我國中西部縣域實施PPP模式的風險探究

孫 潔，馬宇哲

(中國財政科學研究院，北京 100142)

PPP發端于18世紀英國的保潔行業，為應對政府在單獨提供公共物品時面臨的財政、信任和管理危機壓力等約束，政府有意識地引進私人部門參與到公共服務和公共管理當中。我國在20世紀80年代末開始重新定義公私部門的角色，探索具有中國特色的PPP發展路徑，但由于政府和市場定位模糊、公共部門和私人部門權責不明晰，PPP在我國的推廣一度陷入停滯。隨著我國改革不斷深入，市場在資源配置中的決定性作用得到確立，在一定程度上破除了PPP發展的藩籬。特別是在經濟面臨增速換擋、改革逐漸進入深水區的關鍵歷史時期，PPP模式被視為緩解地方政府債務危機、改革財稅體制、推動經濟結構轉型的新藥方。

一、文獻綜述

PPP是Public-Private Partnership的英文縮寫，在我國的土壤下以“政府-社會資本”合作的形式存在。經過20多年的發展，PPP模式在我國已經從單一融資模式轉變成涵蓋整個項目生命周期的公私合作方式，其內涵和外延也在學術研究和各地政府的實踐過程中得到補充和升華。目前，國內的PPP研究涵蓋了定性分析和定量分析的多個模塊。隨著PPP模式在全國的推廣，針對PPP項目在實際運作過程中的風險分析和關鍵成功因素的提煉逐漸成為主流，越來越多的文獻開始結合具體PPP案例，通過定性或定量的方式對上述問題進行探究。

定性分析方面，亓霞、柯永建、王守清(2009)選取了16個PPP項目典型失敗案例，分析得出政府信用、市場需求變化、項目唯一性和市場收益不足是導致我國PPP項目失敗的最主要風險因素[1]；尹貽林和尹曉璐(2013)發現適當的風險分擔機制是北京地鐵四號線PPP項目成功的關鍵因素之一。[2]定量分析方面，李素英、楊娛(2016)以RC縣市政基礎設施建設為例，采用層次分析法對PPP模式的融資風險進行分層，并通過德爾菲法確定風險程度[3]；任志濤、武繼科(2017)以PPP負面實踐為背景，構建了結構方程模型，對PPP項目的關鍵影響因素進行分析。[4]國外的風險研究方面，Bing L、Akintoye A和Edwards P J等(2005)通過對PPP項目中風險偏好分配方式的問卷調查，發現在大多數項目中風險應該由私人部門分擔；特別是在項目初期，私人部門客戶應建立起更有效的風險分擔框架。[5]Ameyaw E和Chan A P C(2015)采用德爾菲調查法列出基于加納水務PPP項目的關鍵風險因素排名清單，發現最重要的影響因素分別為匯率風險、腐敗、水盜竊、賬單拒付以及政府干預。[6]針對中西部縣域層面的PPP項目，國內目前的文獻頗少且側重于以定性的方式剖析問題。其中，熊燕斌，劉震華(2007)認為在中部基礎設施建設融資中應用PPP模式容易控制融資風險，有利于吸引民營資本特別是外資的參與[7]；成玉青(2015)認為中西部資源型縣發展PPP模式存在的問題主要在于政府主導和認識不足，因此需要適當引進社會資本和創新機制。[8]

總體來說，國內文獻側重于PPP模式的案例分析和定性分析，研究視角較為單一，對策往往缺乏針對性。而國外更多采用定量分析，并采取問卷調查的形式深入挖掘項目的各個細節，結論更有說服力。此外，現有文獻中將視角聚焦在縣域地區的相對較少，大多數縣域PPP文獻對案例的分析較為局限，缺乏實地調查和第一手資料，因而提出的對策往往缺乏針對性。本文的創新之處在于將定性分析和定量分析相結合，在問卷調查的基礎上構建中西部縣域PPP項目的風險評價體系，通過定量方式計算并篩選出其中的關鍵風險因素并劃分風險組群，結合中西部縣域個別典型案例重點對這些風險因素進行定性分析，進而有針對性地提出解決決策。

