資源枯竭型城市產業可持續發展路徑探討

陳翔 張吉軍

摘 要：以資源枯竭型城市湖北省黃石市為例，深入研究黃石產業現狀及問題、產業轉型的必然性、面臨的機遇和挑戰，運用公共政策和產業政策理論，圍繞黃石產業轉型推動城市持續發展問題展開論述，針對黃石產業轉型和未來發展做出具體分析和合理規劃，為存在相關問題的城市提供參考。

關鍵詞：資源枯竭;產業轉型;產業政策;綠色發展;文化產業

一、資源枯竭型城市轉型的必然性

資源枯竭型城市，是指礦產資源開發進入后期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量的70%以上的城市[1]，由于其前生-資源型城市的產業結構是以原材料開采和資源型產品粗加工為主，依照資源產業與資源型城市發展的規律，其必然經歷“建設—繁榮—衰退—轉型—振興或消亡”的過程。因此資源枯竭型城市的轉型與發展成為了世界性的議題。

黃石是典型的資源型城市，服務我國工業化和社會經濟發展并做出巨大貢獻。隨著資源的有限性與需求的無限性之間的矛盾加劇，加之長期對資源的不合理開發與利用使其出現發展滯緩、城市污染嚴重、產業結構嚴重失調的現象。2007年12月24日，國務院制定出臺《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》并先后公布了全國資源枯竭城市69個，黃石市及其下轄大冶市均列其中。黃石市產業轉型的要求十分緊迫。

二、黃石情況簡介

黃石位于長江中游南岸，面積4583平方公里。[2]境內有武九鐵路，并有大廣、滬渝、福銀、杭瑞四條高速公路交匯，坐靠黃金水道，交通便利;黃石是武漢城市圈副中心城市，華中重要的原材料工業基地，全國資源枯竭轉型試點城市，國務院批準的沿江開放城市;黃石擁有豐富的礦產資源，其中金、銅、鉬、鈷、鍶、硅灰石等14種礦產儲量居全省首位。鐵、銅、金、煤、石灰石等是黃石的優勢礦產。

黃石擁有承傳千年的礦冶史，自夏商始，先輩在此開礦冶銅;近代洋務運動開辦的漢冶萍公司為中國近代工業先驅;直至20世紀60年代，黃石形成以礦產開采、金屬冶煉、水泥制造為三大支柱的重工業城市，現已形成以冶金、建材等傳統產業為主導，以裝備制造、食品飲料、化工醫藥、紡織服裝等優勢產業為支撐，以新能源、新材料、電子信息、節能環保等新興產業快速發展的綜合產業格局。

三、黃石產業轉型的機遇與挑戰

國際上，歐美開始謀劃新的技術革命和產業革命，例如發達國家的工業4.0和“再工業化”戰略，積極搶占未來科技和產業發展制高點;我國在十八屆三中全會后開始了全面深化改革。且我國工業化進程已到由中期向后期過渡的階段，其標志則是以科技密集型重化工業與生產性服務業的共同發展。《中國制造2025》明確提出國家要發展戰略性新興產業及推動工業綠色轉型發展，其次，習總書記提出“一帶一路”和長江經濟帶等區域戰略，可見區域產業經濟一體化將是我國未來經濟建設的新方向。

從自身區位來看，黃石地處長江經濟帶的長江中游城市群的中心地帶，集聚鄂、贛、皖三省優勢資源，是國家產業布局中的重點開發地區，作為湖北省第二個經國務院批準的沿江開放城市和國家級保稅物流中心，黃石輻射帶動周邊次級腹地增長，形成區域經濟重點正逢其時。[3]故應加快產業結構調整、培育戰略性新興產業、加大技術改造力度、實現綠色轉型發展。

