高校內部控制設計及執行現狀研究

張明慧 李冉

[摘? ? 要] 高校管理不同于企業和普通行政事業單位，其內部控制存在特殊性。文章通過深入分析高校內部控制在設計和執行兩個層面存在的問題，提出相應的改進措施，探討健全高校內部控制體系的路徑，力圖完善高校內部控制設計，提高內部控制執行效率。

[關鍵詞] 高校;內部控制;設計;執行

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 05. 009

[中圖分類號] F239.45? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）05- 0025- 03

0? ? ? 引? ? 言

隨著國家高等教育改革的不斷深化，高校從精英教育轉向大眾化教育，高校的業務活動、資金來源渠道、組織結構等發生深刻變化，高校自主權增加，對高校原有的管理模式提出新的挑戰。但很多高校缺少風險控制意識，在內部控制的設計和執行方面存在問題，因此，為了克服高校管理中出現的問題，提高高校的管理水平，完善高校內部控制勢在必行。

1? ? ? 高校內部控制的特殊性

高校作為典型的事業單位，提供準公共產品，以教學和科研為主要業務，以培養人才和科技進步為目標，追求社會效益最大。高校內部控制由全體教職工為主體，以高校各項業務活動為客體，對高校管理風險進行識別、防范和監控，保證高校的各項業務活動有效進行，是具有自我約束和協調作用的一個動態管理過程。相對于企業和其他行政事業單位，高校內部控制的特殊性在于以下幾個方面：

1.1? ?高校業務多元化

高校業務具有特殊性，不同于企業，也不同于一般的事業單位。高校業務包括基礎業務和輔助業務。高校基礎業務是指教學和科研，教學管理制度和教師的業務素質直接影響教學水平，科研管理制度直接影響科研經費的使用效率。如何提高教學管理水平、完善科研經費的監管，是高校內部控制需要考慮的特殊問題。高校輔助業務為基礎業務提供服務，包括后勤采購、基建、資產管理、創立校辦企業等。高校業務活動多元化，導致其內控范圍更加廣泛，高校業務活動的特殊性客觀上要求高校建立一套符合自身業務實際的內部控制體系。

1.2? ?高校資金來源多樣

企業的業務活動圍繞采購、生產、銷售等環節進行，而高校提供服務，沒有“銷售”業務。隨著高校自主辦學的推進，高校的經濟活動范圍更加廣泛，資金來源渠道不斷擴展。除了財政撥款、學生繳費，也有銀行貸款、校辦企業收入、培訓收入、社會捐贈等。高校資金來源的多樣化增加了資金的監管難度和會計核算體系的復雜性，對高校內部控制提出新的挑戰。

1.3? ?高校組織管理形式特殊

教學和科研是高校的主要業務活動，高校業務活動的特殊性，使高校的組織管理形式存在行政管理和學術管理兩個軌道，組織管理形式不同于一般的企事業單位。在行政管理方面，高校實行黨委領導下的校長負責制，黨委負責學校發展戰略等宏觀問題，校長負責學校日常管理活動，二者相互配合，實現黨政聯合管理。在學術管理方面，由學術委員會負責學術問題，學術權力與行政權力分離，保障高校的學術發展順利進行。行政管理和學術管理同等重要，高校內部控制的建設需要統籌規劃，實現二者的協調發展。

1.4? ?高校內部控制目標特殊

黨的《十九大報告》指出，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，落實立德樹人根本任務，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。由此可見，新時期高校的首要任務仍然是為國家培養人才，通過科技創新推動社會進步。高校具有非營利性，以培養人才、服務社會為目的，內控的根本目標是追求社會效益。高校內部控制除了要實現保證高校的業務活動合法合規、財務信息真實可信、國有資產安全完整等目標，還要追求培養人才、發展科技、服務社會，整合學校資源進行科學配置，提高學校管理效率，建立特色學科專業，加強師資隊伍建設，提高辦學效益，保證社會公共服務的效率效果。

