新區被征地最早的村，當時征地補償標準較低，且距被征地農民養老保險政策出臺時間較長，征地補償款已所剩無幾，雖然覺得政策很好但無力購買。

從鄉鎮工作人員了解到的情況來看，從征地補償款中預留養老保險金政策也缺乏可操作性，由于失地農民群眾普遍抵制，政策難以執行。一是因為多數失地農民的土地征收分為不同時段、不同地域，多次少量累加直至完全失地，補償款下撥因此呈逐次、分散狀態，這為財務預算和預留操作帶來不便。二是由于部分失地農民家庭急于獲得全額補償款，而不愿政府從中提留養老保險費，在強行預留過程中致使部分失地農民誤解政府意圖，甚至引發了群體性上訪。

二、完善蘭州新區失地農民社會保障的建議

城市化和工業化是國家繁榮富強的必經之路，失地農民群體是國家在城市化過程中必然出現的一種社會現象，農民在這一過程中做出犧牲無可避免，但是，我們需要也必須重視農民的生存權利，基于目前失地農民的社會保障制度和政策的落實情況，以保障失地農民基本權益、提高生活質量作為出發點，建立多種渠道引導失地農民來發展。

針對蘭州新區失地農民社會保障存在問題及原因，本文在失地農民的社會保障制度的建立建全中提出了一些新的思路。

（一）解決失地農民就業問題

就業創業是唯一能使失地農民擺脫當前“靠補償吃飯”、保障自己未來長期生活的方式。政府可以通過增加就業機會、提升就業能力、制定相關政策等方式，鼓勵和引導失地農民自主創業自謀職業，實現就近就地轉移就業。

一方面，鼓勵帶動就業能力強的企業和項目落戶新區，大力推動現代服務業成長;鼓勵入駐新區的企業預留一定工作崗位提供給失地農民;另一方面，加大政府公共就業投入，大力開發綠化、環衛、綜治員等公益性崗位，通過社會化服務外包的方式，解決失地農民中中年人就業困難人員就業問題。同時，以市場需求為導向，加強省、市區域勞務協作，拓展勞務輸轉領域，加大勞務輸轉力度，向外輸送失地農民中的富余勞動力。充分發揮職業技術院校的作用，有針對性地開展失地農民培訓，對初中以上文化程度、40歲以下的失地農民重點開展餐飲、服務等第三產業“就業創業技能”培訓，對初中以下文化程度、40歲以上失地農民，根據企業用工崗位情況開展“訂單就業”培訓。

失地農民群體比較有自己創業創收的意向，可借鑒北京郊區農家樂產業、河北崇禮滑雪產業發展模式，針對有創業意向的失地農民，充分發揮當地地域等特色優勢，制定出臺扶持政策，通過創業貸款、小微企業扶持、社會保險補貼等方式，鼓勵失地農民自主創業。

（二）探索綜合性安置補償政策

單一的貨幣補償安置無法顧及到失地農民長遠發展、不同群體的差異訴求、以及失地村落的和諧穩定等多方面因素，新區政府需要對現有的補償安置政策進行改良，借鑒國內相關省市的政策經驗，探索建立適合新區情況的綜合性安置政策。

政府在制定土地征用政策和征地補償政策時，可以讓失去土地的農民利用補償費入股，讓他們獲得土地開發和城鎮化帶來的收益。可學習嘉興改革城鄉綜合配套的成功經驗，按照新區的現實情況，采用分離土地流轉和搬遷、分離承包地和宅基地的方式，利用宅基地換取城鎮的房產，利用土地經營權換取社會保障，利用市場化方式加快土地流轉，同時保留部分用地給村集體，用于發展集體經濟吸納閑置勞動力，或者坐享協議分紅，以解除后顧之憂。

政府可依照相關比例在出讓土地的收益中列支一部分資金，為失地農民建立社保基金;不能采用一次性支付的方式為失地農民發放補償金，在為失地農民提供社保基金時，可將土地的增值收益和補償費作為基金來源，在籌集資金時，個人、集體和政府應該共同出資。相關部門應該為蘭州新區建立社保基金提供支持和幫助，可在新區出讓土地的資金中提取3%到5%的費用，利用這項基金解決失地農民的社保問題，同時幫助他們實現就業。為使失地農民享受到和城鎮居民一樣的社保制度，可針對這類群體構建社保體系，確保失地農民的權益得到有效維護。

（三）建立城鄉一體化的社會保障體系

對失地農民來說，失去了土地不再是農民、但又無法很好的融入城市生活與社會保障制度，這樣的狀態使失地農民群體在對未來生活的安排上無所適從。政府應該加快建立有利于失地農民向城鎮轉移、與城鎮社保制度相銜接的失地農民社會保障體系，來切實保障失地農民的合法權益。

根據目前國內失地農民社會保障實施現狀來看，要完善失地農民社會保障制度，關鍵是促進失地農民融入城市、加快其市民化過程。因此，政府可以采取全面放開完全失地農民落戶限制的措施，將失地農民戶口轉為城鎮戶口，把這個作為參加被征地農民養老保險的前置條件，鼓勵失地農民由農業戶口轉為城市戶口，享受與城鎮居民同等待遇的社會保險、勞動就業、醫療衛生、教育文化等公共服務資源，同時兼顧失地農民曾經享受到的一些優惠政策，如農村宅基地、地上房屋的使用權和收益權等，保障失地農民在市民化過程中平穩過渡。

三、結語

在現代化建設的浪潮中，一些農民失去部分或全部承包經營土地是社會和文明發展必然結果。農民為我國工業化和城市化水平的提高做出了重要貢獻，他們理應成為城市化的受益人。然而由于這樣那樣的原因，國家征地補償對失地農民的長遠生計尚無法產生巨大作用，只能保證其短期生活;失地農民的社會保障權益還得不到有效保證，種種矛盾使得這一群體已經成為現階段影響和諧社會和社會主義新農村建設的不穩定因素。對此問題，理論界做出了大量研究、政府做出了巨大努力。

本文基于西部開發重鎮蘭州新區失地農民這一典型的研究對象，進行了失地農民社會保障問題的研究，闡述了當前新區失地農民社會保障的現狀、存在問題和原因，提出了一些能夠幫助落實政策、妥善安置失地農民的對策和建議。

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（作者單位：甘肅農業大學管理學院）