改革開放以來財稅體制改革歷程及發展趨勢

(云南財經大學經濟學院 云南 昆明 650000)

一、引言

新中國成立后，為適應計劃經濟制度，我國財稅體制高度集中。盡管依據當時的政治經濟形勢，這種財稅體制的形成有相當必然性，但在實踐中也存在著明顯缺陷。因此，1978年黨的十一屆三中全會確定將財稅體制改革作為改革開放政策的宏觀層面突破口。過去40年財稅體制改革的快速發展對過去中國實現經濟增長奇跡起到了強大助推作用。然而在全球經濟增長疲軟、復蘇困難的背景下，財稅體制改革如何助力“新常態”下中國經濟的平穩增長已經成為社會各界關注的熱門議題。因此，對過去的財稅體制改革歷程進行一個回顧是有必要的，有助于我們發現遺留的問題，找到今后改革發展的合理方向。

從現有研究來看，有關于中國財稅體制改革的各種論著已是汗牛充棟，既有理論學者的研究，也有改革親歷者的實踐論述。前者試圖解釋財稅體制改革發生的因果關系，后者則著重可觀描述改革情況。但少有文獻就整個財稅改革歷程的脈絡進行清晰的梳理，僅有部分學者簡要的回顧和評述了改革開放后30年的財稅改革(高培勇，2008；苗慶紅，2017)，對最近十年改革進行概括研究的更是幾乎空白。本文試圖通過以事實和文獻為基礎的機制梳理，對改革開放以來近40年的財稅體制改革作出全景式描述，并在此之上對未來改革的發展趨勢進行展望。

二、中國財稅體制的變遷階段

高培勇(2008)、苗慶紅(2017)等學者此前的研究中在認識上雖然略有差異，但目前學界對中國財稅體制變遷階段的劃分已經確立了一個基礎共識：財稅體制的改革階段與經濟體制轉軌的改革階段基本是相對應的。實際上持續近40年的中國財稅體制改革歷程可以分為如下4個既彼此獨立又互為關聯的階段：第一階段是1978—1994年，即計劃經濟向市場經濟過渡時期的財稅體制改革探索階段；第二階段是1994—1998年，即建立與市場經濟體制要求相適應的分稅制及其深化階段；第三階段是1998—2013年，即公共財政制度的構建；最后一階段是2013年以后至今，即推動作為國家治理體系支柱的現代財政制度建設階段。

(一)1978—1994年：過渡時期的財稅體制改革

改革開放前，傳統財稅體制具有高度集中特點，過去統收統支、大包大攬的做法成為了嚴重限制經濟活力的天花板。因此，這一制度成為經濟市場化改革需要突破的重要障礙。這一時期為適應經濟發展戰略的轉變與經濟市場化的需要，財稅體制以“體制下放”、分權化改革為主要思路。中國傳統的中央集權體制向中央和地方分級調控的體制轉變，實行中央和地方的分級調控成為經濟發展的內在要求。打破或改變“財權集中過度、分配統收統支、稅收過于單一”的“放權讓利”是改革的主調。為此，政府主要做出如下一系列舉措：

——政府間財政關系上，1980年起將原來中央和地方一體的財政中分出各自的收支責任，即通常所說的實行“分灶吃飯”，不同省、市、自治區先后推行過“劃分收支，定額上交或補助”、“劃分收支，分級包干”、“固定比例包干”以及“地方財政民族自治”等辦法。收入分配方法上“條塊”結合、“塊塊為主”。

——稅收制度的建設上，主要是配合對國營企業的改革，實行兩步利改稅。1983年第一步利改稅開始對企業征收所得稅而不再直接上交利潤，并開征增值稅。1984年的第二步利改稅更為系統地調整了針對國營企業的相關稅種和稅率。

——政府與企業關系上，體現“放權讓利”的思想。從1978年起開始實行企業基金留存制、利潤留成制、承包經營責任制，并建立起現代企業制度，進一步將資產管理權、經營權下放給企業。

