對完善卷煙市場監管體系的思考

吳軍軍

摘 要：黨的十九大以來，從中央層面提出了我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，煙草行業在此背景下緊跟國家戰略走高質量發展的道路，面對新形勢、新要求，如何更好的為煙草行業的高質量發展保駕護航，對完善卷煙市場監管體系的建設成為思考的重要內容。文中從法律、外部和內部等方面分析了當前卷煙市場監管的現狀及難點，并提出了新形勢下完善卷煙市場監管體系的對策和建議，通過多管齊下的策略來進一步推動卷煙市場監管體系的完善，為煙草行業營造良好的市場經營環境，從而加快我國煙草行業高質量發展的步伐。

關鍵詞：高質量發展;卷煙市場;監管體系;思考

一、引言

新形勢下，煙草行業面臨著新的機遇和挑戰。2018年初，全國煙草工作會議針對煙草行業的實際發展現狀確定了新一年的工作目標和工作要求。截止到2018年7月份，煙草行業發展態勢良好，整個行業改革進程穩步推進并取得了積極的成效。2018年1月份～7月份，煙草全行業實現稅收利潤共7404.3億元，同比增長9.45%，其中工業稅利4520.3億元，商業稅利2842.8億元，分別取得了同比增長11.73%和5.28%的成績。此外，煙草行業在加強生態環境保護，污染物治理等方面也基本完成了階段目標，二氧化碳排放量、化學需氧量、氨氮排放量及工業萬元產值能耗以及萬支卷煙能耗等多方面都呈現持續下降的趨勢。但隨著經濟進入轉型期，行業內外發展環境發生著深刻的變化，控煙浪潮的加劇，煙草行業經濟占比持續下滑，特別是行業改革發展所面臨的控煙履約、新型制品、完善體制等方面的多重考驗，專賣制度面臨著嚴峻的挑戰，這一系列的問題將嚴重影響到行業未來的發展。

二、卷煙市場監管體系面臨的新形勢

推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。煙草行業貫徹落實中國特色社會主義思想，必須緊跟國家戰略走高質量發展的道路，主動順應新時代的新要求。

加強卷煙市場監管作為維護煙草專賣制度的重要途徑和抓手，其效能發揮的好壞將事關行業高質量發展戰略目標能否早日實現。此外，隨著互聯網經濟的飛速發展，涉煙違法活動地由市場轉向網絡，違法行為人由實體轉向虛擬，網上售煙、外賣平臺售煙屢禁不止。電子煙、加熱不燃燒卷煙等新型煙草制品的出現，不僅對涉煙法律適用以及兩法銜接提出了新的問題，也給各地煙草專賣行政主管部門的市場監管工作帶來了新的挑戰?？梢哉f，傳統的監管模式已經不能滿足當前卷煙市場發展的要求。從具體表現來看，卷煙市場秩序環境仍未根本好轉，市場封鎖不同程度地存在，不規范經營行為時有發生，假煙制售、卷煙走私以及真煙非法流通、煙葉非法流通依然嚴重，尤其是走私新型煙草制品對國內市場的沖擊越來越大。[2]面對當前卷煙市場發展形勢，必須加快構建統一開放且競爭有序的市場環境，不斷完善卷煙市場監管體系，發揮出更多的監管效能，推動煙草行業高質量發展目標的順利實現。

三、卷煙市場監管的現狀及難點

卷煙市場監管工作內容繁雜，涉及面廣，形勢變化嚴峻，主要的問題難點有以下三個方面：

1.法律修訂滯后、執法依據缺失，監管工作難以開展

從1991年全國人大常委會通過《中華人民共和國煙草專賣法》后，歷經二十多年的風風雨雨，在此期間，我國加入了WTO，市場進程明顯加快;在2008年爆發全球金融危機以后，全球貿易發展進入低迷期，我國的經濟發展進入了新常態。雖然先后在2009年、2013年、2015年進行了三次小范圍的修正，但隨著外部環境的變化以及全面依法治國的深入推進，其實體法本身的漏洞，包括執法權責交叉重疊、部分權限不明確;相關法律內容落后于現實，管理名錄跟不上新事物的發展，出現監管盲區;行政處罰力度明顯低于當前經濟發展水平，造成處罰效果未達到預期目的;一些法條的缺失或者不嚴謹，導致與新發布的行政法律法規之間的銜接出現問題，從而使我們的專賣執法工作逐漸陷入了被動局面。

