土地流轉背景下的農民權益保障研究

曾臨昌　邱晨怡

摘要：基于江西省土地流轉的唯一試點縣余江縣的實地調研數據，文章對土地流轉中農民權益保障存在的困境進行了分析。研究表明：農民在土地流轉中權益保障存在的困境主要表現在收益權、知情參與權、救濟權、自主權四個方面。文章對其困境進行了歸因分析，并從土地流轉費用合理化、完善土地流轉中介機制、完善土地流轉法律法規并加強執行三方面提出了合理的建議。

關鍵詞：土地流轉;余江縣;農民權益;實地調查

一、引言

隨著改革的深化和經濟社會的發展，城鄉差距日益擴大。在此基礎上，我國制定了城鄉一體化戰略，著力改變城鄉二元經濟結構，促進融合發展。在城鄉統籌的背景下，農村土地流轉政策應運而生，改革意在調整農村經濟與城市經濟的差距，解放農村生產力，促進土地配置的最大優化。

當前，我國家庭聯產承包責任制的生產方式凸顯出各種問題。一方面，在總體上地少人多依舊是我國的基本國情。另一方面，部分地區農村又存在土地荒廢，無人耕種的現象。出臺新的富有經濟意義的農村土地政策迫在眉睫。土地流轉能夠克服小農經濟的局限性，提高耕地利用率，推進農業朝社會化、產業化方向發展，已成為我國農業現代化發展的必然趨勢。

隨著土地流轉政策在全國各地相繼實施，土地流轉的規模不斷擴大，各種土地流轉發展模式紛紛涌現，原本隱藏在不同發展模式下的一些問題也不斷地暴露出來。為此，研究土地流轉過程中農民權益的保障問題，對于實現農民權益得到保障與土地流轉量上升的雙贏、促進城鄉一體化的長期穩定可持續發展、考察現行政策的效果及其存在的缺陷以及在此基礎上為土地改革指導方向具有極強的現實意義。

二、調研基本情況概述

（一）數據來源

為了解土地流轉過程中農民權益的保障情況，調研選擇在江西省唯一參與土地流轉試點的余江縣進行，同時采用隨機抽樣的方法對農民進行了問卷與訪談調查。

本文通過多種方法進行調研，包括實地觀察法、問卷調查法、訪談調查法、文獻調查法與典型調查法等。本次調研結合江西省開展土地流轉的現狀，主要對參與土地流轉農民的年齡、學歷、工作情況、流轉原因、流轉方式、定價方式、滿意程度、流轉政策了解度、憑證依據等進行了解，并分析了土地流轉過程中農民權益保障的現狀。總計發放問卷330份，經過整理、分析，獲得有效問卷317份，有效率達96.06%。

（二）調查對象基本信息分析

1. 年齡。在有效的317份調查問卷中，可以發現，大部分留村農民都在30歲以上，44.58%的農民在51歲以上，27.59%的農民在41～50歲，18.72%的農民在31～40歲，僅有9.11%的農民在30歲以下。由此可以看出余江縣的留村農民年齡較大，這也會影響土地流轉的了解和接受程度。

2. 文化層次。通過調查發現，江西省余江縣農民的文化水平普遍不高，80.64%的受訪農民只有小學及以下文化層次，高中及以上的僅占4.51%。而文化程度會影響農民對政策的了解、參與以及對自身權益的保障。

3. 工作情況。據悉，60.84%的受訪農民表示一直在家務農或者工作，且這部分群體以年齡較大的老人為主。工作狀態能較準確地反映出農民愿意流轉土地的意愿，很多農民明確表示，若一直在外工作，更愿意將土地流轉出去，但如果家里留村人口較多，則流轉意愿相對較低。

4. 流轉政策了解度。關于“您是否對土地流轉政策有所了解？”這個問題，有1.97%的調研對象表示特別關注土地流轉政策，他們及時關注土地有關方面的信息;有所了解的農民有69.21%，他們希望能得到更多有關土地的信息幫助他們獲益;而不關注的人群也有28.82%。

5. 流轉原因。經調查得知，農民愿意進行土地流轉的原因主要有兩點：一是家里年輕勞動力外出，土地無人耕種，此類原因的人數占47%，二是土地流轉后農民從事其他工作的收益更多。在實地走訪中發現，農民的其他工作機會帶來的收入遠高于一年的土地耕種收入。因此，農民更愿意把地流轉出去，從事其它工作獲取更多的利益。

三、土地流轉背景下的農民權益保障存在的困境及分析

（一）流轉價格不合理，農民土地流轉收益權缺乏保障

在調查過程中，盡管98.74%的受訪農民表示流轉費用是按時發放的，出現拖欠流轉費的情況較少。但是大部分農民表示得到的流轉費并不滿意。經分析得出，在余江縣的土地流轉中，雖然農民能夠按時領取土地流轉費，但并沒有獲得可觀的收益。經過分析，土地流轉收益權缺乏保障的主要原因有：

1. 流轉費定價方式不合理。81.7%的受調查者表示在土地流轉過程中的定價方式是通過地方定價，11.4%的受調查者表示是集體定價，只有7.26%的受調查者表示是通過雙方協商制定的。這種偏于單一對象的定價方式導致80.44%的受調查者表示對土地流轉費用不滿意，認為土地流轉費過低;只有19.56%的受調查者表示比較滿意當前的流轉費用。因此，采取合理的雙邊定價方式是十分重要的。

