論新時代下計劃法的價值與完善

(上海師范大學(xué) 上海 200234)

自社會主義市場經(jīng)濟確立以來，計劃在一段時間內(nèi)受到廣泛的批判，許多學(xué)者從計劃產(chǎn)生的特殊程序(中共中央提出而有全國人大表決通過)而將其視為法律或具有法律性質(zhì)的文件，甚至認(rèn)為它比普通法律具有更高的效力，認(rèn)為法律在實質(zhì)上是服從計劃的，并將法律當(dāng)作實施計劃的手段。①大眾普遍認(rèn)為計劃高于法律的現(xiàn)實存在違背了法治精神，是計劃經(jīng)濟時期計劃與法律關(guān)系模式的遺留產(chǎn)物，極易導(dǎo)致政府權(quán)力的極度擴張，使法律成為行政權(quán)力的工具和奴仆，從而對計劃的價值加以否定。

然而，從全球范圍來看，計劃并不必然引起大眾所擔(dān)心的行政權(quán)力擴張的結(jié)果。法國戴高樂政府時期正是妥善運用計劃指導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)，成就了“輝煌的三十年”；智利皮諾切特將軍統(tǒng)治期間雖然采用芝加哥學(xué)派的新自由主義，但對其傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)仍然適用計劃予以調(diào)控，在上世紀(jì)八九十年代內(nèi)以經(jīng)濟年平均增長率接近10%的成績被稱作“智利奇跡”；在二戰(zhàn)后的日本與軍政府時期的韓國，在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱市場不成熟的情況下，二者政府在經(jīng)濟領(lǐng)域采用計劃手段，推行出口導(dǎo)向政策，短時間內(nèi)躋身發(fā)達國家行列，被稱作“東亞奇跡”；而我國臺灣地區(qū)在蔣經(jīng)國執(zhí)政期間也重視計劃的作用，推行多項發(fā)展規(guī)劃，造就了臺灣地區(qū)在八九十年代的經(jīng)濟騰飛。

美國著名學(xué)者查爾斯約翰遜在對東亞各國經(jīng)濟奇跡發(fā)生原因的調(diào)研后所撰寫的《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書，注意到亞洲發(fā)展型國家中政府對工業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)與調(diào)配作用，指出有自主決策權(quán)的經(jīng)濟管理行政官僚對亞洲經(jīng)濟的騰飛起到巨大作用。在此基礎(chǔ)上，約翰遜在其1989年所著《政府到底該干什么》中進一步呼吁自由主義國家重視政府的指導(dǎo)作用，從發(fā)展型國家歷史中找尋經(jīng)驗。在查爾斯約翰遜之后，英國學(xué)者羅伯特韋德在《駕馭市場——經(jīng)濟理論與政府在工業(yè)化中的作用》中提出除經(jīng)濟行政管理官僚以外，政府自身長時間內(nèi)以發(fā)展經(jīng)濟為第一任務(wù)從而通過各種手段使得企業(yè)對政府的依附或合作使得前者能夠統(tǒng)合全社會資源進行有針對性的投資也顯得尤為重要。

當(dāng)然，上文所述的計劃手段與我國計劃經(jīng)濟時期的計劃手段存在一定差異。我國計劃經(jīng)濟時期所稱計劃實際上是強制性的微觀行政命令，不存在斡旋的空間，這種體制之下市場的缺位使得計劃經(jīng)濟參考的價格機制坐標(biāo)系實際上的不真實。而市場健全國家所稱計劃正是在價格機制之下對于經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控，我國當(dāng)前與未來的“計劃”也符合該定義。

現(xiàn)行的計劃與計劃經(jīng)濟時期已經(jīng)不可同日而語，仍然站在計劃與市場的對立視角對當(dāng)下的計劃予以批判無疑是可笑的，但當(dāng)下的計劃手段仍然存在一定的問題值得思考。

首先，當(dāng)下的計劃在實質(zhì)上仍然是一種行政公權(quán)的力量投射，其提出、施行、終結(jié)的諸多環(huán)節(jié)仍舊完全是以行政權(quán)為主導(dǎo)。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，計劃在國民經(jīng)濟中的重要作用要求必須對計劃這一宏觀調(diào)控手段法制化。②當(dāng)下所稱計劃,一般多指國家的經(jīng)濟調(diào)控計劃，即與調(diào)控國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行有關(guān)的計劃。