二、PPP模式在我國中西部地區的發展現狀

2014年來，隨著各類扶持政策和規范性文件相繼出臺，PPP模式在全國急劇升溫，個別地區出現了井噴現象。根據財政部最新披露的全國PPP綜合信息平臺項目庫季報，從全國層面看，截至2017年6月末，全國PPP入庫項目共13,554個，投資總額約16.3萬億元；已簽約落地項目2,021個，總投資3.3萬億元，項目落地率34.2%。此外，項目庫中國家示范項目700個，累計投資額1.7萬億元，覆蓋除西藏以外的30個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和18個領域從地域分布看，我國經濟越不發達地區，申報的PPP項目也越多。特別是在我國經濟欠發達的中西部地區，政府參與到PPP大潮的熱情更加高漲。從項目入庫數量看，截至2017年6月末，中西部地區入庫項目及投資額占據全國總數的70%，其中，貴州、新疆、內蒙古PPP項目入庫數排名前三，合計占入庫總數的31.7%。從項目具體落地情況看，新疆和安徽兩大中西部省份位列2、3位，與第一名的山東合計占落地項目總數的30.4%。從國家示范項目層面看，河南、山東、安徽示范項目落地數居前三位，內蒙古、陜西、青海、甘肅等中西部省份也凈增數排名靠前。因此，本文將中西部地區作為研究維度之一。本文將縣域地區作為另一個研究維度，是由于與經濟總量大、民間資本充裕、產業結構合理、資源相對集中的中心城市相比，中西部縣域地區在經濟架構和要素稟賦上都存在一定的差距，隨著中心城市的投資機會相對飽和，縣域這一價值洼地的后發優勢逐漸顯現，能否處理好縣域地區的經濟發展問題關系到我國未來經濟增長的質量和空間。

截至2016年末，財政部PPP項目庫中縣級區劃的PPP項目6,219個，占據項目庫總項目數的半壁江山(55.6%),但投資總需求僅4.2萬億元，僅占項目庫總投資額的30.2%。平均單個PPP項目的投資規模為7億元，小于項目庫平均值12.4億元。這反映了縣域地區對于PPP項目的旺盛需求，也折射出缺乏財力支持和優質資源的縣域政府在吸引社會資本時的無奈。政策支持方面，在國家層面PPP文件的基礎上，多數省市也針對自身情況出臺了一系列政策和法規。但由于PPP模式在縣域地區的實際推廣時間較短、面域較窄、案例較少，加上各縣本身情況的復雜性和異質性，這些政策很難對縣域地區的PPP項目形成約束。

三、中西部縣域PPP模式的風險評價方法

在現有文獻和案例中，針對PPP模式在中西部縣域應用情況的研究較少，不同項目的數據和詳細合同內容也鮮有披露。因此本文只能在問卷調查和專家評判的基礎上，應用數理統計學方法建立中西部縣域PPP項目的風險評價體系模型，并以此作為后續風險分析的基礎。

(一)定量分析方法

1.問卷調查。本文采用問卷調查的形式對中西部PPP項目的風險因素進行識別，同時在量化問卷結果的基礎上計算各個風險因素的權重并以此作為關鍵風險因素篩選的依據。

2.數據分析。本文的數據分析主要包括因素分析、平均得分排名機制及模糊綜合評價法。其中，前兩者是依據專家對風險因素的評分得到基于中西部縣域的PPP風險評價體系，后者是針對問卷調查的結果對組群進行風險評估。

1)因素分析法(FA)。因素分析就是將復雜的實測變量歸結為少數幾個因子的多元統計分析方法，目的在于揭示變量之間的內在關聯性，以最小的共同因素對總變量做最大的解釋。因素分析模型的一般表達式為：

Xi=AitF1+Ai2F2+…+AikFk+Ui(1)

其中，Xi表示0均值、單位方差的標準化變量，Fk為各個標準化變量所共有的公共因子，Ui是每個標準化變量所獨有的特殊因子，Aik為第i個變量Xi在第k個公因子Fk上的負荷，用來衡量公共因子和變量間的相關系數。在本文中，我們通過主成分分析法依據單個因素對標準化變量總方差的解釋程度將關鍵風險因素(CRF)劃分到不同的關鍵風險組群(CRG)中。

2)平均得分排名機制。借鑒Chan and Kumaraswamy(1996)[9]的研究成果，本文使用平均得分排名機制建立PPP模式風險因素的相對重要性評價體系，在專家評分的基礎上計算每個風險因子的平均分，基于得分高低決定各個因子按照重要程度的相對排名。平均得分(MS)的計算公式如下：

