拍賣、招標在國有建設用地使用權出讓中的利弊思考

劉俊

摘要：一直以來，控制房價過快增長是宏觀調控的主要目標，地價作為房價組成的重要部分之一，其上漲的狀況與房價的調控效果息息相關。針對當前地價持續上漲的現狀，國家擬定了《國有建設用地有償制度改革實施方案》，在方案中針對國有土地出讓的手段，也就是拍賣和招標，分別進行了調整，希望可以對地價起到抑制的作用。考慮到招標與拍賣兩種手段之間的差異，文章分別對拍賣與招標在國有建設用地出讓中的利弊展開了分析。

關鍵詞：地價;國有建設用地;使用權;拍賣;招標

作為我國經濟體制改革中的組成部分，土地使用權的改革也在不斷的深入，其市場化的趨勢也較為明顯。當前，招標、拍賣等手段的出現，成為了國有建設用地出讓使用的主要手段。然而，隨著我國房地產市場的高速發展，在房價不斷上升的當下，公民正常的住房保障受到了極大的威脅。地價作為房價上升的主要推手，對其上漲也需要進行抑制。通過探索拍賣、招標這兩種土地出讓手段，可以在一定程度上起到抑制地價的作用。本文將對拍賣和招標兩種土地出讓手段進行比較，分別就兩種手段的利弊展開思考。

一、拍賣、招標在國有建設用地使用權

（一）拍賣出讓國有建設用地使用權

1. 內涵

采取拍賣的手段來對國有建設用地使用權進行出讓，主要是指國家的土地管理部門，在指定的時間、地點，要求符合競拍需求的競拍者到達現場，并由政府來指定中介機構來開展拍賣，對某一個地塊的使用權按照“價高者得”的原則來進行出讓的一種手段。拍賣要求競拍方不能夠少于三人，若少于三人，則政府將不使用拍賣手段來實施出讓，而直接采用掛牌方式。一般情況下來講，拍賣出讓的國有建設用地使用權，普遍是具有經營性較強、價值極高等特點的土地。

2. 流程

拍賣出讓國有建設用地使用權需要歷經以下流程：首先，需要國土資源局來為拍賣做一些準備工作，涉及到將土地拍賣年度出讓計劃進行有效規劃、對土地實施價值評估來確定拍賣底價、制定拍賣方案等;其次，政府需要將拍賣須知等相關情況進行公布;在拍賣中，始終堅持“價高者得”的拍賣原則，來確定土地受讓人的人選。最后，土地管理部門需要與土地受讓人進行合同的簽訂，并要求受讓人在法律規定期間以內將出讓金進行上交。

（二）招標出讓國有建設用地使用權

1. 內涵

國有建設地使用權的招標出讓手段，主要指國家土地管理部門對土地實施公開的招標。是競標對象以上交標書的形式，并在指定的時間、地點參與標書的公開評標，以此來使土地出讓人得到確定的一種手段。招標出讓作為國有土地使用權出讓的一種手段，通常適用于專用程度較高、范圍較廣等特征的土地。

2. 流程

招標出讓國有建設用地使用權，主要遵循以下流程來展開：首先土地管理部門需要將招標的公告進行發布，土地的詳細信息以及招標文件都需要在公告中涵蓋;投標人參與招標首先需要進行標書的制作，標書的內容對競標有著決定性的作用;國土資源部門需要對具體評標的時間、地點進行確立，并接受其他競標者與社會公眾的監督與參與;在評標的過程中，需要國土資源部門中的人員將評標委員會建立起來，并對競標中的價格、方案、資質以及各種綜合實力進行全方位考慮，最終來使中標人得到確定，再按照規范性的法律要求進行公布。

二、我國國有土地市場地價升高的原因

（一）政府過度干預

土地出讓方案在出臺以后，主要由國土資源部門來負責落實，因此，國土資源部門承載著組織者的責任與作用。而從實際形勢來看，國土資源部門所發揮的職能與作用已經超出了組織者的范圍，并在國有建設用地的拍賣、招標流程中掌握了控制的主動權，目前尚缺乏合理的監管機制來對其進行管理與制約。具體來說，拍賣與招標多數都是在國土資源下屬的交易中心來實施，而不是在專業中介拍賣公司的手下進行;且相關的管理監督機制對國土資源部門所實施的監管，往往都是流于表面，無法發揮真正的效果。

