簡析網約車監管公共政策的影響

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

一、緒論

隨著“共享經濟”概念的提出，2014 年網約車作為“互聯網+出租車”概念順勢而生并爆炸式增長，一時間“滴滴出行”、“快車打車”、“Uber”等國內外網約車服務平臺企業如雨后春筍般迅速分割國內出行這塊大蛋糕，經過數年的蓬勃生長，網約車如今已成為我們出行生活中重要的一部分。可是，在網約車帶給我們生活便利的同時，不斷頻發的網約車相關輿論事件也給公共管理部門提出了新的挑戰，在戲謔的所謂“輿論監督”下，即使政府相關行政管理部門能夠及時出臺網約車管理政策，但面對錯綜復雜的網約車市場行業，現在看來其每次舉措似乎總是略顯“慢半拍”的被動。

二、網約車發展歷程及凸顯的問題

迄今網約車發展總體來說分為三個階段，首先是基于傳統出租車的網約車概念上的孕育階段，其次是“互聯網+”概念吸引資本注入潮流下的迅猛發展階段，之后是持續至今的不斷完善的合規化健康發展階段。

(一)傳統出租車的弊端及分析

1.傳統出租車濫用壟斷地位

傳統出租車一般屬于各地政府簽約的出租汽車公司旗下的營運性車輛。自我國改革開放以來，經過長期漫長的發展過程，在21世紀初期達到發展頂峰，隨著我國居民生活水平不斷提高，私家車數量的增多，出租車行業受到一定沖擊，但是因為交通擁堵、停車困難等社會問題逐漸凸顯并普遍存在，在社會博弈中，出租車一直能堅挺的保持其存在的必要性，在機場、車站等某些特定條件下的交通出行，出租車無疑是出行首選甚至是唯一選擇，一定程度上代表了一個地方的城市形象，而“坐地起價”、“宰客”、“跳表”、“繞路”等出租車弊端的出現無疑將使其受到影響。

2.傳統出租車企業運營資質存在“尋租”空間

其次，出租車的運輸企業資質屬于政府簽批，其中可能存在政府“尋租”空間，行業因此入門門檻高企、運營成本增加，間接造成已獲得出租車運營資質企業的市場壟斷地位，進而影響整個行業服務質量，不至于怨聲載道，至少也是街傳巷議的話題。

3.“份子錢”機制的影響

傳統出租車的車輛是由出租車企業購置車輛，出租給出租車司機，租金一般按月收費，俗稱“份子錢”。無論出租車運營收益如何，出租車企業“旱澇保收”。“份子錢”機制的存在，使得許多出租車分秒必爭地不分晝夜運營，超車、加塞、闖紅燈等由此衍生造成的諸多城市交通事故的中都能或多或少發現出租車的身影，交通安全、用戶體驗、車費增加，這一切折算的成本最終將轉嫁到乘客消費者身上。

市場在不斷自身優化出租車行業的同時，隨著時代發展，互聯網+服務觀念正在向實踐中不斷普及，網約車概念在悄然孕育，靜待厚積薄發的時機到來。

(二)網約車行業迅猛發展階段

網約車行業，基于互聯網渠道，簡單理解就是一個中介平臺，疏通傳統出租車行業狹窄局限的訂單渠道，為有出行需求的乘客就近聯系車輛提供服務，從乘客付用的車費中抽取中介傭金后結算給司機。2014年，隨著“共享經濟”、“互聯網+”、“移動支付”等新興概念的提出并實踐，國內外資本趨之若鶩砸進網約車市場。“滴滴出行”、“快車打車”、“Uber”等代表性網約車平臺在巨額資本的支援下，以迅雷不及掩耳之勢席卷全國各線城市，為盡快打開市場，網約車從開場就主推低價優惠模式，通過紅包返現、發放優惠券等方式，確實為乘客用戶節省車費，這也讓網約車的登場獲得了廣泛好評，實惠便捷的行業定位也因此深入民心，加之對傳統出租車行業積蓄已久的失望，方便、便宜、良好的用戶體驗等特點無疑為網約車的大行其道取得市場的認可提供了最直接的證明。然而，網約車雖然受到廣大群眾的歡迎，但有些問題卻不可忽視的客觀存在著。