2.違法方式新穎、手段更加靈活，傳統方式難以應對

當今社會，科技的發展日新月異，“互聯網+”迅猛發展，尤其是智能手機的普及化，人與人之間的溝通和聯系變得愈發緊密，再加上物流快遞行業的快速崛起，不法人員借助網絡店鋪、微信和QQ等方式銷售假冒卷煙、走私煙，通過“化整為零”的運輸形式進行托運以逃避打擊，其違法行為不僅虛擬隱蔽性強，而且影響范圍大、傳播速度快、覆蓋面廣，監管部門稍有懈怠，涉煙違法網絡就可能在當地生根發芽，嚴重危害本地區卷煙市場的正常經營秩序。同時，由于互聯網的時間空間靈活性很大，這使得互聯網涉煙違法行為的監控非常困難。此外，伴隨著電子煙、加熱不燃燒煙草制品、口含煙和其他煙草制品（鼻吸、貼片）等新型煙草制品的興起，進一步增加了市場監管的難度。

3.思想意識缺位、隊伍轉型緩慢，執法理念難以勝任

長期以來，由于煙草行業所特有的壟斷性和封閉性，在政企合一的管理體制下，一些執法人員因循守舊，只滿足于維持現狀，存在著依賴煙草的思想，缺乏責任意識和危機意識，對各項改革措施承受能力較弱。在日常工作中不注重在崗自學，不能與時俱進的提高自身的業務能力、工作的執行質效和辦案的規范水平，不習慣于深入細致的精益管理工作，在做好查處、打擊違法戶的同時，卻沒有及時的將零售戶提升到教育、培訓和服務對象的層面來認識，難以快速實現從單一管理職能向符合服務職能的轉變。隊伍中仍然存在著貪圖安逸、不求進取、得過且過的思想作風，在法律日臻完善的現實下，無法靈活運用煙草專賣法律法規處理問題，不能有效發揮專賣管理的監管職能。同時，由于外界對煙草專賣執法隊伍的整體印象較為模糊，導致專賣執法人員對身處崗位的自我價值感和職業認同感普遍偏低。這里面既有法律支持不足、職能定位模糊的原因，也有控煙形勢下受社會輿論對行業的負面導向影響以及專賣執法人員自身素質不高等因素，使專賣執法人員的潛能無法得到發揮，進一步導致專賣隊伍轉型緩慢，不能適應新的執法理念和任務要求。

四、新形勢下完善卷煙市場監管體系的對策和建議

針對當下的卷煙市場監管現狀，煙草專賣行政主管部門要高度重視，保持高壓態勢，持之以恒地推進對卷煙市場各種違法違規問題的監管工作，為煙草行業高質量發展保駕護航。

1.立法層面推動法律完善，執法層面強化跨部門協作

煙草專賣行政主管部門作為管理煙草行業的第一責任主體，是國家意志和法律意志的集中體現，應當主動擔當更加有為，用自身多年來積累的行業豐富管理經驗為人大等立法機構和相關政府部門的科學立法積極建言獻策，研究出臺加強卷煙市場事中事后監管的新法律法規，進一步將煙草專賣行政主管部門和市場監管部門的權力和義務、職責與權限進行明確劃分，完善監管工作程序和兩法銜接機制，建立起運轉高效的工作運行模式。同時，針對當前部分法律內容仍然不完善的問題，通過開展跨部門協作，加強信息溝通，強化資源共享，建立健全與地方綜治辦、整頓辦、公安、交通、市場監管、鐵路、民航等多部門之間無縫銜接的監管機制，消除監管盲區。煙草部門要充分發揮其涉煙情報渠道多、信息靈和富有實戰經驗的優勢，借助公安部門偵破大要案、抓捕犯罪分子及提供有力追刑證據的長處，以及其他相關執法部門所對應的管理權限優勢和信息資源優勢，強化各部門間的執法優勢互補，形成強大的監管合力。

2.監管層面打造高效平臺，運行層面探索新工作機制

隨著市場上涉煙違法活動的日新月異，卷煙市場監管部門迫切需要創新監管手段，進一步整合行業信息化系統中的各項基礎數據，以云計算、大數據等新技術為支撐，采集、歸納、整理、分析、分類、存儲互聯網上有關涉煙違法信息，通過數據分析平臺的“算法模型”把關鍵信息從冗繁復雜的海量數據資源中提煉出來，先是專賣管理業務數據化，再是專賣管理數據業務化，讓沉默的數據開口說話多跑路，真正使監管人員少跑腿，有效構建“互聯網+”煙草專賣管理的監管體系，打造更加高效的卷煙市場監管平臺，實現傳統監管向智慧監管轉變，進一步提高卷煙市場監管工作的針對性和有效性。在推動卷煙監管信息化建設中，統一為專賣執法人員配備移動監管終端和執法記錄儀，在執法車輛上安裝車載監控設備，實現監管執法過程實時、全面的數字化、智能化記錄。強化線上線下一體化監管，加快推進電子數據取證執法的輔助工具研究，切實強化技術手段與監管業務的深度融合，提升運用技術手段發現違法線索和電子數據取證的能力，不斷加大對互聯網違法案件的監管打擊力度。

