淺談我國證券發行審核制度的演變與看法

(西南民族大學 四川 成都 610041)

在社會主義市場經濟體制不斷繁榮和發展的社會進程中，金融行業依舊蓬勃發展，給我們生活帶來影響是不可小覷的。其中，證券發行制度經歷了三次重大的演變，與此同時必然會出現一些證券交易市場秩序的不穩定，證券發行監管制度是否完善和有效，很大程度上影響著整個證券監管體系的建立，影響著證券市場的健康發展。因此，為了維護社會公共利益和良好秩序，保障投資者利益，提高證券發行質量，促進證券市場健康有序發展，需要建立一個公開、公正、富有效率的發行審核制度，這就需要行政權力的監管來保障。

一、我國證券發行審核制度的變遷、優點及問題

(一)審批制

1990 年至2000 年間，我國的股票發行制度實施的是審批制。這種審批制是由《股票發行與交易管理暫行條例》確立的，是計劃經濟體制下的產物。

在審批制中，政府既從社會管理者角度，又從投資所有者的角度審核企業的投資項目；利用行政和計劃的手段，由地方政府或部門根據發行額度推薦發行上市。其結果是，擬發行公司往往不注重投資者的利益、不努力爭取好的經營業績，只是關心如何爭取額度，甚至不擇手段以虛假經營狀況來騙取發行資格，引發發行市場種種問題，如虛假包裝、強制捆綁上市等。在審批制下，能否發行股票取決于有沒有額度，并不是主要依據公司經營業績和募股資金投向的可行性、盈利性來選擇發行人，使得部分業績不佳、拼湊募資項目的公司通過種種手段獲得發行資格，無法堵住垃圾公司和問題公司包裝上市和偽裝上市的渠道。

(二)核準制

《證券法》頒布后，我國證券發行審查所采用的通道制與保薦制的實質都是核準制：發行公司在股票發行之前，不僅要公開有關發行的真實情況，而且必須合乎法律規定的發行股票必需的實質條件才能被獲準發行，證券監管機構有權否決不符合實質條件的發行申請。

這種發行審核制度有利于新興證券市場的健康發展，比較適合證券市場處于發展時期，投資者素質不高，投資者結構不甚合理，監管制度不完善和欠規范的國家和地區。

(三)注冊制

注冊制是指發行人在發行證券時，應當而且只需依法全面、準確地將投資者作出決策所需要重要信息資料予以充分完全地披露，向證券監管機構申報；證券監管機構不負有實質審查義務，不對證券自身的價值做出任何判斷，而僅審查信息資料的全面性、真實性、準確性和及時性；發行人公開和申報有關信息材料后，證券監管機構未提出補充或修訂意見或未以停止命令阻止注冊生效者，即視為已依法注冊，發行人即可發行證券。

我國目前的證券市場形勢與實施注冊制所要求的條件仍存在較大差距。首先，我國的證券市場剛剛起步，整個證券法律體系并不健全，各項制度安排包括監管手段亟需完善；其次，我國證券發行人、承銷商和其他證券中介機構的行業自律能力仍有待進一步提高；同時，我國投資者的理性投資意識以及風險意識不足，其投資經驗與相關知識都須強化。

我國證券發行審核制度的演變，總體來看經歷了從審批制到核準制的轉變過程。我國現行的證券發行審核制仍有許多不足。

二、關于完善我國證券發行審核制度的一些建議

(一)理性謹慎看待注冊制

我國證券發行審核制度的設計應以社會公眾利益為本位。無論是注冊制還是核準制，其目的都是為了有效防范風險，提高上市公司質量，增強投資者對證券市場的信心，保護投資者特別是公眾投資者的合法權益，最終促進證券市場健康發展。通過立法，明確賦予保薦人實質性的發行申報權利，完善民事賠償責任機制。明確市場參與各方的權利和責任確保上市公司質量。要規范證券發行市場的運行提高上市公司的質量必須明確市場參與各方包括發行人、中介機構、投資者和監管機構的權利和責任。

建立統一的證券發行審核機構，保證我國證券發行市場的統一性和完整性。加快構建信息督導長效機制。①信息是投資者做出投資決策的依據，是發行人用以證明其發行的有價證券具備投資價值的重要方法，構建核準制與注冊制相結合的發行方式，弱化監管部門的實質性審核權力。證券發行審核制度應堅持立足于中國國情又必須眼于國際市場發展，吸收和借鑒發達資本市場發展的成功經驗，要保證《證券法》的可操作性，規范證券市場中各個主體的行為和責任，要充分顧及我國證券市場的現實情況，又應具有高瞻遠矚的可持續發展計劃。

(二)建立健全證券發行市場的民事賠償制度

近幾年來，頻繁發生于我國的各類上市公司造假案，導致大批中小投資者深受其害，應盡快建立證券發行公司、證券服務機構和證券登記結算機構等相關經濟主體風險保證金制度，賠償和補償基金制度；建立相關經濟主體的董事、監事和高層管理人員的責任保險制度和忠誠保險制度；建立行政罰款回撥制度，確立民事賠償優先的原則。加大證券發行審核的信息公開力度

一方面，在實際操作中完善發行人信息的公開環節。另一方面，應進一步提高證券發行審核工作的透明度。為保證發審委合法、正確地行使手中的證券發行審核權，應使審核環節努力朝著標準公開、內容公開、結果公開的方向發展。

在我國證券市場尚不完善，經濟發展水平參差不齊的情況下，國家加大宏觀調控的力度，實行核準制實為明智之舉。證券發行審核制度在我國還是一項尚處探索、改革與發展中的制度。在這一制度的設計過程中，不可忽略對于一國的政治經濟體制、市場發展程度以及相應的法律基礎等因素的考慮。同時，證券發行審核過程需要政府相關部門、證券發行人、保薦人、其他中介機構等各類主體的相互配合。我國證券發行審核制度改革的方向和目標應當是逐漸強化市場的約束機制，進一步減少乃至消除行政權力對選擇證券發行人的干預，最終實行證券發行審核注冊制。②

相信隨著我國改革開放的不斷深化和市場經濟環境的逐步改善，對證券市場監管能力的不斷增強以及市場主體的的綜合素質不斷提高，在不久的將來，我國的證券發行審核制度必將實現由核準制向注冊制的根本改變。

【注釋】

①胡畔：論我國證券發行管理制度的完善，南方論刊 2015

②王立強：“論證券發行審核制度”，西南政法大學2005年碩士畢業論文，第34頁。