新思想新形勢下“兩規合一”的編制方法及影響

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一、土地規劃與城市規劃的銜接理論及實踐

城市總體規劃和土地利用總體規劃均屬于戰略性空間規劃。上世紀80年代以來，國內“兩規”經過了三輪規劃編制的實踐。規劃銜接問題隨著規劃編制方法和規劃思想的發展也產生不同的變化，本文在著重論述城市開發邊界的意義及土地規劃編制等重要思想的基礎上，提出新一輪土地規劃調整完善需要考慮的問題，但規劃銜接在新時期下的變化趨勢是依然是重點。

(一)“兩規”銜接實踐總結。20世紀80年代以來，隨著改革開放的發展推動著城市化不斷演進，我國城市規劃理論研究也逐漸從點到面開展。在國際中西方城市規劃思想的不斷引進，結合我國國情的關于城市規劃的法律法規、條文政策開始陸續出臺，帶動著我國“兩規”的指導思想發生了轉變，主要體現在：在規劃方向上由城市單一化向城鄉多元化發展；在規劃方法上從剛性控制向彈性規劃轉變，在規劃方法上有強制命令控制向柔性規劃轉變；在規劃目標上結果導向轉變為過程控制上；更加強調環境保護和城市永續發展。新的規劃思路的出現有效地助推了“兩規”的深入融合。

關于“兩規”控制的研究理論呈現出從地方向中央的反向推動路徑，地方的理論研究和實踐探索更為直接和有效。通過分析上海、重慶、深圳、武漢等城市“兩規”銜接的實踐，其銜接措施基本上可歸納為四點:一是在戰略層面引導“兩規”深度融合銜接，完善城市規劃編制系統；二是建立“兩規”銜接的統一平臺，實施規劃銜接的管理模式；三是通過改進規劃編制方法，在建設用地、空間布局等方面進行“兩規”銜接；四是通過規劃管理機構的合并，在規劃管理體制上進行銜接。

我國經過多輪規劃實踐以及近16年來的研究摸索，“兩規”銜接己經具有了一定的理論研究和實踐基礎，但也存在函待解決的問題:一、缺乏針對“兩規”銜接歷史及現狀的系統性研究，還需要進一步歸納整理各方面零散的銜接措施，提出系統的“兩規”銜接方法；二、目前“兩規”銜接研究參考的理論基本上是針對規劃的理論，而不是針對規劃銜接的理論，應從理論和實踐兩方面入手，加深“兩規”銜接理論基礎研究；三、盡管以往的研究理論基礎解決了表象“兩規”的沖突，但是在主要問題上仍舊難以銜接，需要針對“兩規”銜接的突出障礙提出解決方案，更加深入地研究“兩規”分工協作機制和規劃編制體系的銜接策略；四、包括天津市在內的許多城市尚缺乏“兩規”銜接方法及路徑的相關研究和實踐，需要加強這方面工作，以為將來開始的新時期城市總體規劃編制提供助力。

(二)“兩規”銜接理論依據。“兩規”的編制與實施涉及城市這一復雜體系下的協調綜合，包括城市規劃編制體系下的城鄉經濟結構、地理結構、生態平衡、公共管理和基礎設施部分的作用關系。所以，“兩規”銜接需要以協同論、方法論作為理論指導，系統地研究“兩規”銜接的方法和措施。應該建立在以統籌論等社會研究方法為指導思想下來探索“兩規”銜接的實施策略。

根據協同理論，系統中子系統或組織成員之間的協作程度越高，系統的整體效果越好。“兩規”第一個是規劃技術路線、規劃內容、規劃系統和計劃相關部門實現協調，在開放的編程系統中，進入外部信息流動，能量流和物質流，構成組織的形成條件，使制備的各子系統之間的協調，生產訂單參數，原系統的催化轉化，從而形成了新的時間，空間與功能的有序結構(更高級)的編寫理論、技術、部門，實現了“兩規”的編寫銜接。這就倒逼有關部門改變以往“分業經營”的局面，建立全面、系統、有效的聯動機制，形成“政策組團效應”，促進城市經濟集約發展。

