設區市改進和加強地方立法工作的對策研究

設區市獲得地方立法權以來，地方立法工作取得了很大的成就，同時也面臨立法能力與立法需求之間存在不匹配情況、公眾參與地方立法的積極性、主動性不高與“開門立法”的要求之間存在矛盾、地方性法規案的起草渠道較為單一、立法機制不夠健全等一些困難和挑戰。未來要做好設區的市地方立法工作還有很多基礎性的工作要做，建議從以下幾個方面努力：

一、思想層面上，了解地方立法的基本規律，緊跟時代要求

（一）堅持地方黨委對立法工作的領導

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的特征，也是指導立法工作的最根本的原則。當前我國正處于亟需通過立法做好頂層設計、用法治方式推動改革發展的關鍵時期。一方面，黨在謀劃改革決策時，要考慮決策與法的關系，保證改革措施的合法性;另一方面，立法機關在立法時，要考慮法律與改革的適應性，為改革提供法律依據或者可供實驗、試點的空間。

（二）筑牢立法為民理念

牢固樹立以人為本、立法為民的理念，則是我們黨的根本宗旨和重大決策在立法領域的具體體現。檢驗法律法規的一個重要標準就是看它是否能夠為人的更全面、更充分的發展提供保障。這也決定了地方立法工作要始終以保障和改善民生為重點，深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力研究解決人民群眾普遍關心的問題，通過立法體現人民利益、反映人民愿望、維護人民利益、增進人民福祉。

（三）樹立依法立法、打造“良法”理念

“良法”、“善治”是社會主義法治的應有之意，也是新時期國家治理體系、治理能力現代化的必然要求。一要嚴守地方立法權限范圍。設區的市地方立法必須嚴格依照《立法法》規定的權限和程序，準確理解和把握地方立法的權力邊界。從橫向看，設區的市地方立法主要集中在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三大事項。從縱向看，設區的市地方性法規可以規定執行性、地方性和先行先試性的事項，但不得涉及立法法規定的只能制定法律的事項。同時，在地方立法實踐中還需要明確設區的市人大與其常委會立法權限劃分、設區的市地方性法規與本級政府規章立法權限劃分以及設區的市地方性法規與上級政府規章的關系。二要堅持不抵觸原則。設區的市制定的地方性法規、規章不得與上位法相抵觸。三要做到精準立法。立法質量是法律法規的生命，是立法工作永恒的主題。地方立法更應當正確處理立法數量和立法質量的關系，不求大而全，但求精當、管用，這也是國家治理體系現代化的應有之意。

（四）把握新時代脈搏，突出地方特色

改革開放四十年，中國通過改革積累了大量的國力、財富，人民的生活大幅提高，但是過于對發展、效率的重視也帶來了不少負面的影響，這個負面影響逐漸成為未來發展的制約。黨的十九大報告認為中國社會主要矛盾已經從人們日益增長的物質文化需要和落后的社會生產之間的矛盾，轉變為人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，中國共產黨以最高決策的方式作出的這一判斷標志著中國的改革要有一個重新的布局和開始，標志著我們要對整個社會的既得利益進行調整和重新布局。進行利益再分配的手段就是法治，是全面依法治國。這也給新時代的立法工作提出了新的要求，要堅持黨的領導，更好地服務于大局，服務于更好地解決現階段主要矛盾，協調好不同群體之間的利益關系。設區的市地方立法作為全面依法治國的重要組成部分，如何從制度設計上服務于地方改革發展穩定的大局，研究本地人民群眾普遍關心的問題，協調各方利益，維護公平正義，是時代交給立法者的任務。

二、制度、機制層面上，從科學性、民主性兩方面加以創新

科學的立法工作機制和方法，應當有利于充分發揮立法主體和各立法參與方的作用，提高立法過程的效率和立法質量。

（一）打造科學化、民主化立法制度

立法制度是立法活動、立法過程所必須遵循的各種實體性準則的總稱，是社會主義法制的重要組成部分，是提高立法質量的前提和保障。就地方立法而言，沒有好的立法制度，就很難制定出高質量的地方性法規。因此，要以制度的常態化推動立法的科學化、民主化。一是立法選項評估制度;二是多元化起草制度;三是立法論證聽證制度;四是立法質量評估制度;五是人民建議征集反饋制度;六是備案審查制度。加強規范性文件備案審查制度建設對促進法治政府建設具有積極意義。要積極推進備案審查信息平臺建設，提升規范性文件備案審查信息化水平。完善內部審查工作機制，加大主動審查力度。

