基于政府合作視角的我國城市群公共交通設施建設研究

(西南大學政治與公共管理學院 重慶 400715)

一、概念內涵

1.城市群

最早提出“城市群”概念的是英國學者埃比尼澤·霍華德(Ebenezer Howard),他在著作《明日的田園城市》(GARDEN CITIES OF TOMORROW)提到“城市群”這一概念，并提出“田園城市模式”，他強調把城市和周邊鄉村區域作為整體研究。①

區域規劃創始人帕特里克·蓋迪斯(Patrick Geddes)提出“城市群區域”或“組合城市”、“集合城市”的概念。

法國地理學家戈特曼(Jean Gottman)1957年在其著作《大都市帶：東北海岸的城市化》中提出“大都市帶(Megalopolis)”這一概念。他認為在巨大城市化區域內，支配空間經濟形勢的不再是單一的大城市或都市區，而是集聚了若干都市區，并在人口和經濟活動等方面密切聯系形成了一個巨大整體。②

中國學者宋家泰、崔功豪等人在1985年著作《城市總體規劃》中對城市群的定義是：多經濟中心的城市區域，如蘇錫常、長株潭、京津冀等地區。

中國學者姚士謀(2001年)關于城市群的表述為：在特定的地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟的核心，借助于現代化的交通工具和綜合運輸網的通達性，以及高度發達的信息網絡，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。③

綜上學者的觀點，結合當前中國城市群現狀，定義城市群為：在特定的地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，以一個或兩個超大或特大城市作為區域經濟中心，借助現代化的交通工具和綜合運輸網，以及高度發達的信息網絡，城市間的經濟、資源和政府都互相影響，形成空間組織緊湊、經濟聯系緊密的城市“集合體”。

2.公共交通設施

公共交通設施可分為農村公共交通設施和城市公共交通設施，也可分為城市內公共交通設施和城市對外交通設施。

駱永民(2009)對認為交通基礎設施包括城市公共交通系統、農村客運交通系統、各級公路等設施。

王曉輝(2012)認為公共交通設施主要包括場站、樞紐站、站點及線路，是城市公共交通網絡的基礎性設施，是城市公共交通網絡的重要組成部分。

林懷東(2017)認為公共交通設施包括交通道路、輪渡、航運、軌道等基礎設施外，還包括配套的信號燈、道路標志、站臺、信息系統和后勤指揮調度基地等。

鑒于本文所研究的對象是城市群的公共交通設施建設，因此僅對城市之間公共交通設施進行界定。本文將公共交通設施定義為：公共交通設施是由公共交通道路、管理監控系統以及公共交通運輸相關的配套設施構成。

3.政府合作

政府合作是“府際關系”的一種形式。政府之間有“競爭”關系也有“合作”關系或者二者兼有之。

克萊德·F·施耐德(C·F·Snider,1937年)最早提出“政府間關系”這一術語。

阿格拉諾夫(R·Agranoff,1986年)首次提出，政府間關系發展到一個新階段，即“府際管理”時代④。

卡梅倫(D·Cameron,2002年)認為政府間正在往“多方治理”的趨勢發展。

復旦大學林尚立教授從國家結構方面分析，他將政府間關系分為“縱向的中央政府與地方政府的關系，地方各政府之間的關系和橫向的各地區政府間關系”。⑤。

2002年，陳瑞蓮和張緊跟等人提出“區域行政”的概念。

2007年，劉祖云在《政府間關系：合作博弈與府際治理》用“十字博弈”的框架解釋政府間關系。他認為政府間關系不是簡單的縱向或橫向關系，而是一種“十字型”關系結構，處于博弈中心的是個“十字型節點”地方政府⑥。

基于本文研究的對象為城市群的公共交通設施，因此，本文對政府合作的定義：政府合作是政府之間通過溝通、協商，共同運用各種公共資源和手段方法，在相關區域內，處理公共事務、提供公共產品和解決公共問題的過程。