1.行業門檻較低，司機素質參差不齊

這是在該階段網約車行業最大的隱疾。在行業發展之初，為了迅速擴大市場，網絡汽車平臺招募了大量車主作為驅動力，以點覆面，通過量的堆積，進而實現快速搶占市場份額的目的。一時間，大量私家車主加入其中，似乎只要會開車、會操作手機的人都可以進入到這個行業中分一杯羹。入行門檻較低帶來了巨大的運輸服務供給，其中不可避免的摻雜著懷揣不同目的的司機，整個行業素質的層次不齊，不僅產生威脅乘客安全的風險，為之后轟動一時的“滴滴順風車”慘案發生埋下了隱患，與此同時，隨著網約車市場的不斷發展，必然會增加城市內的交通壓力。

2.私家車營運管理空白

網約車大多為個人私家車，投保的險種多為第三者責任險和基本商業險等非營運類的保險，私家車若從事載客運營，則車輛的性質就發生了改變，如若發生意外，司機與乘客則根本無法得到保險理賠，人身和財產的安全因此缺乏保障。另外，公共交通行政管理部門對于營運車輛的監管不適用于這些開著手機接攬運輸營運生意的私家車主，整個網約車司機的監管，幾乎完全處在監管真空的狀態。

3.網約車平臺成為“黑車”的容身之所

“黑車”就是無法獲得正常從事出租車運輸營運資質的私家車輛，運用公共管理學理論來描述，就是一種“公共地悲劇”的情況。黑車司機損害了出租車市場的利益，破壞了傳統出租車市場的秩序，因為市場體量基本固定、增速有限，使得具有合格資質的出租車司機不得不也加入到破壞市場秩序的行列，最終使得整個出租車行業都陷入困惑。因此黑車的存在是影響行業穩定的，但在利益驅動的社會環境下，黑車現象無法禁絕，交通管理部門一直都在投入大量人力和資源來處理這個問題，但收效甚微。隨著黑車車輛利用網約車平臺進行身份的“洗白”，監管面臨的市場生態將進一步惡化。

2016年應該是網約車向前大躍進式發展的一年，但2016年7月28日，隨著《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱“網約車新政”)的頒布，公共交通行政管理部門正式動刀對網約車平臺進行全面監管。網約車市場雞飛狗跳的逐漸進入洗牌階段，大量網約車平臺兼并重組，形成行業寡頭。

(三)合規化健康發展階段

隨著網約車平臺門檻因為網約車新政的監督和執行而不斷提高，資本碾壓不再是左右網約車行業發展的推手，客戶體驗是衡量行業服務質量的市場試金石。原來魚目混珠的網約車市場，經過大浪淘沙，現僅存幾家服務質量得到了市場認可的企業，整個行業似乎已然逐步走向正規化。然而，隨著2018年“滴滴順風車司機殺人案”慘案的發生，網約車行業再一次被推上輿論的風口浪尖，同時也暴露出公共交通行政管理部門對網約車行業的監管的缺失，而這一次顯得相當被動。

三、對網約車行業監管的公共管理政策分析評價

(一)《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》實施影響

為了更好地滿足公眾社會多樣化的旅游出行需求，促進出租車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務品質，切實保障運營安全和乘客的合法權益?！毒W絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》于2016年7月14日經交通運輸部第15次部務會議通過，并經工業和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦會批同意，自2016年11月1日起施行。自網約車興起至交通運輸行政管理部門實施監管，期間間隔不到一年時間，可以說公共行政管理部門對于網約車的監管意識和行動，相對來說反應已經是比較迅速了。網約車新政的施行，對正在行業發展的高速公路上狂奔整個網約車行業來說，猶如遇到了黃燈提示謹慎慢行，同時也給出租車提供了加緊改革的時間和條件。