從政策效果來看，這一輪財稅體制改革初期有利于恢復市場經濟，“財政包干制”等財稅制度改革，一定程度上打破了“大包大攬”的傳統資源配置方式。但值得注意的是，這一時期的改革中，央地間制度安排并不規范，各級財政完整性遭到一定破壞。并且地方與當地企業雙方間的利益裹挾過緊，加劇了地方主義，無法實現真正的公平競爭，產生地方政府各種形式的權力尋租。同時，高培勇(2008)指出“放權讓利”的改革舉措使“兩個比重”迅速下降，但財政支出反而急劇增加，使財政運行機制陷于紊亂狀態。

(二)1994-1998年：分稅制改革及其深化

1992年黨的十四大正式將社會主義市場經濟確立為我國經濟體制改革的目標，財政包干體制已明顯滯后于市場經濟制度構建的腳步。“兩個比重”偏低致使中央財政調控能力不足，“后發趕超”的國家或地區在財稅體制上不能僅滿足于有限政府，還需承擔起“彌補市場失靈、維護市場秩序”的重要職能。為了扭轉的局面，進一步深化財稅分權改革，建立新的更加規范的財政管理體制已成為必然要求。在這種背景下，先是在1993年12月國務院發布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》。從1994年開始，中國的財稅體制改革又有了新的創舉：

——對于政府間財政關系，根據事權劃分的原則，合理確定中央和地方各級財政的收支范圍。在支出上，分別明確給出了央地政府的支出事項：中央財政主要負責國防、外交等全國性事物的財政支出，地方則負責城市維護建設、地方科教文衛等事務的支出；在收入劃分上，按照稅種統一劃分中央稅、地方稅和共享稅，分別建立央地稅收體系、設立央地稅務機構，實行中央對地方稅收返還和轉移支付制度。

——在稅制完善上，按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則”，通過建立以增值稅為主體、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制，統一內資企業所得稅，建立統一的個人所得稅制，開征土地增值稅以及確立適應社會主義市場經濟所需的稅收基本規范，全面改革稅收制度，構建一個新型的稅收制度體系。

——政府與企業關系方面，根據現代企業制度的要求，降低國有企業所得稅稅率，取消預算調節基金和能源交通重點建設基金，實行國有企業統一按國家規定的33%稅率依法納稅，全面改革國有企業利潤分配制度。

1994年開始的分稅制改革實現了從“行政性分權”向“經濟性分權”的轉變，具有里程碑意義和歷史性貢獻(苗慶紅，2017)。從改革效果來看，分稅制改革初步按照市場經濟要求界定了政府與市場的界限，較為妥善地處理了國家、企業與個人三者的分配關系。當然，分稅制所帶來的作用并不局限于稅制和政府收入領域，財政收入的上移迫使國有企業無法繼續享受地方政府給予的“預算軟約束”待遇，使得國有企業通過競爭不斷提高自身效益。分稅制的實施，增強了中央的調控能力，為后續深化改革、建立公共財政制度開辟了空間。

然而，1994年分稅制改革雖然基本明確了中央與省級財政收入的分配關系，但省級以下政府的收入分配并沒有受到規范約束，包干制、分成制依然盛行。中央與地方政府的事權支出范圍的劃分也缺乏足夠科學的依據，特別是對于一些共同事務缺乏明確法律規定，隨意性大，因此導致財權上移和事權下移的現象不斷產生。到了90年代后期，財稅體制改革方向不得不轉向財政支出管理，進入一個新階段，即公共財政制度構建階段。

(三)1998—2013年：公共財政制度構建

公共財政是建立在以私有產權為基礎的市場經濟形態下的一項財政制度，其根本特征在于它的“公共性”，其目標為滿足公共需要實現公共利益最大化為了實現財政轉型建立公共財政，財政要由“國家為主體”轉為“以公眾為主體”。

