農村宅基地閑置的原因及優化路徑探析

(江南大學 江蘇 無錫 214122)

在農村的推力和城市的拉力之下，農民受到利益的驅動大量的涌入城市，農村剩余勞動力發生轉移，會造成大量的農村宅基地出現閑置或者季節性閑置的情況，“空心村”程度也會進一步的增加。另外，農村宅基地制度不能適應現有的發展趨勢而做出及時的調整和改革，有關宅基地的法律法規存在相應的缺陷，村鎮體系的缺乏及缺少詳細的村鎮建設規劃，其共同的作用下，使得農村宅基地出現宅基地面積超標、“一戶多宅”、“建新不拆舊”等現象的出現，導致宅基地的利用效率低下。鑒于此背景下，找到農村宅基地閑置的原因，結合農村宅基地制度的改革及相關的法律法規提出切實可行的對策和建議，有助于我們建立資源節約型、環境友好型、全面協調可持續發展的社會主義新農村。

一、閑置宅基地的現狀

(一)閑置宅基地的現狀

目前我國宅基地閑置的數量、規模及其分布每年都會發生不小的變化，尤其近年來農村宅基地改革試點工作的順利展開和農村宅基地“三權分置”政策的試點，部分地區宅基地閑置的現狀得到一些調整，但我國大部分地區農村宅基地閑置的現狀未能得到改變，仍然存在著很大的相同之處。

1.宅基地面積超出國家標準

由于我國地理環境的復雜多樣性，每個省、自治區和直轄市關于農戶擁有宅基地面積的標準不一。根據調查可以了解到，每個村莊中農戶宅基地閑置的重要因素就是宅基地面積超標，農戶未按照相關規定的標準建房或者進行擴建的案例比比皆是，同時對于超出的宅基地面積無法利用或者說利用的效率十分低下，長年處于閑置的狀態，不僅嚴重浪費了農村的土地，更加影響了農村的全面建設發展。

2.“一戶多宅”現象普遍存在

盡管現在實行嚴格的一戶一宅的宅基地制度，嚴抓宅基地確權和登記，但農村“一戶多宅”的現象還是普遍的存在，主要表現在以下兩種情況。第一種是農戶建新房不拆舊房導致的“一戶多宅”，農戶在經濟實力得到提高之后在村內建立起新房的同時又不愿意拆除舊房而留作他用甚至一直處于廢棄的狀態，這種閑置宅基地數量在我國比較多，分布范圍比較廣，導致“空心村”現象的普遍存在。第二種是老宅基地過剩導致的“一戶多宅”，農戶在繼承自己祖輩留下來的宅基地的同時又獨自擁有新的宅基地，由于宅基地的范圍過大，超出了農戶的使用能力范圍，便使得祖宅這一部分宅基地閑置不用。由于現在政策不斷完善和發展，傳統的分家分戶受到限制和制約，使得原來在傳統的分家方式下可獲得一處新的宅基地，而老人過世后，子女考慮到自己的利用又不把舊宅基地歸還于集體也會導致“一戶多宅”的現象發生。

3.宅基地閑置狀況十分嚴重

就宅基地閑置的規模來說，根據自然資源部的數據顯示，截止2018年，農村就有7000萬套房屋在閑置，閑置面積達到3000萬畝。2017年，以重慶市為例，在20個區縣調查中，閑置近59萬戶，空置率達到19.15%。從閑置宅基地的分布規律上來說，經濟發達地區與落后地區，近郊與遠郊地區之間宅基地閑置的規模與數量也存在很大的差距，偏遠的農村地區宅基地閑置的現象往往比較嚴重。當前我國農村的用地現狀存在著很多不合理的地方，主要表現在鄉村數量多但是普遍規模較小，且地處偏遠；用地沒有長遠規劃，空置房，閑置的土地大量存在，且對整體布局沒有規劃，布局混亂；存在“一戶多宅”，人均占地面積較多等現象；另外人居環境較差，農村建房占用耕地的現象也屢見不鮮。