其中，s為被調查者對每個風險因子的評分(從1到5，1表示最不重要，5表示最重要)；f為每個風險因子評分的頻數；N為有效評分問卷的數量。

3)模糊綜合評估模型。模糊綜合評價模型用來進行多重層級或多重標準下的決策評估。在本文中，我們在中西部縣域層面上通過計算風險概率平均值確定單個風險因素及組群風險因素的權重，并以此作為后續定性分析的基礎。權重計算公式如下：

其中Wi為特定CRF/CRG的權重；Mi表示特定CRF/CRG的平均評級得分，該分數由單個CRF/CRG項目的評分加總除以有效問卷數得到。以上部分奠定了本文實證部分的基礎。

(二)基于中西部縣域PPP模式的風險實證分析

本文首先通過參考大量文獻和相關資料，篩選出中西部縣域PPP的一般風險因素，并以此作為問卷設計的基礎。基于問卷結果和平均得分機制構建風險的相對重要性評價體系，選取其中評分最高的若干風險作為中西部縣域PPP的關鍵風險因素，應用主成分分析法對篩選出的關鍵因素進行因素分析，通過多次迭代抽取其中具有共性特征的因素并以此劃分組群，最后通過模糊綜合評估模型計算每個組群的權重。

1.問卷調查及風險評分

經過詳盡的文獻綜述和資料查找，初步選取19個制約PPP模式在中西部縣域展開的風險因素(表1)，并以此作為問卷設計的基礎。受訪者需在風險概率和風險嚴重性兩個維度對19個風險因素進行評分，具體評分規則由低到高，分別為非常低、低、中等、高、非常高5類，賦值分別為1、2、3、4、5。

表1 中西部縣域PPP項目風險影響因素

續表1

在受訪者資質方面，向56位參與過中西部縣域PPP項目的專家發放問卷，實際回收有效問卷48份。受訪者主要包括實際參與中西部縣域PPP項目的一線工作者以及研究過PPP模式在縣域或其他對標地區應用的學者。其背景狀況如表2所示：

表2 受訪者背景信息

注意到在我們的風險排名表中，每個風險因子的評估結果是基于受訪者認為該風險可能發生的概率排名以及該風險的重要程度排名。經過平均得分(MS)的計算，選取經過標準化處理后風險評估值大于或等于0.5的9個指標作為后續因素分析的指標(表3)。

表3 中西部縣域實施PPP模式的風險因子排名

注：標準化指標=(平均實際值-平均最大值)/(平均最大值-平均最小值)。

對標準化值大于、等于0.5的9個風險因素的簡要描述如表4所示。

表4 9個風險因素特點分析

2.因素分析及關鍵風險組群(CRGs)劃分：

為揭示9個風險因素間的內在關聯性，本文利用因素分析法對這9個風險因素進行歸類，并以此作為風險組群的劃分依據。

1)因素分析可行性檢驗。首先對基于問卷的風險因素進行可行性檢驗。注意到變量個數與樣本個數的比為9/48=1:5.3≈1:5，這一因素選擇基本上符合因素分析法的前置條件。[10]隨后，使用SPSS軟件對9個因素進行KMO測度和巴特萊特球形檢驗，用來判斷因素分析方法是否合適。Bartlett球形檢驗結果(X2=342.250，P=0.000)顯著，表明9個因素之間并不獨立，同時KMO統計值大于0.5，說明針對中西部縣域風險因素的調查問卷適合進行因素分析。

2)主成分分析。在48份問卷數據的基礎上對這9個因素進行主成分分析(結果如表5)。經過5次迭代發現9個關鍵風險因素和4個公共因子被抽取出來并能解釋67%的方差變動，并且幾乎所有因素的風險載荷(Factor Loadings)均顯著大于0.5，其中有6個風險因子的風險載荷達到0.7以上。表明經過主成分分析法抽取出的公共因子具有較好的一致性和有效性，因而可以作為中西部縣域PPP項目重要風險組群的劃分依據。基于組群特性，我們劃分的組群名稱分別為政治風險、經濟風險、市場環境風險和合作風險。