在監管內容上，從保護未成年人、維護消費者利益出發，探索推動對零售戶銷售卷煙的經營信息進行采集和監管，如要求零售戶在銷售卷煙時登記購買人姓名、身份證號碼、聯系方式以及銷售時間、品規、數量等信息作為臺賬，供監管人員對卷煙在零售終端的銷售過程和去向進行追溯，進一步規范卷煙零售戶的銷售行為，防止被大戶套購卷煙。

在落實“雙隨機一公開”檢查方面，有效轉變監管方式，將定期抽查、專項檢查、網格化分類管理以及重點案件查處有機結合，實現“一次抽查，全面體檢”。通過建設零售戶誠信經營信息查詢系統，將零售戶的守法經營情況、違法經營查處信息以及管理部門的監管狀態等內容實時公示，全面構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的煙草專賣零售許可證后續監管工作機制。借助實體網格加虛擬網絡，拓寬公眾參與途徑，引入消費者共同加強對零售戶的社會監督，形成集分析（Analysis）-計劃（Plan）-檢查（Check）-處理（Deal with）-反饋（Feedback）為一體的“APCD-F”工作閉環，既彌補并緩解了監管人力有限的壓力，解決一些過去靠煙草部門單打獨斗難以解決的市場監管難題;也有利于及時了解零售戶的經營動態，發現各類涉煙違法違規行為，將監管關口由事后懲處前移到事前預防，有效提高市場監管水平。

3.隊伍層面加快轉型升級，人員層面設計好職業規劃

卷煙市場監管的任務多，壓力重，提升市場監管人員的思想意識至關重要。為了更好地將各項監管工作落實到位，煙草專賣行政主管部門應當逐步建立專賣執法人員職級發展路線和職業生涯規劃，根據每個專賣管理人員的績效評價、崗位年限以及技能等級等因素授予不同的職級稱號和對應待遇，對長期扎根于證件管理、案件審理、市場監管、案件稽查、內部監管等一線崗位的人員要鼓勵其鉆研業務知識，走上專業化發展的道路，定期進行對話交流、心理疏導和慰問關懷，不斷提高專賣執法人員的崗位自豪感和職業素養。努力在執法隊伍專業化上實現新升級，在維護卷煙市場凈化率的大目標下，按照執法職能劃分，做強市場監管和案件稽查兩支專業化執法隊伍，強調外部形象，厘清監管執法和專業辦案的職責分工。同時，利用職工進修學院和煙草網絡學院的教學資源，在各省、市局建立專門的執法技能培訓中心，科學制定系統的培訓大綱和計劃，緊貼實戰需求，結合隊伍素質現狀，用菜單選學的方式有針對性的開展規范執法、證據固定、模擬演練、應急處理、典型案件辦理等實戰培訓課程，全面提升專賣管理人員的專業素養和實戰水平。在制定各項監管目標任務以及進行業績考核時，應該從多方面指標因素進行綜合考量和評價，通過明確個人發展方向以及精細化考核指標來進一步提升專賣執法人員的責任意識和使命意識，使卷煙市場的各項監管工作能夠落到實處。

五、結語

煙草行業的高質量發展不僅要總結以往的做法和經驗，同時還要冷靜分析當前行業面臨的問題和挑戰，主動順應新時代的新要求。目前，煙草市場體系還處于不斷完善的過程中，而煙草行業的高質量發展必須以煙草市場環境的健康有序為基礎。因此，煙草專賣執法人員必須采取多管齊下的策略來進一步加強卷煙市場的管控能力，不斷完善卷煙市場監管體系，為煙草行業營造良好的市場經營環境，推動全行業盡快走上健康協調可持續、平衡充分高質量發展的道路。[3]

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].北京：中國共產黨第19次全國代表大會， 2017.10.18.

[2]張建民.以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導全力推動煙草行業高質量發展[R].北京：國家煙草專賣局， 2018.08.20.

[3]潘立慧.以人為本 踏實工作 為楷模戰略舉措落實到位 實現蘇州煙草健康協調可持續、平衡充分高質量發展而努力奮斗[R].蘇州：江蘇省蘇州市煙草專賣局（公司）， 2018.02.24.