二、我國城市群公共交通設施現存問題

1.城市群公共交通設施現狀

中國的基礎設施建設是世界知名的，高鐵也是中國的一張“名片”，高速公路總里程已居世界首位，總體來說中國城市群的交通網絡密集。

京津冀城市群的交通網絡總體結構是“點━軸”型。京津冀城市群2小時交通圈覆蓋8各城市，都市圈交通密集。京津冀城市群內鐵路運營里程8000多公里，高速公路里程約8700公里。北京已開通19條地鐵線，運營里程達600多公里，天津有地鐵線6條，運營里程達220多公里。

長三角城市群已逐漸構建成立體式綜合交通體系。長三角城市群重點加快了公路主骨架和交通支持系統的建設,優化了基礎設施布局,基本形成公路、水運、鐵路、航空等多種運輸方式共同發展的立體式綜合交通運輸體系⑦。長三角城市群2小時交通圈覆蓋的城市已達24個。目前長三角城市群已有鐵路20條，在建鐵路9條，規劃線路17條；已通車的高速公路有35條。上海的地鐵運營里程達700多公里，南京有380公里左右，蘇州、杭州也分別有110多公里。

珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群等各城市群的交通網絡形成“抱團”的趨勢，城市群交通網絡較其他地區和城市的交通更發達。

2.城市群公共交通設施問題

一是城市群公共交通設施規劃互不銜接

城市群公共交通設施規劃互不銜接最顯著的表現是城市群的“斷頭路”現象。

有資料顯示，目前我國有“斷頭路”6000多公里。各省市進行道路規劃和修建時往往以自己為中心，難建的、投資大的、施工困難的道路都拖后再建，累積越來越多的“斷頭路”。貫通“斷頭路“牽涉很多的政府部門、企業和個人的利益且協調困難，導致貫通“斷頭路”的工期延長，施工成本逐漸增加，進而貫通更難，如此形成惡性循環。特別是行政區“畫地為牢”的交通規劃，易導致“交界”處形成很多的斷頭路，造成道路資源和財政資金的浪費。

二是城市群公共交通設施建設不同步

城市群公共交通設施建設不同步，主要有以下表現：首先是大、小城市公共交通設施建設不同步。城市群擁堵，除了“車多路少”的原因，還有大城市和小城市公共交通設施建設不同步的原因。中心的大城市財力厚，修路多，周邊的小城市修路少，城市群依然擁堵。大城市已經使用智能交通收費系統，小城市依然是人工收費；大城市使用電子指揮系統，小城市還是交警指揮。其次是配套設施與道路主體工程建設不同步。配套設施與道路主題工程不同步會導致道路反復重建或者“打補丁”，浪費人力、財政資源。

三是城市群公共交通設施管護各自為政

首先，城市群的公共交通設施管護的工作方法依然采用傳統人工的方法。⑧我國公共交通設施管護往往由政府主導和監督，外包給經營性道路養護公司進行管護。各市、各級政府之間關于公共交通設施管護信息缺少溝通，同時政府與運營養護企業也缺少信息溝通。這樣，一方面各城市、各級政府間容易“各自為政”“不聞不問的埋頭苦干”，另一方面政府與運營養護公司間形成“信息隔閡”，不利于政府的監督和管控。

其次，城市群公共交通設施管護主要采取“分級管理、分級負責”的模式，但具體管護標準上沒有形成統一。⑨公共交通設施管護模式的不同，導致各城市道路的服務區、巡邏制度、道路養護甚至道路指示系統產生的效果都不同。

三、基于政府合作的城市群公共交通設施建設對策

1.建立政府協調機制，實現道路規劃同圖

針對“斷頭路”現象和“畫地為牢”的交通規劃，城市群的各級大小政府間可以合作建立政府協調機制，實現道路規劃同圖。

首先，建立政府協調機制，可以突破行政藩籬，減少“斷頭路”。通過建立政府協調機制，可突破各市“畫地為牢”的行政藩籬，確保城際干線交通的通暢，減少“斷頭路”。即使已有的“斷頭路”也可通過政府協調機制解決，如安徽省與上海市、江蘇省和浙江省就簽署了《長三角地區打通省際斷頭路合作框架協議》，明確合作原則，按規劃方案，共同推進省際道路對接，打通省際“斷頭路”。⑩