其次，我國當(dāng)前的計劃從中長期視角來看缺乏承繼性，這一點集中體現(xiàn)在各級地方政府的發(fā)展規(guī)劃之中。由于當(dāng)前我國地方官員的能力評價缺乏具體的考核指標(biāo)，政績不可避免地成為了各級官員的升職資本，而計劃往往成為其實現(xiàn)政績的手段。當(dāng)前計劃的編制與實施有時唯個別領(lǐng)導(dǎo)的意志而定，不顧生產(chǎn)力發(fā)展水平，盲目擴大投資規(guī)模，而待領(lǐng)導(dǎo)人變更計劃又隨之修改。③計劃的無序修改實際上是無計劃，在城市化浪潮之下，從各地方的城市發(fā)展規(guī)劃可以看出，往往一任地方政府提出某發(fā)展規(guī)劃并以此施行，無論其結(jié)果好壞，該發(fā)展規(guī)劃對于下一屆政府很難產(chǎn)生好感。下屆政府往往另起爐灶使得原計劃難以切實完成，也破壞了各級地方政府發(fā)展政策的連續(xù)性，留下諸多不可忽視的社會問題。

此外，我國目前的計劃考核存在監(jiān)督缺位的問題。由于計劃強大的公權(quán)屬性，對其實施結(jié)果的考核者往往回到作出計劃者本身，這就使得計劃對計劃制定者本身缺乏約束力，其施行力度完全由作出計劃者自行把控。而縱觀我國各級政府的計劃內(nèi)容，可以看出以綱領(lǐng)性語言為主，缺乏計劃實現(xiàn)與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)或者衡量標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)實質(zhì)上歸屬于計劃提出者，這無疑削弱了計劃本身的可操作性。而長期以來對于計劃提出者的責(zé)任追究機制可以說幾乎不存在，這也使得計劃在一定程度上成為行政權(quán)力規(guī)避法律而行權(quán)的非正規(guī)方式。

綜上所述，當(dāng)前我國計劃的提出與實施存在諸多亂象，制定明確而可操作的計劃法確有必要。以往學(xué)界對于計劃法制定的反對意見大多基于計劃法對各級政府的授權(quán)性，如果關(guān)注計劃法對各級政府的控權(quán)功能，制定計劃法的目的就是為了規(guī)制政府的計劃權(quán)力、防止政府利用計劃從而繞過法律的管制。因而限制政府利用計劃肆意干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展就極為重要。④具體而言，應(yīng)從計劃的產(chǎn)生與終結(jié)兩端進行控制。

首先，在計劃提出時，應(yīng)建立有效的審查機制，對計劃的必要性與可行性進行論證，對于不必要或可行性低下的計劃在其大政方針制定初期便可予以駁回。其次，在計劃提出階段就應(yīng)當(dāng)制定具體的考核指標(biāo)并確定計劃的負(fù)責(zé)人。一方面制定評價其實現(xiàn)的明確指標(biāo)；另一方面也應(yīng)該以時間或者計劃所耗費的成本量作出限制，對于超出限額的計劃可直接認(rèn)定其未能完成并追究計劃負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

現(xiàn)今只有從頭尾兩端對計劃實行法律約束，各級政府制定、實施、終結(jié)計劃存在的一些亂象方可逐漸消解，計劃手段方可針對國家社會的各方面起到有效指導(dǎo)的作用。

【注釋】

①薛克鵬：《論計劃法的終結(jié)》，載《社會科學(xué)研究》2007年第3期，第62-66頁。

②杜波：《淺議我國計劃法的政策性特點》，載《求實》2006年第S2期，第94-95頁。

③喬新生：《論市場經(jīng)濟條件下的計劃法》，載《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報)》1993年第4期，第33-37頁。

④董鳳華：《市場經(jīng)濟體制下的計劃法界限》，載《吉林華橋外國語學(xué)院學(xué)報》2006年第2期，第125-127頁。