2? ? ? 目前高校在設計及執行內部控制過程中存在的問題

2.1? ?高校內部控制設計問題

2.1.1? ?控制范圍界定不全面，決策機制不嚴謹

隨著高校經濟活動范疇不斷擴大，業務呈多元化發展，高校管理面臨新的挑戰。但是，傳統內部控制以對財務工作的控制為主，忽略對組織結構、校園安全、校園文化等領域的控制，控制范圍不全面，在資金管理方面，往往注重財政資金管理，忽視對預算外資金的有效控制。高校內部控制范圍界定不全面，使得內部控制存在設計缺陷，導致內控的執行效果大打折扣。

嚴謹的決策機制是高校內部控制制度的保障。目前，高校采取的是黨委領導下的校長負責制，校長負責高校日常教學、科研等工作的管理。在組織結構上，強調垂直領導，忽略橫向各部門之間的制約，導致各職能部門只關注自身工作，各自為營，不能產生協同效應，影響高校管理的效率。另外，高校缺少專門的管理人才，內部激勵機制不健全，管理階層的非專業性和過于個人主義的決策不利于內部控制制度的建立。

2.1.2? ?缺少風險意識，風險管理體系不健全

第一，受計劃經濟影響，高校管理層對市場風險認識不充分，缺少風險防范意識，不能主動識別高校管理中的各類風險，使得各類決策缺乏必要的可行性論證，加劇高校風險。第二，缺少專業的風險評估人員，不能按照規定的程序執行風險評估工作，沒有建立起有效的風險預警系統，評估方法不科學，從而對高校運行中的風險不能進行有效的預警和防范，針對風險提出的應對策略不科學，影響管理層決策。

2.1.3? ?忽略業務流程管理，高校管理效率不高

傳統內部控制以各職能部門為中心，分別進行內部控制的設計，忽略流程管理。但是，隨著高校規模的擴大和業務的多元化發展，各職能部門之間的聯系越來越密切，一項業務活動往往涉及多個職能部門，需要教學、科研、財務、內審、采購基建等部門相互配合，忽略流程管理會嚴重影響高校管理的效率和效果。

2.2? ?高校內部控制執行問題

2.2.1? ?監督管理不到位，評價機制不健全

在高校內部控制的執行過程中，由于監督管理不到位，嚴重影響內部控制的執行效果。在內部監督方面，高校的審計部門作為輔助機構，其地位缺乏獨立性，制約了其監督職能的發揮，另外，高校審計的審計對象日趨復雜，但高校仍然只注重對財務信息的審計，忽略規章制度、崗位設置等非財務信息，審計范圍過于狹窄。在外部監督方面，由于高校管理的特殊性，政府部門難以發揮其監督職能，社會監督力量不足，缺少相應的群眾、輿論監督，社會審計力量難以利用，進一步增加了對內部控制執行的監管難度。

在高校內部控制評價方面，很多高校沒有建立相應的評價體系，或者選取的評價指標不符合本校的實際情況，從而不能對本校內部控制的執行效果做出正確評價，不能及時發現內部控制存在的問題。有些高校雖然建立了內部控制評價機制，但是對內部控制評價結果不能進行有效利用，發現問題卻不能及時解決問題，不利于內部控制機制的動態調整。

2.2.2? ?溝通渠道不完善，財務信息化程度低

高校目前的管理結構是“科層制”，政策指令由上而下逐級進行傳遞，信息反饋也是由下而上逐級進行，嚴重影響信息傳遞的效率。各職能部門缺乏溝通合作，不能有效地整合內部信息資源，不能保證信息在高校內部各單位之間和高校與外部之間有效的傳遞，導致各部門信息不對稱，信息溝通存在障礙，不利于高校內部控制整體目標的實現。

在網絡信息時代，高校財務管理信息化已成為必然趨勢。目前，高校的信息化建設有待進一步完善，各部門的數據信息很少能實現共享，信息化覆蓋不全面，未能形成公開透明的信息披露機制，且財務軟件存在安全隱患，使得內部控制的監督職能不能有效發揮，不利于管理層決策，甚至會產生徇私舞弊，使得內部控制達不到預期效果。