二、研究“兩規”銜接的編制方法

(一)“兩規”編制基礎銜接。綜合分析“兩規”編制的基礎，剖析“兩規”在基礎資料統計口徑、用地分類標準、規劃編制空間范圍、規劃編制期限等方面的矛盾，結合測繪技術、統計方法、規劃技術、法規政策等方面的發展情況，研究“兩規”人口、用地等基礎數據銜接的具體方法，搭建用地分類標準對接平臺，并針對“兩規”編制空間范圍和規劃期限的銜接提出具體措施，系統研究了“兩規”編制基礎的銜接方法及策略。

鑒于測繪技術、統計方法、規劃技術的法律、法規和政策等現狀，分析“兩規”在基本統計口徑、土地分類標準、規劃空間范圍、規劃時期，研究基于“兩規”的數據集成的具體方法,如人口、土地利用等，構建相適應的土地利用分類標準對接平臺,并針對“兩規”的空間范圍和時間限制提出了具體的銜接規劃措施，系統研究了“兩規”銜接方法的建立和策略基礎。

1.基礎數據統計依據。“兩規”城市規劃銜接失敗最主要的原因在基礎數據規劃調查時的銜接問題。“兩規”主要有兩方面基礎數據統計口徑存在差異:一是建設用地數據，二是人口數據。隨著新標準和新方法的出臺，關于基礎數據連接的“兩規”之間長期存在的矛盾開始得到解決。文章從基礎數據分享平臺、銜接測繪數據、統計口徑統一、協調人口基數等視角闡述了“兩規”的基礎數據銜接方法。

首先，“兩規”用地統計數據存在差異的原因包括:用地統計口徑不同和測繪數據來源不同。用地數據統計口徑有三方面差異:一是統計范圍不同，二是現狀用地分類的差異，三是兩部門對建設用地統計相關規定的差異。為規范土地調查，2007年后頒布了《土地利用現狀分類》(GBT21010-2007)和《土地調查條例》，首次統一了全國土地分類標準和“兩規”現狀用地統計口徑。本文提出通過測繪部門綜合協調，加強部門間的合作，整合現有的測繪力量，供給統一的全區基礎地圖，各部門在同一數據共享平臺的基礎上“嫁接”自己的專業數據。實現信息來源的統一。

其次，“兩規”人口基數統計口徑不一致，影響人口規模預測結果的統一。一，要統一兩者的人口統計口徑；二，需統一“兩規”統計的區域范圍。我國城鎮化率的迅速提升和流動人口的增加了對統計口徑的影響，并認為“兩規”人口統計應采用常住口徑的人口普查數據。

2.用地分類標準。過去“兩規”的用地分類體系各自為政，影響著規劃銜接的具體實施。論文總結了“兩規”土地使用分類標準契合的主要影響因素。《土地利用現狀分類》(GBT21010-2007)和城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)的頒布使“兩規”用地分類銜接有法可依、有政策可依。本文通過新舊土地分類標準的比較，分析了新土地分類標準的特點，研究了新土地分類標準與舊標準之間的區別和聯系，為“兩規”銜接的編寫奠定基礎。

3.規劃編制地理空間。站在土地規劃的四方面分析，規劃撰寫的范疇可以分為時間范疇和空間范疇。空間維度是通常認識到的規劃范疇，但時間維度是規劃準備的時間框架，包括基準期和時間框架。分析“兩規”空間和時間之間的差異范圍編譯，提出了具體措施來連接的空間和時間范圍內“兩規”的編制,摒棄固有的規劃編制模式,論述了柔性規劃思想指導下規劃期限設置模式。

“兩規”編制范圍的不同導致規劃國有建設用地指標之間不具有可比性，這也是“兩規”國有建設用地規模不契合的原因之一。根據城鄉規劃的政策指導，迫使擴大城市總體規劃的空間范圍，以便與土地規劃達成一致。

4.規劃編制時限。規劃時限是城市或者建設用地規模的根據。城市總體規劃的期限一般為20年，而國務院規定的土地利用總體規劃的期限為15年。不同的規劃期限，對應不同的社會發展目標，這也使得城市總體規劃和土地利用總體規劃很難協調，在規劃的實踐操作中規劃編制時限影響力已消失