四、黃石現有產業問題分析

由于經濟發展長期依靠礦產資源的開采和加工，工業結構單一，[1]隨著資源枯竭，經濟放緩，潛藏的問題接踵而至，主要問題有三：

1.經濟問題

①工業規模總量不大，市場主體培育不夠，工業化水平不高;②產業層次偏低，產業經濟結構單一導致產業鏈延伸不足，黃石重工業鼎盛時期占比為90%。大冶鋼廠、大冶有色、華新水泥這3家資源消耗型企業占全市工業總量近30%。很難做到可持續發展且轉型發展艱難[3];③產業布局不合理，現有產業均各成體系、單向發展，產業間缺乏緊密聯系，截至2015年全市輕重工業比重仍在16.9∶83.1，產業發展失衡嚴重;④創新能力不強，缺乏核心技術和自主品牌，競爭能力和抗風險能力較弱。

2.環境問題

由于其產業結構長期圍繞礦產進行簡單粗放的采煉和加工，廠礦地區生態環境惡化，地質災害嚴重;因城區布局是依托廠礦進行拓展和延伸，導致城區污染嚴重;傳統工業生產模式使其能耗指數居全省前列，并對大氣和水資源等基本資源造成極大破壞;加之經濟發展放緩，資金缺口巨大，資源要素約束和環境壓力較大，節能減排任務艱巨。

3.民生問題

資源枯竭問題使得許多廠礦企業倒閉或被改制，縮小規模的企業難以容下全市的就業需求，下崗人數眾多，就業和再就業問題十分嚴重。[3]加之人口老齡化比例激增，眾多的退休人員也加大了社會保障的壓力，尤其是處在一個經濟發展出現較大頹勢的時期，該問題愈加尖銳。

五、政府視角下的黃石產業政策制定探究

面對上述三大問題，政府應對黃石產業發展進行系統性的規劃和建設，做好頂層設計。

1.在公共政策制定中，政策方案優選的標準包括：效益、效率、充分性、公平性、回應性和適當性等

[4]針對黃石產業轉型升級問題，產業政策擬定和實施的效益和效率十分關鍵。為避免決策失誤，提升政策效益，政府應引入協同處理機制，以政府為主導，社會及非政府組織共同參與相關政策的制定，打破原有的由市政府、市委和市人大提議和決策、由省政府或國家部委進行審批的傳統決策制定模式，擴大政策制定的非官方參與者的話語權，嘗試給予非官方組織集體議定權，積極引導成立行業協會等組織，允許其參與相關政策制定。同時，保證政策制定和實施的透明度，充分保障大眾媒體的權力，使改造過程中的政策真正能夠服務本市、惠及市民。

2.行政手段和市場調節相結合

因國有成分在資源枯竭型城市資源產業中占據絕對領先地位，因此，產業衰退實質上就是資源枯竭型國有企業的退出，即資源枯竭型國有企業采取關閉破產、遷移、改制重組等方式退出。[5]在此過程中，不能完全效法西方過度依賴優越的投資環境來吸引新興產業的投資和發展，在國家層面可以宏觀調控，而黃石市政府亦可以采取適當的投資以加強對行業的引導和管控。但應防止政府的過度干預影響市場作用的充分發揮。因此政府可適當降低行業準入門檻，允許私人、社會資本與國有資本競爭，以防政府權力的過度膨脹和滲透，推動市場公平秩序的建立，完善法律法規建設，從而有效提高資本活力，提升資本效益。

3.完善財政補貼發放、使用、監管程序

為了更好的發揮資本效益，在財政資金的使用過程中應注意對被補貼對象的審核和管理，對投放領域的監督，對項目落實的跟蹤與考核。第一，堅持以黃石市政府作為財政補貼資金的主要使用主體，擴大資金的補貼范圍和政策幅度，摒棄現有的國有資源性企業作為唯一的使用主體，給予行業內優秀個體和集體企業的補貼資金公平競爭權，遵循“嚴格監督，基層使用”的原則。第二，堅決摒棄“下面申報，上面審批”的項目怪圈機制，發揮市場機制的主導作用，引入民營資本，提高資本的收益。第三，對于需要長期補貼的衰落企業，應依據黃石市財政狀況制定補貼截止日期，防止其對財政補貼過度依賴，推動企業自我“關、停、并、轉”步伐，使政府以最小投資獲得最大收益。