2. 流轉費定價區間不合理。通過訪談了解到當地農民流轉土地后的收益雖有所增加，但漲幅不大。若是無法勞作的年老農民，有限的流轉費用甚至使得他們的流轉收益權難以得到保障。因此，土地流轉費用合理化是保障農民收益權的重要措施。

（二）政策普及不到位，農民土地流轉知情參與權缺乏保障

據統計，近1/3的受訪農民表示從未關注過相關政策，且大多數的農民表示沒有經過民主決策，這意味著鄉級政府在保障農民知情參與權的方面還沒有做到位。究其原因，主要有以下兩點：

1. 政策普及不到位。各級鄉政府由于能力和制度的缺失，使得農民參與決策的機會并不多。因此，農民對于土地流轉的相關政策沒能得到深入了解，進而對自己的相關權益認識不到位。故而，政府應加強對相關政策的宣傳與普及政策，完善現有的法律法規。

2. 農民自身脆弱性。根據調查結果得知，大多數農民對相關政策和制度存在惰性，他們更關心自我的直接利益，政治感相對薄弱，這就極大的限制了農民維權的可能性，使得農民不僅缺少有效維權的手段，還缺乏勇于維權的意識。因此，提高農民的文化素質和法制意識是保障農民知情參與權的有效途徑。

（三）流轉程序不規范，農民土地流轉救濟權缺乏保障

在訪談過程中發現，部分村（鄉）級政府還沒有解決相關糾紛的機構，或者是有也從未有效受理。農民的土地流轉救濟權的保障處于極其被動甚至缺失的狀態。其救濟權益缺乏保障的主要原因有：

1. 流轉程序不規范。一半以上的受調查農民只采用口頭協定的方式確立憑證，這意味著如果出現大的經濟糾紛，那么農民的權益將很難得到保障。在流轉過程中必須建立一套合理合法有效的流轉程序使得農民就算出現糾紛，也能做到有據可依，有跡可尋。

2. 農民法律意識淡薄。由于法律意識淡薄，缺乏維權意識使得許多農民在出現糾紛后不懂得如何運用法律武器來保護自己。因此，提高農民的法制意識的十分重要的。

（四）農民維權意識不強，農民土地流轉自主權缺乏保障

通過訪談了解到，在楊溪鄉還存在地方強制征地的現象。而由于維權途徑的缺失，土地經營權最終還是被強制性流轉。根據分析得出，農民不會主動了解土地流轉相關政策和制度，他們雖然關心自我的直接利益，卻缺乏通過法律和規則勇敢維權的意識，這極大的限制了農民維權的可能性，也是土地流轉過程中保障農民權益的一大阻力。

四、土地流轉背景下的農民權益保障存在的困境的對策與建議

（一）土地流轉費用合理化

根據了解到的具體情況，土地在流轉過程中地方支付給農民的流轉費用普遍偏低。主要原因是當地缺乏規范的定價體系，對價格的制定權幾乎完全在包地方手中，農民沒有議價權利，有相當一部分農民因為流轉費用太低而不愿參加土地流轉。針對這一問題，有關部門應加強監管，保障農民的議價權利和經濟權益。

（二）完善土地流轉中介機制

在我國，依托政府相關職能部門成立的外生型中介服務組織占了絕大多數。其普及推廣快、政策驅動力強、在某階段效率高的優勢在土地流轉初期得到了很好的體現，但隨著土地流轉試點的進程加快，其存在的弊端也日益凸顯。為了更好地提高農地流轉效率、有效保障農民權益、優化土地流轉方式，文章提出如下建議。

1. 加快政府職能轉變，適當下放權力。不可否認，目前不少的農村土地流轉中介服務組織都帶有濃厚的行政色彩，其獨立性嚴重不足。這導致土地中介服務組織職能定位模糊，做法容易受政府利益左右，無法履行其“中間人”的角色。加快政府職能轉變，適當下放權力，有利于農村土地流轉中介服務組織工作效率和公信力的提高。

2. 培養專業人才，加強對組織成員的培訓。土地流轉中介服務組織中專業人才稀少是當前土地流轉中亟待解決的重要問題，可通過資格認證考試，定期組織人員培訓，制定長遠的人才發展戰略規劃等具體措施培養專業性人才。

3. 探索多種形式土地流轉中介機制。在我國，依托政府相關職能部門成立的外生型中介服務組織占了絕大多數。但從長遠來看，自發型土地流轉中介服務組織和金融機構型土地流轉中介服務組織相對于依托政府相關職能部門成立的外生型中介服務組織來說優勢更為顯著。積極探索新形式的土地流轉中介制度，更有利于提高土地流轉的效率。

（三）完善土地流轉法律法規并加強執行

《土地承包法》對土地流轉過程中的糾紛調解方案、各級行政組織針對土地流轉應設的機構和應制定的文案均有明確規定。然而就實地了解到的情況，這些條例真正實施的少之又少，即使實施了也形同虛設。農民在土地流轉過程中仍沒有明確的解決辦法。當前實施的土地流轉相關法律法規雖然對各個方面都有明確的規定，但是缺乏監督效應。導致這些與農民權益密切相關的條例都得不到有效的實施。因此，出臺全面而系統性的實施、監督、懲處三環相扣的土地流轉法律法規是有效保障農民土地流轉各項權益的重中之重。

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（作者單位：曾臨昌，南昌大學經濟管理學院;邱晨怡，南昌大學前湖學院）