1.全面規范網約車行業參與方

網約車新政歷史性的首次對網約車平臺、網約車主、網約車監督管理部門等網約車行業參與方全部嚴格規范了約束與行為準則，加大準入門檻。網約車平臺除了基本的工商部門運營資質外，還必須拿到“線上能力認定”和線下的《網絡預約出租汽車經營許可證》方具有網約車平臺運營資質，司機和車輛除行駛證駕駛證外必須拿到《網絡預約出租汽車駕駛員證》和《網絡預約出租汽車運輸證》。部分城市制定的指導規定甚至具體到網約車司機必須是本地戶籍。由此可見，考慮到互聯網特殊性，網約車新政的制定思路相當清晰，具體細化執行的各地方政府也是如臨大敵，審慎無非。

2.阿羅不可能定理

網約車新政中提到“堅持優先發展城市公共交通、適度發展出租汽車，按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發展網約車；網約車運價實行市場調節價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外?！雹俜从吵鰧τ诰W約車的監管是必要行為，對其市場定位寄希望于輔助城市公共交通運輸，因此，網約車的出現，實際上在一定程度上倒逼了公共行政管理部門推動公共交通運輸的發展，市場只能進行調節無法限制，在公共管理學中，可以用“阿羅不可能定理”來解釋，即它所產生的結果不受參與程序的影響，同時又不限制個人的偏好以及進行的獨立決策，并能最終將所有的個人偏好轉化為一種社會偏好，這種決策是不可能存在的。

3.減少信息不對稱性的影響

向乘客公開司機所有注冊信息，包括服務評價、客戶投訴這些內容均被劃入網約車服務規范的評價體系，并在一定程度上與違規行為的量罰掛鉤。這樣在乘客選擇服務上，能更直觀和多方面的了解到更多的信息，消除乘客在價格議價、尋求服務上的不利地位。

4.無法預估的發展上限決定監管的被動

面對網約車的發展，公共管理部門預估到了發展勢必迅速，但隨著發展會衍生出什么實際問題、監管漏洞或新的監管模式，發展的上限誰也無法預估，因此造成了公共行政管理部門對網約車的監管必然被動落后于市場行為的不確定性，只能定好大框架，約束網約車行為在框架下運行。但無論如何，還是不斷有“擦邊球”現象存在，比如“順風車”業務。

(二)“滴滴順風車司機殺人案”引發新一輪監管改革

2018年8月24日，“滴滴出行”注冊司機通過滴滴軟件接到女乘客訂單后，以通過微信另行結算以減少雙方支付平臺費用為由，讓該乘客取消訂單以逃避監管，該司機將乘客載至隱蔽地段實施犯罪并最終發生慘案。因該案犯罪嫌疑人主觀惡性極深，犯罪手段極其殘忍，犯罪后果及其嚴重，在輿論上引發了前所未有的關注，之前諸多“滴滴順風車”業務中發生的惡劣事件接二連三被報道出來。

后經核實，該司機此前背景審查未發現犯罪記錄，身份證、駕駛證、行駛證等信息均真實并通過審核，在接單前通過了平臺的人臉識別。此外，在案發前一天即8月23日，另一名“順風車”業務乘客投訴該車行為不端，平臺承諾的客服兩小時反饋投訴并未落實。隨后“滴滴出行”平臺宣布自8月27日零時起，在全國范圍內下線順風車業務，內部重新評估業務模式及產品邏輯，客服體系繼續整改升級，加大客服團隊的人力和資源投入，加速梳理優化投訴分級、工單流轉等機制，同時免去順風車事業部總經理與客服副總裁職務。