表5 主成分分析結果

進一步，基于公式(3)計算9個風險因素及4個組別的相對重要性權重。注意到，單個風險因素的平均評級得分由該風險的總得分除以有效問卷的份數得到。權重計算結果見表6。

表6 9個關鍵風險因素(CRFs)及4個關鍵風險組群(CRGs)權重表

可以看到，從風險組群的劃分上看，影響PPP項目在中西部縣域實施的最主要風險群組為政治風險，其風險概率和風險維度的組群總權重占比分別為34%和33%，其次為經濟風險、市場環境風險和合作風險，占比分別為23%和23%、22%和22%以及21%和22%。

四、中西部縣域實施PPP項目的問題與風險探析

基于定量部分的風險評估結果，9個關鍵風險因素被劃分至4個組群。其中，政治風險組群包括政府信用風險、政策/法律變更以及尋租/貪腐；經濟風險組群包括項目收益不足和融資風險；市場環境風險組群涵蓋缺乏專業人才、第三方機構以及市場需求不足風險；合作風險組群則涉及合同風險和價格變動風險。本節結合4個典型失敗案例(案例概述如表7 所示)對四大群組的9個風險進行具體探析。

表7 中西部縣域PPP失敗案例

注：湖北某市雖然為地級市，但此案例的失敗經驗在縣域區劃中十分典型，故本節將其作為分析案例之一。

(一)政治風險

鑒于地方縣域高度集權的政治生態和復雜的利益關系，政府部門的行為偏差嚴重制約了PPP模式在中西部縣域地區的發展，具體包括信用風險、政策/法律變更風險以及尋租/貪腐風險，三類政治風險分別對應以下三個方面：

1.縣域政府缺乏契約精神。由于地方政府是PPP項目的主要牽頭方和參與方，在與私人部門的合作中明顯處于優勢地位，因此在具體實踐中經常出現政府出于維護自身利益而不嚴格遵守契約的現象。在PPP項目中，政府憑借其行政強制力，在與私人部門的博弈中看到違背合約的經濟所得大于遵守合約的經濟所得時極易單方面違約。此外，在項目預期收益不足的情況下，政府為最大限度保護自身利益理性選擇不履行合約，從而使項目陷入停滯。PPP項目更多涉及前期投入大、回報周期長的公共微利項目，為吸引民間資金，政府往往有動力在前期對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現，嚴重影響政府的公信力。PPP項目長達二、三十年甚至更長的生命周期與地方官員五年任期的行政屆規不匹配，地方官員“新官不理舊賬”的選擇將可能使社會資本無所適從。

2.政策/法律非延續導致合作面臨不確定性。政策/法律變更是指國家或者地區層面PPP相關政策和法律在項目存續期間出現了變動等非延續現象，導致之前締結的合約面臨極大的不確定性。例如，在四川某縣新城開發建設的案例中，縣政府在與某集團簽訂合約時將50年的公共事業經營權轉讓給該集團，后者負責承攬新城建設，但建設部“特許經營期限最長期限不得超過30年”的文件讓新城項目幾乎陷于停滯。這一案例深刻表明在配套政策不完善的情況下，缺乏靈活性和前瞻性的合約將對項目本身造成不可逆的嚴重后果。

3.縣域“一把手”意志下可能出現尋租/貪腐，導致PPP畸形發展。在相對落后的中西部縣域基層，縣域“一把手”的認知水平、思維方式和決策方式決定了PPP項目的走向。由于缺乏必要的制衡機制，“一把手”的短期政績觀與PPP項目的長期、微利等特性可能出現矛盾，在實際運作中縣域“一把手”可能在缺乏審慎調研的情況下倉促上馬項目，在項目運營階段一意孤行、強勢決策，造成資源的浪費。甚至有些政府部門不征求民意，在征地、搬遷、項目選址等方面與當地民眾發生沖突，勢必導致合作項目的畸形發展。

(二)經濟風險

從獲取資金的角度來講，中西部縣域地區PPP模式所面臨的經濟風險主要體現在縣域政府面臨的硬性資本約束，包括項目收益不足和政府所面臨的融資風險，其中項目收益不足是風險評估結果中影響中西部縣域PPP發展的首要單項風險因素。