（二）打造黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的科學立法工作格局

對于設區的市地方立法工作，存在一種錯誤認識，認為立法是人大一家的事，對政府在立法過程中的作用認識不清，這種認識導致無法充分發揮政府及其相關行政部門的積極性，進而導致立法拼盤的現象。因此，在澄清錯誤認識的基礎上，建立人大、黨委、政府常態化的溝通互動機制，才能保證各方全面系統地掌握立法需求、信息，整個立法活動才能協調有效運轉。

三、保障、激勵層面上，加強立法人才建設，提升公眾參與度

（一）建設人盡其才、協調運轉的立法工作隊伍

按照《憲法》的規定，立法權是人大的主要職權，有效發揮人大作用是提高立法質量的關鍵。選拔專業化、職業化社會精英，改善人大代表及專職委員比例是目前人大制度改革的重點和方向。這一方向對設區的市地方立法工作的指導作用可以嘗試從兩個方面展開：一是在市級人大常委會的層面，可以增加有法律背景的常委數量;二是在立法工作機構的層面，要遴選高層次法律人才進入人大法制委、法工委工作，并在編制上為立法工作的順利展開提供保障。

當然，立法工作不是人大一家的工作，設區的市政府職能部門也要高度配合，政府法制工作部門也要落實好編制人員，搞好學習培訓，提升工作人員的法律素養。

（二）建立完善立法隊伍的流動機制

在一個位置呆長了，人的思維容易固化，缺少對新鮮事物的敏感度，而立法工作尤其需要創新思維。因此，立法工作人員的合理、有序流動是增強立法隊伍創造力的重要途徑。另一方面，立法是全面依法治國的基礎，它不是孤立的環節，而是依法治國整體的有機組成部分，因此，暢通立法、司法、執法、普法隊伍之間的交流對于提升依法治國的整體水平也大有裨益。

立法人員流動的形式可以多樣化，比如選派立法工作人員到司法、執法等部門鍛煉，選拔、選調不同部門的法律人才到立法隊伍中來，以及同一系統不同層級的立法人才相互交流等等，這些形式可以綜合使用。

（三）建立地方立法的人才庫

立法工作不僅涉及法律專業知識，還涉及經濟、生態環境、歷史文化等相關領域的專業知識，但是要保障地方立法的質量，僅僅依靠立法工作者還是不夠的，實踐證明，任何一部良法的打造成功背后都有一個堅實的團隊。建立一支熟悉法律及地方立法“三大事項”相關專業知識的各方面人才組成的專家庫是提高立法質量的必然要求。當然，專家庫的范圍不應僅局限于上述范圍，也可以遴選一些對立法工作能起到重要作用的人參與到立法活動中來。建議在專家庫中給當地人大代表留下一定席位，以便更好地發揮人大代表的作用，使地方立法更接地氣，更有生命力，從群眾中來到群眾中去，這也是立法為民的要求。

（四）建立合理的激勵機制

公眾參與立法必然要付出一定程度的精力、財力，因此適度的物質補償及精神鼓勵是必要的，建立合理的激勵機制一方面可以對公眾參與立法的付出給與一種補償和肯定，從而調動公眾參與立法活動的積極性，另一方面對增強立法工作人員的責任心也有益。立法隊伍對立法質量的影響主要通過兩個途徑，一是能力，二是責任心。滿足前一個方面要求的方法是加強培訓、交流，滿足第二個方面要求的方法是合理使用，適度激勵。適度的外部激勵也可以變為一種工作動力。建議通過頒發獎金、給與補助、公開表彰、晉級提拔等多種形式對在地方立法工作中提出好的建議辦法、作出突出貢獻的人給予必要的激勵。

將立法權下放到設區的市是立法體制改革的重大變化，體現了新的形勢下立法方向從管理型立法向服務型立法的轉變，從重義務約束向重授權倡導的轉變。對于初次獲得地方立法權的設區的市來說，地方立法工作是一項全新的工作，應該符合當地實際，符合改革發展的大局，獲得人民群眾的擁護。

作者簡介：

周冉（1980 ～ ），女，中共棗莊市委黨校法學教研部副主任，講師，研究方向：憲法學、法理學。