二、宅基地閑置的原因

宅基地閑置的形成原因比較復雜，受到歷史文化、政策制度、行政管理、農戶主觀意愿等的綜合影響。宅基地管理的不足、農村剩余勞動力發生轉移、生活方式的改變、房屋流轉的不順利和村鎮規劃管理滯后都是造成宅基地閑置的原因[1]。綜合各種觀點，本文選擇從農民自身層面、法律制度層面和基層政府層面，分析總結出農村宅基地閑置的原因。

(一)農民自身的層面，是農村宅基地閑置的根本原因

1.利益的驅動。隨著城鎮化進程的加快，在家務農和外出打工的收入的差距引得越來越多的農民選擇外出打工，追求更高的經濟效益。農民在進入大城鎮或者小城鎮后，在思想、生活等方面都會受到現代城鎮化潛移默化的影響，等有足夠的經濟能力之后，越來越多的農民會選擇在城鎮定居，導致大量的農村人口流動，農村的宅基地就出現大量的閑置。同時受農村宅基地流轉限制、戶籍制度制約、傳統觀念束縛以及城鎮就業風險等因素的綜合影響，使得進城的農民即使在城市中有了居所，亦保留農村的老房子，希望宅基地和房屋帶來潛在的利潤空間和價值，進而造成宅基地上房屋的閑置。

2.生活方式的改變。在農村勞動力轉移到城鎮的定居生活的浪潮之下，也有一部分農戶繼續留守在農村。為了改變當前的住房條件和環境，農戶進行新房屋的建設，而在新房屋的建設過程中，往往會出現建新不拆舊、私下買賣農田進行建房、宅基地面積隨意擴張等，導致農村“一戶多宅”、宅基地出現閑置、宅基地利用效率低下等現象。農戶在追求更好的生活方式時所產生的這些行為，加劇了農村宅基地閑置的嚴重程度。

3.農村傳統文化因素的約束與農民的主觀意識。傳統文化對農村居民的影響是根深蒂固的，他不僅影響的農民的思想，對農民的生活方式和行為選擇，都會產生潛移默化的作用。一方面，農民受到傳統“祖宅”觀念及迷信思想的影響。祖宅對農民來說是一個家族歷史、傳統和記憶的神圣之地，農民始終愿意保留祖宅寧可讓其荒廢，也不愿意讓集體收回，導致農村的老宅基地過剩，閑置現象加重。農村居民在建房選址時會考慮到風水問題，受到風水不好影響的宅基地將長期處于荒廢階段，而宅基地上的房屋也會被視為“兇宅”，會影響到一家的生活狀況，包括后代的前途等問題，房屋就被隨之閑置，會造成部分的宅基地處于閑置狀態[2]。另一方面，農民受到自身攀比心理及對法律法規觀念淡薄的影響。在農村，有人建立起新房且生活方式得到不斷的改善，其他的農民就會產生一種嫉妒攀比的心理，在自己建立新房的過程中又因其欠缺相關的法律法規，對房屋的建設隨著自身的喜好與經濟實力來，經常出現宅基地面積超標、違法亂建房屋等現象，嚴重浪費農村土地資源，增加農村宅基地的閑置率。

(二)法律制度層面，是農村宅基地閑置的主要原因

1.農村閑置宅基地的法律界定不明確及其產權的不明晰[3]。雖然相關的法律法規對閑置土地有所界定，但目前法律規定和理論研究對于農村閑置宅基地卻沒有形成統一的界定和認識，使其缺少相應的法律法規作支撐，導致在對農村閑置宅基地進行處理時往往會處于一種無法可依，無法可行的狀態，閑置宅基地得不到有效的利用與處理。根據《土地管理法》的規定，農村宅基地產權歸集體所有，農民只擁有宅基地的使用權。但在現實中，集體對于農民失去使用權的閑置宅基地進行有償或無償的收回卻十分困難，同時沒有充分考慮到閑置宅基地的實際情況，使農村閑置宅基地的產權歸屬存在缺陷，閑置宅基地的回收效率低下。