六、黃石產業轉型路徑探討

目前，全市以資源開采和加工的產業以特鋼產業、有色金屬、石化及新材料、水泥等為主，占全市GDP的近6成，且該情況將長期存在。因此，回避此情況而制定的規劃或打造新產業可謂無稽之談。首先任務是對傳統產業進行升級。廣義上的產業升級概念是指產業由低技術水平、低附加價值狀態向高技術水平、高附加值狀態轉化的過程，[6]而黃石現有的傳統礦產加工產業和區域裝備制造業產業結構升級應歸于產業內升級，是其內部結構由較低水平向較高水平的動態發展演化過程，總的升級目標側重于高附加值化和高度集約化。首先，調整現有產業布局，密切產業聯系，順應供給側改革要求，走新型工業化道路，做出科學規劃，推進企業兼并重組，支持重點企業實施技術改造，優化產品結構，推動深化分工，淘汰落后產能，增強競爭能力和抗風險能力。

其次，以新支柱產業引導傳統產業集聚。當下綠色循環發展已成為世界主流，新能源產業

也應運而生，在汽車行業中，新能源車及相關技術為發達國家所重視，我國對此亦是大力支持。2014年由國務院發布的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》可知長江經濟帶的主要功能定位要以創新驅動產業的升級轉型，其中汽車產業是非常關鍵的培育對象。汽車產業具有容量大、高盈利、工業波及效果強、納稅貢獻大等特征，也是在工業化進程中與其他產業關聯度最高的先導產業之一，能帶動鋼鐵、石油、機械、電子、塑料、玻璃、化工、建筑建材等60余個產業的發展;目前全球汽車行業發展形勢較好，產銷量的增比率較為穩定;而我國已成為全球最大的汽車市場，長江經濟帶范圍內有著大量的汽車產業集群，但和發達國家相比，我國汽車市場集中度依舊較低，且產品多集中于中低端產品，可供升級和開拓的市場空間依舊很大。但新能源汽車及研發領域使得我國和發達國家處于同一起跑線且略顯優勢，這將是我國汽車產業實現彎道超車與世界水平同步的關鍵。

從自身區位出發，武漢城市圈的中心城市武漢市擁有全國規模最大的汽車公司之一—東風汽車公司，作為副中心城市的黃石市，區位和交通優勢明顯，又有較完善工業體系做支撐，在新能源產業上黃石擁有以晶貝新能源、西塞電廠為首的主導以光伏發電為主的新能源開發利用項目;有著以中興派能、勁鋒鋰能新能源電池、東貝新能源、竑光新能源、金能光伏等新能源裝備制造項目，其應主動對接武漢，承接部分汽車制造產能，并對現有產業進行整合，充分挖掘黃石現有產業的潛力并將其合理有序的聯系在一起，以此創造大量就業機會，解決現有的民生問題。遠期放眼全國，構建以汽車零部件到整車制造為主的區別于傳統的資源開采加工為主的新興產業鏈，建設長江經濟帶乃至全國范圍內的大型新能源汽車生產和研發基地。

最后，以文化產業作為未來產業發展新支柱。未來城市發展的重心將轉至生態建設和特色礦冶文化產業建設，形成以文化產業為核心的新支柱產業。

第一，礦產作為不可再生能源，終究有窮盡之時，長遠來看，現有產業的改造升級均是為新生的文化產業奠基，先進技術的發展推進先進生產力的發展，而文化產業的發展也正是其發展的結果。近段時間，隨著高新技術向文化領域的持續滲透，文化產業作為新的經濟增長點迅速崛起，[7]發達國家諸如美、德、英、日等國，其文化產業已成為國民經濟的支柱產業，從業人員占比例頗高，國內文化產業的發展也使其成為中國經濟新的增長點，現已成為我國國民經濟中的重要生產部門，為社會帶來巨大財富。2010年1月30日全國文化產業工作會議公布數據顯示04年至07年中國文化產業增速在17%以上，“十二五”期間，中國實現文化產業增加值比2007年增加兩倍。

