公共政策視角下的農村留守兒童問題的研究

(鄭州大學公共管理學院 河南 鄭州 450000)

從上世紀80年代起，隨著社會主義市場經濟的加快發展，農村剩余勞動力向城市轉移規模日益龐大，衍生出了龐大的農村留守群體，引起社會極大關注。國家對于留守兒童出臺了多方面的政策，但是政策依然存在著不足。加大對留守兒童關注度,并找到能解決問題的有效方法，是我們當前亟須解決的問題。

一、農村留守兒童的含義

所謂農村留守兒童，是指農村地區因父母雙方或者單方流動到其他地區，孩子留在戶籍所在地，并因此不能和父母雙方共同生活在一起的14周歲以下兒童。提及留守兒童，人們往往自然而然地會想到那些家住農村的，父母長期外出務工，由隔代親人或者其他親戚代為教育管理的未成年子女，即農村留守兒童。

二、對現有的關于留守兒童問題的政策分析

(一)政策制定的不具體、不全面。第一，沒有完備的關于留守兒童的人口學信息。我國目前對留守兒童的性別比例、兒童數量和受教育情況等沒有準確的信息來源。從國家統計局發布的官方數據中，我們無法獲得各地兒童及其確切的家庭信息。所以各個政府在制定政策時缺乏知識，導致很難做出科學的規劃和預測。

第二，各地區關于留守兒童的信息量不完備，缺乏本土特色。例如，信息大多是加強農村校舍建設，呼吁社會各界加大對留守兒童的關注與幫助，讓留守兒童父母承擔起監護職責等，類同的內容使各地在加強留守兒童保護方面本土特色不突出。

第三，對留守兒童的追蹤信息不全面。父母外出打工導致留守兒童親情缺失，這種親情缺失到底會對兒童成長帶來怎樣的影響，短時間內是無法得出準確答案的，因為童年經歷對兒童生命和生活的影響具有長期的和持續性，只有通過追蹤研究才能獲得真實的答案。

(二)關于留守兒童的政策，其針對性不強。第一，現有的關于留守兒童的政策比較籠統和寬泛，針對性不強，沒有對留守兒童這一群體做出進一步的細分，其中重要的一點原因是政策的制定者對留守兒童的分化現象考慮不周全，沒有把單親家庭、特困家庭以及父母長期外出兒童從留守兒童中單獨區分出來。

第二，現有政策對留守兒童心理發展與安全問題關注不夠。與非留守兒童相比，留守兒童孤獨感更強烈，對父母的思念更迫切。兒童心理健康問題和安全問題是留守兒童發展中最脆弱的兩個方面。所以，政策還應重點關注留守兒童心理健康問題和安全保護問題。但是，目前關于留守兒童的政策大多針對的是留守兒童的教育問題，對其心理發展與安全問題關注不夠。

第三，導致留守兒童政策落實不到位可能有兩個原因，一是政策實施缺乏有效評估機制，二是政策實施缺乏財力保障。兩個因素共同導致某些地區在關愛農村留守兒童教育方面缺乏激勵，政策實施力度不大。

三、解決我國農村留守兒童問題的政策途徑探索

農村留守兒童問題是在我國社會轉型或者說社會變遷中的必然經歷，單靠他們自身的力量無法進行控制和改變。我國政府應擔負起這份責任，必須對現行的體制和制度作出重大的調整和改革，為農村留守兒童問題的順利解決提供制度性保障。

(一)直接政策。第一，取消對農民工子女進城就學的不合理收費，流入地政府合理分攤其教育成本。過高的借讀費及教育支出使農民工難以承受，更重要的是這種面向農民工所收取的借讀費本身就是一種歧視性的規定，違背了公平教育的原則。因此，必須堅決取消面向農民工子女收取的不合理收費，實行以流入地政府為主的財政供給制度，合理分攤農民工子女的教育成本[1]。

第二，降低民辦學校的辦學門檻，鼓勵和支持民辦學校的發展。民辦中小學及打工子女學校承擔了相當數量的農民工子女教育，在相當程度上也緩解了公辦學校及政府財政的壓力，分擔了政府的責任。對于絕大多數難以上學的農民工子女來說，“有學上”總比“沒有學上”要好得多。因此，應該降低民辦學校的辦學門檻，鼓勵社會力量參與創辦更多的學校以接納更多的農民工子女上學[2]。

(二)間接政策。第一，推進農村城鎮化發展進程，實現農村剩余勞動力的就地轉移。推進農村城鎮化發展進程，還有利于城鄉一體化和城鄉融合，有利于用小城區這個發展極去帶動廣大農村的發展。從客觀上講，實現農村剩余勞動力的就地轉移也就從根本上減少了留守兒童的產生，而農村的繁榮發展也客觀上牽制了農民工進行流動的動力。

第二，積極培育和發展民間組織(NGO)，加大社會力量對留守兒童的參與程度。作為在20世紀80年代興起于全球范圍的民間組織，不僅能夠承載政府轉移出來的部分職能，對傳統政府管理進行有效的監督和拓展，因此，政府部門應該積極培育和發展民間組織，充分引導和發揮民間組織的作用，加大其對農村留守兒童的參與程度。

(三)國家立法。現代社會是法制社會，法律和制度是實現國家目標、規范人們行為的根本保障。保護留守兒童的權益不能寄希望于一部法律，因為國外或其他地區是用一整套系統的法律制度來承擔這一使命的，如德國的未成年人法律體系包括《民法典》、《刑法典》、《社會輔助法》、《雇傭促進法》等基本法，還有一些專門的法律:《父母照顧權法》、《孕婦及其家庭輔助法》、《末成年人生活費權利統一法》、《聯邦教育補助法》、《收養程序及其實行法》、《兒童和青少年救助法》、《職業培訓法》、《青少年工作保護法》、《關于在公共場所保護青少年法》、《禁止傳播危害青少年作品法》、《少年法院法》等[3]。而我國除頒布《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》兩部專門法律以外，至今尚未形成完善的未成年人法律體系，尤其是在以下諸多環節上存在著嚴重的缺漏:

首先是在監護監督方面。父母有失監護人職責對未成年人造成較大傷害的，需要外在介入，對其監護資格進行限制，甚至是剝奪。例如美國的《家庭安全法》對其具體程序作了較為詳盡的規定:包括舉報、受理、調查、對孩子的緊急臨時安置、父母輔導、監護權的限制或剝奪、對孩子的長期安置等環節。但是我國在這方面的規定只有寥寥數語，非常不利于具體操作，在處理棘手的兒童案件時容易出現執法上的無奈。

其次是在貧困家庭救助方面。我國目前有一些社會保障制度，但對兒童沒有專門的救助制度，以至于生活在貧困家庭的兒童得不到生活、教育、醫療方面的切實保障，由此造成了兒童失學、童工、因為疾病被遺棄等社會問題。與此相對照，英國有《兒童信托基金法》和《兒童撫養、津貼和社會保障法》，德國有《聯邦子女補貼費用法》，挪威有《現金津貼法》，這些立法為生活在貧困家庭的兒童提供社會保障[4]。

最后是在福利機構的設置與管理方面。對機構的設置與管理，機構之間的資源整合與協調合作，機構工作人員的素質要求與業務培訓等方面都應當制定專門的法律加以規范，為兒童提供一整套規范的照料體系和服務模式。