1.中西部縣域資源環境稟賦差，公私合營缺乏收益基礎。中西部地區經濟發展水平低下，傳統基于政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種付費機制的收益分配模式在這些欠發達地區難以實現：一方面，地方經濟發展缺乏亮點，稅源單一，財政往往入不敷出，導致地方政府很難對公共產品和服務直接付費；另一方面，中西部地區人均收入水平低，造成特許經營期私人部門很難依靠使用者付費的收益填補其支付的成本。缺乏穩定的項目收益，地方政府將失去獲取民間資金的籌碼，公私合作成為無源之水。此外，受地理、資源、環境等因素的影響，中西部縣域地區在PPP項目上需要承擔更高的成本。特別是西部貴州、廣西、云南等偏遠地區，由于人口稀少、地理環境惡劣，諸如鐵路、水利等基建項目在選址、建設和運營過程中面臨一系列難以預知的困難，導致項目投資金額龐大，風險系數高，公私合營成本不菲。而對于新疆、西藏等幅員遼闊、人口稀少的縣域來說，小規模的基建項目很難發揮群聚效應，項目建成后受眾少、費用低，若無財政補貼，將進一步加劇地方政府的財政窘境。

2.中西部縣域金融體系不健全，PPP項目面臨融資瓶頸。縣域政府能否通過PPP完成融資在很大程度上取決于項目是否有足夠的吸引力。由于PPP項目回報低、周期長，投資者在調查項目的時候會考慮政府的財政收支、信用水平、項目預期回報、項目可持續性、增信措施、政府擔保函等一系列指標。對于金融市場欠發達的縣域地區來說，一方面地方政府收支嚴重失衡，財政收入很難覆蓋融資成本，地方政府沒有持續的還款能力；另一方面縣域項目很少尋求與信用增級、擔保公司等金融機構合作，導致政府融資能力差，PPP項目面臨很大的融資瓶頸。

(三)市場環境風險

1.市場需求不足制約縣域PPP發展。在PPP項目運營期，基建設施的使用率決定了項目投資金額回收的快慢。中西部縣域地區經濟環境錯綜復雜，前期預測項目服務需求量非常困難。但在政績驅動下，政府部門往往有很強動力上馬PPP項目，進而在一定程度上高估項目需求。這種只顧政績需求不顧市場需求的做法往往導致特許經營期間項目需求量不足，造成基礎設施空置現象嚴重。

2.中西部縣域缺乏專業化人才和中介服務機構。PPP項目涉及金額龐大，生命周期長，利益鏈條錯綜復雜，要求項目參與者具備較高的專業和實戰素養。對于人才嚴重匱乏的縣域地區，PPP模式往往是盲人摸象。此外，隨著PPP項目雨后春筍般的發展，PPP中介服務業務也迎來快速爆發期。這些機構專業能力參差不齊，導致PPP中介服務市場魚龍混雜、亂象叢生。特別是中西部縣域，政府很難通過與第三方服務機構合作解決項目問題。

(四)合作風險

合作風險是指合作雙方之間由于利益分配不均、違反合同、合作關系不協調，或者前期沒有該類基礎設施 PPP 項目的相關經驗導致合作失敗。在中西部縣域的PPP實踐中主要包括合同風險和價格風險。

1.低質量合約為縣域PPP項目埋下嚴重隱患。在中西部縣域的具體實踐中，未經深入推敲的低質量合約往往為PPP項目的后續實施埋下隱患。如在合同的前期工作方面，未約定實施方案編制的審核以及違約行為的認定和違約責任；工程建設方面，未約定工程完工之后的保修安排和質保金的設置及使用；標的條款方面，未明確約定社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑以及各階段項目資產處置權的歸屬。

2.定價困難造成項目投入成本與未來收益不匹配。價格風險是指該項目提供的公共物品的價格定位不合理所導致的項目運營收益低于預期。由于縣域地區PPP項目往往涉及金額較大，時間跨度較長，如何對項目定價關系到政府與私人部門的約定收益能否達成。定價過高和過低都將影響項目的進一步運營。此外，由于公共服務的價格存在粘性，未經審慎抉擇和公眾認可的價格變動將對項目本身造成沖擊。例如，在湖北某市公交公司項目的案例中，由于營運成本上升，公交公司上調票價，但此舉遭到市民的強烈抵制，導致公交線路收入大幅下降。