上一階段的財稅改革，雖然取得豐富的成果，使中國財稅體制有了制度上的創新，但其著眼點更加集中于以稅制為代表的財政收入一側，而財政支出一側雖然有所涉獵，但并非改革重點。由此，蘊含在收入與支出間的矛盾日益顯露。中央此時意識如果不從財稅體制及其管理運行機制進行整體考慮，就不可能真正構建起適應社會主義市場經濟的財稅體制。1998年，在全國財政工作會議上，中央首次提出“積極創造條件，盡快建立公共財政框架”，成為新階段財政體制為適應社會主義市場經濟而轉型的綱領和指導方針。公共財政框架的提出也預示著國家財政向公共財政轉變。時隔五年，在2003年召開的中共十六屆三中全會上，又通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，成為全面建設公共財政制度的新契機。這個階段財政改革主要涵蓋了規范財政收支范圍以及改革財政管理運行機制等方面的內容：

——在財政收入一側，一是1998年啟動“稅費改革”，目的在于解決許多政府機關自己設置的大量費用項目，使過去不經過人大審議、不納入預算的非規范性收入走上規范軌道。二是2003年《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中第20條推動的新一輪稅制改革：出口退稅制度改革；統一企業稅制；增值稅從生產型轉變向消費型等。三是采取提升對壟斷行業的稅收水平、加大對奢侈品消費品和消費行為的征稅力度、降低生活必需消費平增值稅標準等舉措。

——財政支出一側也采取了相應的改革措施，1998年財政支出結構開始在整個公共服務領域進行優化調整，逐步從競爭領域退出，轉而向教育、醫療、社保等民生領域與“三農”領域傾斜。通過對財政支出方向和結構的調整，糾正財政智能的“越位”與“缺位”問題。

——財政管理運行機制方面，先后推行了“部門預算制度”、“國庫集中收付制度”等以規范財政運行。在2003年后的深入階段，進一步完善轉移支付制度，加大對中西部不發達地區與民族地區的支持力度，實行全口徑預算、績效預算等強化預算監督管理。

涵蓋了整個財政收支和財政管理運行機制改革的公共財政制度建設，依靠全口徑預算體系、收支分類以及部門預算改革等建立了與市場經濟相適應的預算編制方式，提高了財政的收支效率的同時，開始更多地兼顧公平，財政支出的調整滿足公共財政的“公共性”要求。

雖然我國公共財政建設取得了階段性成果，但卻并非盡善盡美，受國情約束及模式慣性的影響，改革任面臨很多困難，公共財政建設應繼續關注優化稅制結構、深化績效管理、推動轉移支付法制化、建設陽光財政以及推進財政外交五個方面，來規劃實施方略。

(四)2013年至今：深化財稅體制改革，建立現代財政制度

2013年11月黨的十八屆三中全會通過了《中國中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》首次正式提及現代財政制度。財稅體制從過去經濟體制的一部分，上升為整個國家治理體系的一部分，并且定位到“基礎和重要支柱”功能的高度(高培勇，汪德華，2016)。但并不意味著現代財政制度就是對以往財稅體制的脫離，而是在符合財政“公共性”的本質同時，賦予財政“現代化”這一實踐標準和發展方向。這一表述確立了新一輪財稅體制改革的目標——建立與國家治理現代化相匹配的現代財政制度。

有了這樣一個基本目標后，就需要落地具體的改革內容。雖然2014年由中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)的表述與習近平總書記在十九大上所作報告的最新表述略有差異，但不難發現本輪財稅體制改革的三方面主要改革內容——預算管理制度改革、稅收制度改革和中央與地方政府間財政關系改革。目前來看，這三個領域的改革均取得一定的進展：