第二，按照第三產業理論，所有文化部門，不管是市場化的文化部門，還是靠財政支持的文化事業部門，都是既有投入也有產出的部門，都屬于第三產業，由于其均生產具有共同文化特性的產品及服務，因而都被稱為文化產業，廣義上的文化產業涵蓋社會方方面面。據統計，與文化產業相關的行業多達百余種，有很長的產業鏈。在服務業中是附屬行業眾多且帶動力強的行業之一，未來發展的潛力巨大。

第三，文化具有極強的關聯效應，對周邊產業具有很強的推動作用。隨著文化與技術經濟不斷交融，文化產業與信息、制造、電子等等看似不相關的產業的結合也日趨緊密，其產業的邊界開始模糊，伴隨著以文化內容消費為核心的龐大產業鏈和集群逐步形成，未來的文化產業作為支柱產業的特性也已顯現。

第四，由于現階段文化產業高度依賴文化資源，其發展是以對文化資源的占有和開發為基礎，黃石市具有得天獨厚的優勢，其是全國乃至世界少有的承傳千年的工業城市，保存了和時代對應的礦冶遺址，有的至今仍在生產，城市圍繞廠礦興建，可視作中國工業發展的標本;其獨特的歷史和遺存具有鮮明的時代性、延續性、唯一性和不可復制性。

（1）未來黃石發展礦冶文化產業首先要以發展人文礦冶、生態礦冶、綠色礦冶為目標，將生態理念植入礦冶文化中，形成獨特的城市發展模式，以求可持續發展。

（2）城市發展以人為本，但因城市布局不合理，工業區和生活區犬牙交錯，市民生活質量較差，環境問題突出。現有產業的騰退不僅有利于恢復原有生態，推動工業區和生活區分離，大力改造生活區，以綠色、生態、宜居為目標，打造綠色宜居黃石，以提升市民生活滿意度和幸福感，讓其以更加飽滿的熱情和精力投入生產中以提升生產效率。

（3）形成有利于特色礦冶文化產業鏈，近期以工業旅游為核心，遠期可推動旅游與工業、農業、文化、體育、會展、林業等產業的融合。在老城區大力整合大冶鐵礦、大冶鋼鐵廠、華新水泥廠、銅綠山古銅礦等礦冶工業遺址，大力支持工業龍頭企業建設一批標準化觀光工廠，同時，融入黃石優美宜人的自然景觀，開發旅游體驗產品和服務，精心策劃工業旅游精品線路，爭創國家工業旅游示范點和省級工業旅游景區，積極創建國家5A級旅游景區，實現人與自然和諧共生與發展。

（4）有助于解決社會問題。文化產業可滿足大量的對不同層次的勞動力的需求，并可迅速地帶動就業，例如文化產業中的文化旅游是勞動密集型產業，可鏈接大量相關行業，具有范圍廣、門檻低的特點。[8]目前黃石工業旅游處于起始階段，待后期軟硬設施的完善，更多景點被開發以及相關產業的配合發展，前景一片光明。

參考文獻：

[1]閆麗紅.資源枯竭型城市轉型過程中的政府職能轉變[J].長春大學學報，2007（03）：19-21.

[2]趙重迎.招商引資對區域發展的影響分析[D].華中師范大學，2015.

[3]黃石市人民政府——長期發展規劃 市人民政府關于印發黃石市工業轉型和升級“十三五”規劃的通知.

[4]《公共政策》四川大學出版社，2005-5-1.

[5]姜春海.資源枯竭型城市產業轉型的財政政策扶持機制研究[J].財經問題研究，2006（08）：36-41.

[6]蔡旺春，李光明.中國制造業升級路徑的新視角：文化產業與制造業融合[J].商業經濟與管理，2011（02）：58-63.

[7]曾剛.長江經濟帶協同創新研究：創新.合作.空間.治理.經濟科學出版社.

[8]李賢沛，胡立君.21世紀初中國的產業政策.經濟管理出版社.ISBN：7-80207-160-7.