（二）濫用權力

當前，政府內部人員與受讓人進行合謀的現象較為嚴重，這種濫用權利的行為，使國有建設用地在拍賣以及招標出讓當中，違背了出讓原則。可以發現，政府與受讓人之間的利益趨同，使政府中人員為了追求利益，采用非法手段來影響國有建設用地的出讓。從實際情況來看，土地評估價格等信息將無法得到正確評估，這也使得拍賣、招標等手段的作用不能得以顯現。在這種情形下，地價將會受到影響，進而使土地市場偏離健康的發展方向。

（三）權利管理混亂

當前，我國有關于土地的法律關系較為復雜，涉及的土地權益涵蓋了土地所有權、使用權、經營權等。在錯綜復雜的土地法律關系中，各種權利主體之間經常會爆發沖突，在一定程度上使土地的出讓效率也得到了降低，進而加持了土地出讓的成本。同時，執法部門以及相關的土地管理機構，在面對復雜的土地權益沖突時，沒有對其實施有效的管理。在混亂的管理中，建設用地的出讓，使規劃部門無法履行相關制度，進而使各部門之間不能夠良好溝通，造成職能管理的混亂，影響了土地市場，導致地價升高。

三、拍賣、招標在國有建設用地出讓中的利弊比較

（一）前期準備

拍賣與招標手段在國有建設用地出讓的前期準備工作中，其流程比較類似。主要包含了對土地用途的規劃，以及對具體出讓地塊的確定。通過擬定招標或拍賣公告，來對地價展開合理評估。在前期的準備工作中，底價評估是核心環節。招標的底價通常會基于土地成本的估算，若低價的誰當低于成本估算，政府將不再進行出讓。而從同宗土地數值來講，招標底價與拍賣底價將處于同一數值。因此，拍賣與招標在前期準備當中的流程基本一致。

（二）競拍、評標

拍賣流程中，競拍環節是整個流程的關鍵，并關系到土地出讓的過程是否公正。拍賣是一種非常透明的所有權轉移手段，并直接決定出價高的競拍者為土地受讓權。因此，拍賣中的競拍環節非常公正公開。而招標相對于拍賣，其評標的流程相對更加復雜。通常情況下，國土資源部門會建立起評標小組，主要由5人以上的專家所組成，并在保密的環境下實施評標。最終，會對所有評分結果進行統計，使得分最高的獲得土地受讓權。從拍賣與招標的核心環節來看，拍賣中的競拍環節的透明性與公正性要明顯高于招標。

（三）合同簽訂

土地受讓人在確定以后，國土資源部將與其簽訂《土地出讓合同》以及《確認成交書》兩份合同，用以保障土地出讓人掌握建設用地的使用權。而在合同簽訂的流程當中，將不再對受讓人進行變更，也不再設有競爭的環節，其具有公開性與公平性兩種特征。然而，當前受讓程序的合法性與合理性缺乏一定的監管，這是拍賣與招標兩種手段都較為欠缺的地方。

四、結論

隨著我國地價持續上升，土地市場化不可避免，招標與拍賣作為國有建設用地使用權轉讓的市場化手段，其在地價上升中也充當著重要的角色。在實際操作中發現，由于政府對土地市場的干預過度，還存在著濫用權力以及權利管理混亂等現象，進而導致地價持續上漲。通過對招標、拍賣兩種手段進行具體分析，發現招標相較于拍賣將更容易促使地價上升。而拍賣相對于招標，出讓過程更具有公平性與透明性;招標中的評標過程很容易為串謀提供契機，進而阻礙國有建設用地出讓的健康發展。因此均衡利弊來看，在國有建設用地使用權出讓手段中，拍賣明顯優于招標，其在土地出讓中的比例需要得到優化加強;同時，要注意對招標的比例進行控制，使一些非法手段無法鉆招標流程中的空子，以此來使我國土地市場的健康發展進程獲得推動。

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（作者單位：桂林市公共資源交易中心）