為了銜接“兩規”編制期限構思了兩種模式，一是基于現有的規劃編制期限，研究提出銜接“兩規”編制程序、調整規劃編制部門規章、通過中期規劃來協調“兩規”、建立統一的規劃編制期限等方式；二是跳出現有的規劃期限設置模式，研究規劃期限和用地指標銜接的設置方法，增加規劃的彈性，在此基礎上進一步考慮變時間期限為容量期限，從資源容量和環境容量的角度來制定規劃終期目標，從而實現“兩規”銜接。

設計了兩種模式以應對銜接“兩規”的時限。首先，在現有規劃時限的基礎上，分析總結出銜接“兩規”編制步驟、變更規劃編制部門規章制度、利用中期目標來協調“兩規”、建立一致的規劃編制周期等方法。其次，要走出現有的規劃周期設置模式，研究規劃周期與土地利用指標連接的設置方法，提高規劃的靈活性。在此基礎上，進一步考慮將時間段改為容量周期，從資源容納量和環境承載力的角度制定規劃的最終目標，達到“兩規”銜接的目的。

(二)建設用地規模銜接。建設土地的規模是在“兩規”城市規劃體系編制過程中最主要的矛盾。在土地利用總體規劃的實踐中沒有明確提出了我國大中小城市土地規模、建設用地人均指標,以及缺乏城市總體規劃對土地利用總規劃的土地利用指標的鏈接協調,城市土地規模預測僅看重建設和發展的需要,無視土地的供應情況,導致城市框架拉大,浪費土地資源,特別是占用大量的農用地和其他方面的問題層出不窮。

編制“兩規”城市規劃要考慮到我國在資源和能源上的國情，從我國國情出發，把不可再生能源資源和節地、節水作為我國土地利用規模判斷的標準。通過規劃城鄉用地規模的銜接，協調規劃管理的依據。由于建設用地規模要考慮到我國人口眾多的國情，所以人口規模因素也是編制“兩規”城市規劃的影響因素之一。

(三)“兩規”空間布局銜接。鑒于在空間管制分區中存在不協調的現象，著眼點應該放在是從“兩規”空間管制的分工協作上，將限制建立區和禁止建立區結合起來，改進現有管制措施，解決“兩規”在城市建設增長邊界和農業保護底線上的矛盾，確保城鄉生態本底得到有效保護。在柔性的規劃理念指導下，建設用地的空間利用方法進行改進和創新，首先確保也是重點明確國家重點項目和中心城鎮的建設土地需求，建立起以生態環境影響為依據的建設用地分類標準，協調城鎮建設、土地供應、土地開發三者的關系。針對不同區域制定分區發展政策，完善“兩規”空間布局的方法。

三、探索規劃管理模式銜接方法

在我國“兩規”各自獨立的編制體系中，規劃編制方法和規劃管理方式的不協調，造成用地規模和空間布局等關鍵問題上的矛盾沖突。要實現“兩規”銜接，不僅要從規劃編制體系、規劃內容、規劃編制方法上進行協調，還需要從規劃管理模式上尋求銜接途徑。本文從銜接“兩規”規劃管理方式，構建城市規劃編制的通用性平臺，搭建關于規劃實施動態的評估互動機制等幾點進行研究，借鑒國土資源“一張圖”管理模式的建立方法，對城市規劃“一張圖”管理的可行性進行分析，提出建立“兩規一圖”管理模式、整合“兩規”成果及基礎數據、銜接建設用地規模和用地邊界的技術方法。

“兩規一圖”管理模式建立在“兩規”剛性用地管理要求之下，通過“兩規一圖”規劃管理平臺，銜接“兩規”重要管控指標、整合相關部門基礎數據以及銜接縱向各層次規劃的成果，使之形成協調統一的有機整體。

總之，為了領會中共中央關于推進城鎮化工作的會議文件精神，貫徹《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》規劃指示，促進節約集約利用土地、嚴格保護耕地和城市緊湊發展，控制城市無序蔓延，防止大城市病和對區域資源環境承載力的超載，優化城市布局與形態，提高建設用地效率，更廣意義上支持生態文明建設，同時也為了深入貫徹落實科學發展觀，全面執行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，更好地統籌全市土地資源開發、利用、整治和保護，合理配置城市發展用地，實現城市建設與經濟又好又快、健康高效發展，特劃定城市開發邊界。