2.關于宅基地相應的法律法規不完善，法律效力低下。我國的法律法規和政府的關于農村宅基地的相關規章規定中，出現了法律之間的相互矛盾，使得法律在實際中的具體履行變得困難。同時相關的法規在一定程度上雖然明確了農村宅基地的集體產權和審批程序，但缺乏閑置宅基地的退出機制，使得農村的閑置宅基地大量累積而無法得到及時的處理[4]。我國關于農村宅基地管理的法律法規的數量較少，在宅基地的分配、使用和流轉等方面的規范性文件數量則更加缺失，且法律效力低下。法律法規的缺失和不完善，導致農村宅基地的管理難度加大，未能得到有效規劃和統一管理的宅基地閑置率會極大的提高。

3.農村宅基地使用權流轉系統缺乏制度性規范，隱形交易市場的存在。一方面，農村宅基地在流轉的主體、條件、范圍、方式、期限及流轉后土地產權關系的調整等方面，都受到了嚴格的法律法規的限制，缺乏明確的規定和具體的指導[5]。目前我國相關的法律法規既沒有明確規定農村宅基地使用權可以流轉，也沒有明確的限制其流轉，只是對流轉的對象和范圍作了明確的規定。農村宅基地流轉中范圍界定的模糊、流轉實體內容的缺失及流轉程序規定的不完善，導致農村宅基地流轉缺乏有效的管理體制，使得農村宅基地出現閑置與浪費并存的現象。農村宅基地的流轉得不到法律的規范指導與維護，農民的利益就得不到穩定的保障，更無法協調好各方的利益。另一方面，宅基地的流轉雖然沒有得到法律的支撐和保障，但由于農民受到經濟利益的驅動，就形成了以自發流轉為特征的農民宅基地的隱形市場。農村宅基地使用權的暗地交易、隱形流轉，嚴重擾亂了正常的土地市場的交易秩序，導致土地權屬的混亂，宅基地矛盾糾紛不斷激化。

(三)基層政府層面，是農村宅基地閑置的重要原因

1.農村缺乏科學合理的規劃，居民建房布局混亂[6]。一方面，由于歷史的原因，農村一直處于較為落后的發展地步，無論是農民自身思想觀念的落后還是村集體、鄉政府的設計、規劃和執行能力，都相對比較落后。再加上當時農村社會經濟發展較緩慢，宅基地就成為了農村唯一的住房甚至是生活保障，如果說當時村鎮的規劃思想和執行力跟不上社會經濟的發展，導致農村宅基地的建房選址的隨意性和盲目性，而這種發展的一直延續到現在。另一方面，由于農村前期的發展規劃滯后，現在農村的建房選址基本上都是在老宅基地的基礎上建房，長期缺乏村鎮的規劃一直會影響到現在的一些發展。現如今，大部分村鎮仍未編制出科學合理的村鎮建設規劃，對村鎮建設需要科學合理的規劃的重要性和必要性認識的嚴重不足，導致農村居民建房選址沒有按照嚴格的審批程序進行，一味的追求自身的便利和經濟利益，忽略了村鎮的整體發展的重要性，建房選址的隨意性和盲目性使得農村村莊內部格局的混亂，宅基地布局的散亂，使得農村居民宅基地的布局和規模難以控制，使得房屋建設的規模增大，數量增多，老宅基地被閑置的幾率和數量也會越來越多，一戶多宅和宅基地超標的現象在農村就會變成一種常態。

2.基層政府對宅基地缺乏有效的監督和管理手段。管理者對于農村宅基地的重視度不夠，在審核和批準農村居民建房時，由于節地意識的淡薄及受到人情世故等外界因素的干擾，往往這種審核和批準只是走個過程，一種形式般的存在，導致農民隨意申請宅基地的風氣盛行，宅基地的數量不斷增加，閑置的宅基地也隨之增加。在對于宅基地的建設和選址過程中，沒有任何的監管措施，任由農村居民自己建造，在宅基地完成后沒有對其進行統一的管理，宅基地的面積、規模等都沒有進行適時有效的登記，造成農村宅基地面積超標、一戶多宅的情況數不勝數，加上沒有任何監管部門的管理和基層政府的睜一只眼閉一只眼，這種現象存在于大部分農村地區，甚至成了一種不斷發展的趨勢。