2018年8月26日下午，交通運輸部聯合公安部以及北京市、天津市交通運輸、公安部門，針對上述事件，對滴滴公司開展聯合約談，責令其立即對順風車業務進行全面整改，加快推進合規化進程，嚴守安全底線，切實落實承運人安全穩定管理主體責任，保障乘客出行安全和合法權益，及時向社會公布有關整改情。8月31日，交通運輸新業態協同監管部際聯席會議召開第二次會議，決定自9月5日起，在全國范圍內對所有網約車順風車平臺公司開展進駐式全面檢查，以確保網約車行業安全發展事關人民群眾切身利益、事關經濟社會發展大局。9月10日交通部和公安部聯合發布緊急通知，要求各地對網約車平臺和順風車服務平臺開展聯合安全大檢查，嚴厲打擊非法營運行為。

由上述間隔較短的時間點可知，在發生了“滴滴順風車司機殺人案”后，公共交通管理部門也是相當迅速的開展整頓和監管改革，模式由之前的管理辦法指導的“紙上談兵”變成全面檢查的“實際行動”，這是一種對網約車新政的具體落實，也是對網約車行業關聯方的監督核查，至少算是“亡羊補牢”吧。

四、對網約車監管的建議

結合網約車發展歷程中暴露出來的問題，根據我國市場環境的實際情況，擬對網約車監管的公共政策管理提出以下幾點建議：

(一)正確認識時代發展，鍥而不舍鼓勵創新

隨著時代的發展，人們的出行模式只會越來越多、越來越新，要應對、管理并引導這些新模式，顯然需要與時俱進的管理方法和思維。網約車的管理實踐證明了行業不能離開變革，管理方法也要進步創新。從電報到傳真打印，從出租車到網約車，各行各業在順應科技發展產生的變革，亦或是現有市場下的尋求創新都是一個發展轉變的結果，具有絕對的可持續性，但是這樣的可持續卻需要敢于接受改變的巨大勇氣，也對政府相關公共管理部門提出更具體的要求。

(二)找準公共管理定位，強調公共政策宗旨

作為政府公共管理部門，作出公共政策應具有正外部性，即公共政策的施行可以為社會、公共管理相對人帶來福利，對社會發展和秩序維護產生積極作用，這是公共政策的核心宗旨。政府公共管理部門在市場中應起到宏觀調控作用，修正、引導網約車行業市場不斷向積極健康可持續發展的方向靠攏，為行業發展保駕護航。

(三)加強重視用戶體驗，推進信用體系構建

存活在這個人人倡行服務至上的經濟社會背景下，無論是網約車平臺還是出租車管理部門，提升用戶體驗已經成為市場主流，任何不以用戶為核心的外在裝飾都會被市場無情淘汰。在全面進入合規化發展的網約車市場，信用系統的滲透也讓用戶體驗隨之提升，同時引導用戶對網約車平臺、司機開展社會監督。進一步將社會信用體系融入監管體系，作為網約車平臺、司機績效考核主要指標之一，同時也能增加對乘客的透明度，進一步減小信息不對稱性的影響。

(四)切實加強規范落實，深入推進知行合一

在不斷細化指導性管理規范的同時，應進一步結合實際監督，指導與監督兩手抓、兩手都要硬。在正面為行業市場提供穩定健康有序的發展平臺，側面用違法必究、執法必嚴的切實實際監督行為，規范市場生態環境，整治“公有地悲劇”亂象，推進公共管理政策有效落地執行。

五、結語

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越”。網約車行業監管為政府對“互聯網+”行業進行公共管理提供了實踐性的指導意義和經驗，雖然過程中存在一些值得詬病的問題，但網約車新政的適時推出，使得網約車市場從無序走向有序，進而逐步走向計劃有序，讓參與方、關聯方有法可依，在可以預見的未來，網約車行業發展將迎來合規化發展的坦途，至少對我們普通民眾來說，就是一種值得肯定的正外部性效益。

【注釋】

①《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第一款第三條。