五、中西部縣域發展PPP模式的應有出路

在上節結合典型失敗案例的風險分析基礎之上，本節針對四大群組9個風險因素進行有針對性的出路探討，并結合4個典型成功案例(案例概述如表8所示)進行說明。

表8 中西部縣域具有借鑒意義的PPP項目

(一)轉變政府職能是規避政治風險的根本

對于中西部縣域來說，解決包括政府風險在內的制度性問題不能僅靠政策和規章制度的約束，避免政府過多擾動的根本在于政府轉變職能，以市場化的手段解決PPP參與各方的矛盾。第一，針對PPP模式的信用風險，縣域政府要加強培育契約精神，在“收益共享，風險共擔”的基礎上尋求與私人部門的長期合作伙伴關系。第二，針對政府部門的尋租/貪腐問題，縣域政府應定期公開項目進度、透明預算細則，通過充分的信息披露發揮輿論的監督功能。此外，政府應秉承市場化原則，在項目戰略和決策等重大問題上發揮主導和引導作用，最大程度地調動私人部門的積極性。第三，針對PPP項目可能面臨的政策/法律變動風險，政府與私人部門合作時要保證合同的合法性、合理性、周全性和前瞻性。特別是那些金額大、周期長和涉及縣域資源置換的項目，更應充分調研、審慎決策，對項目可行性和面臨的風險進行全面評估，并在此基礎上靈活設置條款。

(二)基于要素交換的公私合作和拓寬融資渠道是解決硬性資本約束的新路徑

第一，通過一定的要素交換和資源整合化解項目收益不足。例如，湖南某縣國道繞城工程案例中，縣政府與某集團簽下全面建設協議，該集團負責出資3000萬承建國道工程，同時獲得國道沿線6.7公里兩側各90米土地收益。短短兩年時間，一條寬幅60米、往返4車道的國道建設落成。該集團則利用沿線土地建成了湘中地區最大的縣級建材市場。受此影響，一大批以商業化運營、集團化運作的政府-私人合作項目如雨后春筍般出現在湖南廣大的縣域土地上，成為當地城鎮化建設的重要推手。這表明一定程度上的資源整合和要素交換是PPP模式打入縣域市場的關鍵，其本質在于充分發揮各自的比較優勢，在更高層次上調和各方的利益訴求。第二，面對PPP項目的融資風險，縣域政府應當創新資金籌集機制，拓寬PPP項目的融資渠道。一方面，縣域政府面臨資金瓶頸的現狀催生了國企、民企和外企這一新的投資主體，如何吸引這些投資者參與是解決地方資金之渴的關鍵。另一方面，鑒于我國以商業銀行為主體的融資市場結構，如何吸引存量巨大的銀行資本也是解決縣域政府融資約束的關鍵。目前，銀行體系的觸角很難延伸到信用等級低、負債水平高且缺乏擔保的地方縣域，相比之下商業銀行更愿意將資源向當地實力雄厚的國企、民企傾斜，而這些與地方政府唇齒相依的大中型企業恰恰是縣域PPP項目撬動銀行資本的跳板。

(三)優化市場環境、培育專業團隊是縣域PPP項目未來發展的保障

針對PPP項目面臨的市場環境風險，包括市場需求不足、缺乏專業人才和第三方中介機構，縣域政府應當做到：第一，針對PPP項目市場需求不足，要注重培育市場，將品牌化、商業化和市場化理念扎根到公私合作的基因中，通過PPP項目完善地方基礎設施建設，提升縣域品牌價值和核心競爭力。第二，在具體實踐中加強與各方溝通、注重培育專業團隊。此外，政府應重視人才建設，在“干中學”中培育一支懂政策、懂規則、懂業務的高素質縣域PPP團隊。

(四)制定高質量的合約是縣域PPP項目順利實施的基礎

針對PPP項目的合作風險，應當做到：第一，為規避因合同不完善導致的雙方違約風險，縣域政府應當本著公平、審慎的原則，在充分溝通的基礎上與私人部門締結合同。在合同條款的敲定中要兼顧私人和公共部門利益，同時對雙方的責任和權利以及紛爭解決途徑進行明晰而公允的界定。第二，針對合同價格變動風險，政府不應只盯著項目未來現金流，也要將項目的外溢性和商業化升值等因素考慮在內，從而將基于顯性可測算收益與隱性風險收益的權衡作為縣域PPP項目的定價基準。