3.基層政府沒有做好有效的法律宣傳，缺乏專業的引導和執行人員。農村居民在文化上可能相對于落后，在思想上存在著部分迷信和封建的觀念，對于宅基地相關的法律法規的了解更是微乎其微，基層政府和村鎮干部對于上級的發布的法律法規和國家的有關宅基地管理等方面的規定又未能及時的公布，即使公布了，農村居民也很少會主動去看，沒有做好有效的宣傳，沒能使得更多的人進行了解，這就造成農村居民在沒有法律意識的情況下隨意建造和處理房屋現象的加劇，使農村閑置宅基地的數量不斷增加。同時，鄉村缺乏專業人員的引導和相應的執行力度，沒有對我國宅基地相關法律法規政策制度有很大了解且辦事執行力度較強的專業人員的引導，農民的那種建房的隨意性和盲目性，違法亂建的思想就不能從根本上剔除，同時在宅基地的處理方面會存在很多的缺陷，使得農村宅基地以各種形式出現閑置的狀態，不利于未來農村宅基地村鎮規劃的發展和規劃。

三、農村閑置宅基地優化路徑的探析

農村宅基地閑置的原因是各方面因素綜合作用的結果，在各學者提出解決這一問題的方案和對策的基礎之上，本文將繼續探索農村閑置宅基地的優化路徑。

(一)完善宅基地法律法規，加強宅基地的法制建設與宣傳

當前我國關于宅基地管理的法律法規的效力低下，尤其是閑置宅基地法律法規的存在的缺陷，嚴重阻礙了宅基地的管理與發展。加強對宅基地的立法體系建設，出臺相關的法律法規政策，明晰宅基地產權，進行宅基地的確權登記制度；規范流轉程序，維護農村閑置宅基地的交易流轉平臺，保障農民根本的利益。通過各種形式開展宣傳宅基地的法律法規活動，使得基層干部和廣大群眾在思想層面發生轉變，更好的合理利用與處理閑置宅基地。

(二)改革管理方式，加強管理手段，注重人才培養

當前我國大部分農村居民的建房選址存在隨意性、盲目性，缺乏科學合理的村莊規劃，導致農村閑置宅基地的數量增多，嚴重影響到村容村貌。通過加強宅基地的執法力度，嚴格按照法律法規的規章制度來執行，通過科學合理的村莊規劃體系，在政府和農民共同作用下運用遷建合并、拆舊建新、整改結合等方式，完善村莊的基礎設施建設，改變村莊布局散亂、土地資源浪費、環境污染嚴重等問題。同時注重人才的培養，有專業人員引導和幫助，農村閑置宅基地問題將會進一步的縮小。

(三)引導公眾參與管理，創新閑置宅基地利用新方式

農村宅基地閑置的成因是各方面綜合的結果，也因地而異，因此在解決此問題時需要因地制宜的提出優化路徑，確保農村宅基地閑置問題得到更好的解決。在政府的引導和幫助下，讓農民參與到村莊的主要活動中，讓農民自己參與閑置宅基地的處理，確切的了解到他們對閑置宅基地的態度和處理方法，提取切實有效的措施和方法，在尊重農民的意愿、保障農民利益的基礎上，發揮最有效的方式去處閑置宅基地。另一方面，要盤活農村的閑置宅基地不僅要防止其數量和規模的不斷增加，還要更加科學合理的對閑置的宅基地進行再利用，達到保護農村土地、環境等任務。充分利用好農村閑置的宅基地，在其上建立老年活動中心、養老院、村圖書室等農村公共文化事業，來發展休閑農業，使得資源得到合理的開發和利用，各種形式的閑置宅基地再利用是探索農村閑置宅基地的一種新的路徑。