其次，建立政府協調機制，推動綜合交通樞紐的規劃落實。城市群綜合交通樞紐干系重大，涉及城市經濟發展、未來走向和各自利益。通過政府協調機制的統籌規劃與協調，才能保證綜合交通樞紐在選址、覆蓋范圍、功能作用、周邊配套和周轉能力等方面符合多方利益，最終實現規劃同圖。

2.建立項目溝通機制，推動設施建設同步

針對大、小城市公共交通設施建設不同步和配套設施與道路主體工程建設不同步的問題，可以建立項目溝通機制，各政府部門通過項目溝通機制推動“兩個同步建設”。

首先，建立項目溝通機制，推動大、小城市的公共交通設施建設同步。通過項目溝通機制，各城市政府部門就道路建設的工期、進度、質量監督等進行協商，實現道路主體工程分段、多段同步建設。通過項目溝通機制，大、小城市可以“合伙”購買收費系統、電子智慧系統，既能節約成本，又能縮短二者差距。

其次，建立項目溝通機制，推動配套設施與道路主體工程建設同步。各城市政府部門在道路主體施工過程，通過項目溝通機制，協同各部門和企業單位，實現標志線、窨井蓋、紅綠燈、管道、電纜和下水道等配套設施與道路主體工程同步建設。配套設施通過項目溝通機制與主體工程同步建設，不僅能節約成本、減少安全事故，還能避免道路重復建設，減少道路破壞、交通管制、限行擁堵現象，提高政府部門聯動能力和政府合作能力。

3.建立信息共享機制，促進道路管護協同

針對城市群公共交通設施管護方法和管護模式的不同，可以建立信息共享機制，有效促進道路管護協同。

首先，建立信息共享機制，創新管護方法，避免各自為政。道路的大小維修，涉及養護公司和交管部門，養護公司希望及時維修，交管部門希望盡可能避免路上施工。這導致養護專項工程在辦理交管部門的行政許可手續時舉步維艱，倉促趕工維修的工程質量又難有保證。通過信息共享機制，針對管護路段的具體情況，一方面養護公司和交管部門提前做好預案準備工作，另一方面與維修路段相連的各市、各級政府可以通過信息共享平臺了解情況，做好改道、繞行的預案，這樣既減少封路時間又保證維修質量。

其次，建立信息共享機制，促進形成統一的具體管護標準。遇見突發交通事故時，應有專門的指揮部門，根據共享平臺上的信息，指揮和通知相關部門派人員前往事故現場，避免“各自為政”的派出人員，造成次生災害。同時，對服務區、道路巡邏、道路養護和道路指示系統，制定統一的考核標準和操作規定，形成“合力”保障道路通暢。

【注釋】

①埃比尼澤·霍華德著,金經元譯.GARDEN CITIES OF TOMORROW[M].商務印書館,2000.

②Jean Gottman.Megalopolis:the urbanization of the northeastern seaboard[J].Economic Geography,1957.33:189-220.

③姚士謀,朱英明,陳振光.中國城市群[M].合肥:中國科學技術出版社,2001.

④R·Agranoff.Intergovernmental Management:Human services problem-solving in six metropolitan areas[M].State University of New York Press,1986.

⑤林尚立.國內政府間關系[M].浙江人民出版社,1998.

⑥劉祖云.政府間關系:合作博弈與府際關系治理[J].學海,2007(1):79～87.

⑦黃忠免.交通,城市群的發展血脈——由三大城市群看中國城際交通[J].廣西城鎮建設,2011(2):15-21.

⑧李哲.國省干線公路養護管理中的問題及對策[J].交通世界,2019(Z2):242-243.

⑨呼向穎.國省干線公路養護與管理[J].交通世界,2018(12):74-75.

⑩皖滬蘇浙交通運輸部.長三角地區打通省際斷頭路合作框架協議[Z].2018年6月1日.