2.2.3? ?缺少專業人才，崗位責任落實不明確

目前高校在引進人才時，往往更注重科研人才，對專業化管理人才不夠重視，人力資源觀念相對落后，導致高校缺少專業化的內部控制人才和財務、審計、基建人才。在后續的培訓和考核方面，高校更注重對教學、科研人員的培訓，忽略對管理人員的培訓，不能將內部控制的實施效果納入管理層的績效考核。

部門之間合理的分工合作，可以發揮協同效應，保障內部控制制度的執行效果。但是，部分高校崗位分工不明確，對關鍵業務流程的風險控制點認識不清晰，導致內部控制制度缺乏可操作性，不能達到部門間相互監督的效果，影響內部控制制度的有效實施。

3? ? ? 健全高校內部控制體系的路徑探討

3.1? ?完善內部控制的設計

3.1.1? ?明確內部控制范圍，完善決策機制

高校的內部控制不能僅僅局限在會計控制，非會計領域也應納入內部控制范圍，在組織結構、教學科研、校園文化等方面建立起完善的內部控制制度。在高校治理結構方面，吸收企業的做法，使高校的決策機構、執行機構和監督機構真正實現獨立，行政權力和學術權力相互制衡，制定一套科學合理的適合高校自身的決策機制。在高校的日常管理中，充分發揮政府的指導監督職能，決策前進行充分調研，聽取專家意見，確保決策的可行性。

3.1.2? ?增強風險意識，建立風險預警系統

新形勢下，高校面臨的財務風險、經營風險等各類風險不可避免。高校應轉變觀念，增強風險意識，通過引進專業人才，建立風險預警系統，做好風險識別、風險評估工作，分析評價各類風險預期產生的概率和后果，根據高校的風險承受能力，做出相應決策來應對風險。尤其針對關鍵業務的風險控制點，更要建立嚴密的監測制度，根據風險的變化情況動態調整應對策略，健全風險評估長效機制。

3.1.3? ?注重流程管理，使內部控制嵌入業務流程

在實踐中，內部控制的具體措施往往涉及高校的各項業務流程。高校應注重流程管理，設計內部控制方案時充分考慮業務流程，使內部控制嵌入各項業務流程，構建更科學的內部控制體系。通過全面梳理業務流程，識別控制缺陷，進行業務流程重組，可以有效地整合校內資源，提高各部門溝通效率，為內部控制制度的有效實施奠定基礎。

3.2? ?提高內部控制的執行效率

3.2.1? ?加強監督管理，健全評價機制

校內監督方面，明確審計、監察等部門的職責權限和具體工作內容，提高審計部門獨立性，擴大監督范圍，及時將監督結果向全校師生公開，充分發揮民主監督作用，完善普通師生來信、來訪制度，樹立全員監督意識，進一步深化高校管理制度改革，構建規范化、系統化的內部監督體系。校外監督方面，加強政府的引導和監管，利用社會審計機構、咨詢機構的服務和群眾輿論監督，構建全方位的監督體系，彌補管理漏洞，確保內部控制制度得到有效執行。完善高校內部控制評價體系，選取符合自身實際的評價指標，對內部控制的執行情況及時作出評價，發現內部控制的薄弱環節，有針對性地進行改進，將相關責任人內部控制的執行情況與業績考核相掛鉤。

3.2.2? ?完善溝通渠道，建設信息化平臺

完善溝通渠道，加強各部門之間的聯系，熟悉彼此業務流程，有利于更好地實現相互監督和制約。通過建設信息化平臺，把各部門信息納入統一的系統，教學、科研、人事、財務等部門實現數據共享，避免重復搜集信息，使信息需求者通過信息化平臺可以快速準確地搜集到自己需要的信息，提高管理效率。在信息化平臺的數據采集方面，注重數據的可靠性、有用性和及時性，科學設置管理權限，確保系統安全。

3.2.3? ?培養內控文化，引進專業人才

通過高校內部控制文化建設，對高校內部控制進行廣泛宣傳，使高校管理層和普通教職工深刻認識到內部控制的重要作用，實現內部控制全員參與，自覺維護內部控制制度。完善人力資源管理，引進專業內控人才，加大對管理人員的后續培訓，建立約束機制和激勵機制，以利于高校內部控制制度的有效實施。

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