國內外征地拆遷補償研究綜述

(浙江財經大學 浙江 杭州 310018)

一、引言

近年來,隨著社會經濟的迅速發展，我國的城鎮化水平不斷提高，各省市的城中村改造工程、城市棚戶區改造項目、商業地產開發項目不斷增加。作為這些工程建設基礎的土地，其需求量不斷增長。為滿足市場對非農用地日益增加的需求量以及提高政府的財政收入，政府部門頻繁通過征收農用地、拆遷居民樓等方式來增加土地供給量。被拆遷戶的合法利益受到了不同程度的損失。為維護自身利益，這些被拆遷戶和被征地農戶通過上訪、打官司、暴力抗拆等方式來表達自己的利益訴求。然而，受我國法律不健全，政府執法人員法律意識淡薄等因素的影響，拆遷過程中產生的利益沖突并沒有完全得到妥善解決。那些未能得到妥善解決的利益沖突問題會在社會中不斷發酵，這不但會引起社會中的一部分群體對政府公信力、廉潔性的質疑；而且還會激化社會矛盾尤其是底層民眾之間的矛盾，而這必然會對社會的穩定產生不利影響。其次，由于不同地區在經濟上發展的不平衡以及地域文化上存在顯著的差異，使得不同地區的人在思維方式、現實需求等方面存在顯著的差異。例如，杭州作為浙江省的省會城市，其地區生產總值位列全省第一，人均收入水平相對較高，而且杭州市的拆遷補償標準也比較高，但近年來杭州發生的拆遷沖突案件數量占據全省的百分之七十左右。此外，由于舊城區在城市發展的過程中出現的各種各樣的問題極大地限制了城市未來的發展潛力，這就促使政府部門通過采取改造舊城區、城市棚戶區的方式來推動城市經濟的進一步發展。而在舊城區改造過程中，政府部門往往是依據城市整體規劃來確定征地拆遷的范圍，卻未將被拆遷者的需求和拆遷意愿考慮在內，這就造成政府雖然給予被拆遷者較高的拆遷補償費用但仍就出現了大量的征地拆遷糾紛。

二、國內外文獻綜述

當前國外的研究往往是基于土地私有的制度背景，因而征地拆遷可以看作是土地或房屋所有者與政府或私人機構之間的土地買賣行為。如何準確地確定所征收土地的合理市場價格、如何更好地保障被拆遷群體的權利以及如何進一步完善現有補償機制以確保被征地者不會因失去土地而影響其未來收入來源是國外研究者研究的重點領域。Thomas D Boston(2005)認為公共房屋拆遷中，公共利益與低收入家庭長期穩定收入來源是政府必須關注的問題，特別是涉及低收入家庭財產受損的城市拆遷更應該重視；Shardy Abdullah(2012)分析了馬來西亞的城市拆遷和維護管理，認為政府和中介機構應該重視房屋設施配套不同，充分考慮被拆遷人的長期穩定收入水平，提供維護和管理。Craig Johnso(2013)認為基于土地歷史市場價值的賠償方式實際上損害了相關利益群體的利益，為此他們提出要建立非正式土地流失認定辦法。Chen(2010)認為聽證程序的缺失導致被拆遷群體在拆遷過程中利益受損的重要原因之一。Pham HuuTy(2013)認為地方政府與投資者之間的緊密聯盟，是導致強制征地過程中忽視流離失所者利益的主要因素。MaitreeshGhatak(2013)研究發現征地補償即使是按征地時的市場價格進行補償仍會因為政府對土地的錯誤分類而引起被征地者的不滿。M Locher(2016)通過對坦桑尼亞的土地流轉過程的調查發現即使在相對有利的法律條件下，也不能保證土地所有者的土地權利得到充分保護。