——預算管理制度改革方面，一些重要的舉措包括2015年正式實施新《預算法》、基本確立以四本預算構建的全口徑政府預算體系等內容。國務院和財政部也及時出臺了《關于深化預算管理制度改革的決定》、《關于實行中期財政規劃管理的意見》等相關文件，初步搭建起了現代預算制度的基本框架。

——稅收制度改革方面，最重要的一項改革政策就是2016年5月全面推開的“營改增”政策，建立起與國際接軌的現代增值稅制度。此外，資源稅改革、稅收征管體制機制也在逐步推進和拓展。

——中央與地方政府間財政關系這一領域的改革進展相對滯后。中共中央在事權與支出責任劃分改革上目前也并沒有太多實質上的改革動作。

總體來說，預算管理制度改革已經初見成效，稅收制度改革也在有序推進，中央與地方政府間財政關系改革進展緩慢。然而這三者之間并非簡單的并列關系，作為前兩者改革基礎的政府間財政關系改革若無法保持步調一致，勢必也會影響到另外兩個領域的改革步伐。

三、財稅體制改革的未來展望

根據上文對中國財稅體制改革歷程的回顧來看，建立現代財政制度，并使之真正成為國家治理的基礎和重要支柱的目標就是要從預算改革、稅收改革、政府間財政關系改革入手，朝現代預算制度、現代稅收制度和事權與支出責任相適應的政府間財政制度的方向前進。

(一)現代預算制度

相比傳統預算制度，現代預算制度具有以下兩個基本特征:財政上的集中統一和預算監督。統一是指所有公共資金必須全部納入到統一的政府收支計劃中去，這要求建立全口徑財政預算管理體系；預算監督也就是政府的所有收支能夠被監督，確保預算是依財政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準的、事后有約束力的。這兩者是互相支持、缺一不可的。財稅體制改革至今，已初步搭建起了現代預算制度的框架，全口徑預算體系基本保證了集中統一的要求，在預算監督上也有一定進展。未來的預算改革應圍繞以下幾方面展開：

一是推進中期財政規劃，全面建立跨年度預算平衡機制；二是對預算編制、執行、審計及評估的預算管理階段增強預算民主和監督，建立起財政問責制度；三是引入績效理念，提高財政資金的使用效果和效率。

(二)現代稅收制度

公平統一、調節有力是現代稅收制度的重要特點，我國現行稅收制度最大的問題恰在于此，不健全、不完善，不利于促進公平是目前稅收制度迫切需要解決的問題。基于這一判斷，今后稅收制度需要加強以下方面的改革：

一是培養公民的稅收意識。我國目前的稅收以間接稅為主，納稅人權利意識淡薄，不會主動關心稅收使用的效益情況。通過提高直接稅的比重有利于增強納稅人對稅收的監督；二是改革稅收體系和稅制結構，除了提高直接稅比重外，環境稅、個人所得稅和房產稅的改革也應該有序推進，建立起一個由所得稅、商品稅和財產稅作為主體稅種的稅收體系和稅制結構。

(三)事權與支出責任相適應的政府間財政制度

現代國家治理在政府責任清單里普遍列舉的只是市場與社會不能有效處理的公共事務，即所謂政府事權及支出責任有為的政府、有效的市場、有機的社會，這三個不可分割的整體是現代國家的三根支柱，應該成為國家治理現代化的目標如何建立事權和支出責任制度相適應的制度。未來需要進行以下幾方面的改革:

一是根據現代社會政府、市場和社會的分工，以法治原則規范政府、市場和社會各自的職能范圍；二是依據外部性原則、信息處理的復雜性以及激勵相容三原則合理劃分各級政府的職能以及事權和支出責任；三是完善地方政府收入體系地方政府的財力主要由兩部分組成，一部分是由本身的財權所獲得財政收入，另一部分則是來自上級政府的轉移支付；四是建立以客觀因素為基礎，以科學測算為手段，運用法律法規來規范政府間財政撥付和財政轉移的制度，保證轉移支付目標的實現