而國內學界對征收拆遷問題的研究則主要是從完善現有法律法規存在的缺陷以及征收人與被征收人的利益博弈論角度展開的。例如，劉曉兵(2016)認為法律對公共利益的界定模糊，導致一些拆遷是否符合公共利益存在較大爭議。聞麗英(2016)指出集體土地上房屋征收與補償法律制度存在兩個問題，一是房屋被作為地上附著物看待，沒有專門的法律予以規范；二是以公共利益之名，濫用土地征收權。王琳(2017)認為2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然從法律層面上完善了城市房屋拆遷補償制度，但對公益拆遷和商業拆遷的劃分則比較模糊。何鳴(2012)提出要制定合理的懲戒制度來保障拆遷群體的合法權益，制定有關拆遷戶生活安置的法律，加強對征地拆遷的監管力度來防范征地拆遷中的腐敗行為。王凱(2013)認為我國現行房屋拆遷的依據缺乏相關的法律支撐,并提出需要制定《拆遷法》；同時他也提出要完善城市房屋拆遷的聽證制度，強化司法獨立，完善司法救濟制度。韋元亮(2016)提出要對非公共利益拆遷進行立法來規范商業拆遷行為，同時他也提出要增加被拆遷人救濟的途徑和引入司法仲裁來彌補現有《征收條例》中規定的司法救濟途徑無法真正維護被拆遷人利益的缺陷。彭小兵(2010)從博弈論角度認為要實現城市拆遷各利益群體從非合作博弈到合作博弈的前提是要構建起一個公正的利益博弈平臺。而在目前情況下，拆遷人，被拆遷人，政府等直接利益相關群體之間由于存在著某種不對等地位，導致博弈局勢或結局往往不利于被拆遷人。為此，他從制度層面提出了要建立能夠體現政府職能部門、拆遷人、被拆遷人以及其他利益相關者重復博弈的相對均衡的公平的拆遷制度。郭玉亮(2011)將當前城市拆遷現象比作拆遷與被拆遷雙方之間的一場“蟻象博弈”，認為拆遷制度不健全是導致合作和諧的博弈機制難以形成的根源。朱杰(2013)構建了一個簡化的二元混合博弈策略模型，通過計算政府和被拆遷人各自的妥協和斗爭策略函數求得參與者的最優混合策略組合。

目前的研究多是從現有的機制體制出發，通過探討現有制度中存在的缺陷來提出各自的對策和建議。其中也有研究者利用案例分析法來剖析現行的制度中存在的不足之處，并據此提出自己的看法和建議。但是這些研究，無論是從完善當前體制機制出發還是針對特定的區域或案例來探討現行制度的缺陷，都忽略了一點，即同一個區域不同區塊間以及不同區域不同區塊間的拆遷沖突案件分布存在明顯的差異性。缺乏從地理空間出發，分析不同尺度的拆遷沖突形成機制、及沖突空間分異機制，并在此基礎上提供不同空間尺度的沖突治理政策。

從上文的文獻梳理中，我們可以發現由于現有法律體制的不完善，使得被拆遷者在征地拆遷過程中處于弱勢地位，在這種情形下，被拆遷者為維護自身合法利益采用武力的方式成為他們的重要方式之一。因而，努力完善公民財產保護法律法規，加強行政執法隊伍建設，無論是對于保護被征地者合法權益，還是提高政府治理能力，提升政府公信力都是至關重要的。同時，制定更為公平合理的征收補償方案，加強政府行政監督則是有效降低征地拆遷沖突案件發生率，遏制貪污腐敗行為都具有重要作用。

三、研究展望

1.從空間相關性角度探討不同地域征地拆遷案件之間的相關性及其形成機理的相似之處。由于被征土地與房屋在其地理位置上具有獨占性，使得被征收對象在其空間區位上存在差異性。被拆遷對象距離綠地公園、河流、醫療服務點、鐵路、高速的距離的變化對被拆遷人的拆遷意愿產生影響。根據現有研究，一般認為沖突發生的可能性會隨著拆遷對象距離河流、綠地公園的距離縮短而提高，隨著拆遷對象距離醫療服務點、鐵路、高速的距離的增加而降低。因此，政府在對被拆遷者進行補償時需要考慮因居住地的改變、河流綠地公園等重要區位條件的變化而給被拆遷者帶來的損失，并給予相應的補償。政府在制定拆遷補償方案時，要綜合考慮拆遷對象所在地的區位條件和被拆遷者的實際需求以更好地協調政府和被拆遷者之間的利益關系和避免拆遷沖突的發生。然而，當前的研究對河流水質等影響因素并未進行具體化，若河流水質極差，則被拆遷人的拆遷意愿可能會變得更為強烈。因此，需要對各個影響因素進行評級，才能更進一步的對被拆遷人的拆遷意愿進行研究。

2.如何更好的完善相關的法律法規以及征收補償條例。當前的研究對于如何完善與征地有關的法律法規通常比較籠統，未進一步予以細化。相當多的研究者均提出要完善相關法律法規，卻未明確要如何完善。例如，當前試行的《城市房屋拆遷管理條例》中對貨幣補償的規定中僅提出“要根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”，卻未明確要對哪些區位因素予以考慮以及各區位因素的權重分配；同時在對房屋價值評估時，區位因素的權重分配往往受主觀因素的影響，造成某些重要的區位因素的權重較小，從而導致在對拆遷對象進行價值評估時，出現拆遷對象價值被低估的情況。