城市更新項目中的“平臺公司”現象分析

盧清華 劉亞元 毛寨漢

【摘要】在風起云涌的大灣區城市更新浪潮中，有一類市場機構的表現異常活躍，長期以來它的存在飽受各方爭議，一些觀點認為有利于提高項目工作效率，另一些觀點則認為易誘發負面社會問題應納入監管。它在項目中地位和名稱暫無權威法律政策予以規范，實踐中有項目公司、前期公司、平臺公司等不同稱謂，為便于和一般投資項目中的項目公司區別，本文中暫稱其為平臺公司。

我們嘗試以廣東某地為樣本，簡要分析平臺公司相關情況，研究如何解決其社會負面效應。

【關鍵詞】城市更新;平臺公司;運作模式;社會價值;負面效應

1、名稱內涵

本文中的平臺公司系非標準化稱謂，指主要在舊村改造項目中的項目策劃和項目實施方案兩階段為村集體經濟組織實際開展各項工作的市場經濟組織或其它實體，與業界通常理解的地產項目公司、地方政府投融資平臺存在本質概念區別。

平臺公司在許多合作開發模式下的舊村莊全面改造項目中扮演重要角色。

2、平臺公司產生的歷史背景

平臺公司的產生滿足了一部分特定歷史條件下社會客觀需求。

根據《廣州市舊村莊更新實施辦法》等政策文件規定，舊村改造分為改造策劃、項目實施方案、改造實施三個階段。

改造策劃階段，其標志性成果為編制和審定片區策劃方案，通常應滿足下列要求：（1）應當包括發展定位、更新策略和產業導向、城市公共配套基礎設施設置等內容，進行經濟可行性、規劃實施可行性的評估，測算安置、復建規模和改造效益;（2）應當根據城市更新數據庫中的相關基礎數據編制;（3）改造范圍須符合《廣州市舊村莊更新實施辦法》第十一條規定要求并經城市更新部門會同區政府確定;（4）應當確定舊村莊的改造方式和改造模式;（5）應當綜合人口、戶籍、現狀建筑量等因素，以不突破規劃可承載能力，保障改造切實可行為原則，核定舊村莊改造復建安置總量。片區策劃方案確定的復建安置總量不得突破。

片區策劃方案編制期間對于涉及改造意愿、改造方式、模式、復建安置總量核定等內容的，需通過座談、問卷、代表會議等多種方式充分征求改造范圍內業主意見，最終定稿被提交至城市更新領導機構審定。

片區策劃方案審定后，進入項目實施方案階段，由區政府按照規定組織具有資質的規劃設計單位編制，全面改造項目實施方案的村民表決稿（含拆遷補償安置方案）經村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權屬人總人數的80%以上同意后，由區政府根據村民同意的表決稿形成項目實施方案送審稿，送審稿報城市更新領導機構。項目實施方案審批確定后，區政府組織村集體簽訂補償安置協議。對于住宅房屋可分期簽訂補償安置協議，每一期應當達到80%以上權屬人簽約后方可啟動房屋拆除工作。

只有以上各階段工作順利完成，項目才進入改造實施階段，房地產開發企業通過在市公共資源交易中心“招拍掛”投標競爭成為村集體經濟組織的合作方。

可以看出，上述過程伴隨了基礎數據摸查、方案確定、方案編制、村民溝通等大量工作，意味著較多的人力、財力、物力、時間投入，雖然政策規定兩方案由政府相關部門組織編制，但面對需改造的舊村數量眾多，政府完全承擔所有舊村項目前期工作的各項投入并不現實，許多村莊仍需自行解決前期資金和實際開展工作。

但是，村集體經濟組織也面臨著現實困難，主要表現為：（1）舊村在專業知識、人才儲備、實操經驗等多方面難以勝任各類專業性工作，而擁有上述資源的房地產企業在“招拍掛”前卻不能名正言順的參與進來;（2）許多村莊每年底分紅的普遍做法加上項目成功前不愿投入太多的考慮，使其沒有充裕財力和意愿在項目前期過多投入;（3）許多村莊的社情復雜，如果沒有的強大執行力與溝通力，很容易導致村民表決進展緩慢。

這就為一些愿意提供前期資金與技術支持的經濟主體提供了市場空間，并逐漸演變成為現在的平臺公司。

3、平臺公司的運作模式初探

平臺公司在舊改項目中一般兼具風險投資機構、前期策劃機構、公關公司的多重身份，許多其實是在改造實施階段前尚無法名正言順參與進來的房地產開發企業之“馬甲”。

一般情況下，平臺公司內成員角色分工大致分為三種：（1）資金提供方。主要功能為項目前期工作提供資金支持及對接潛在合作房地產開發企業;（2）資源整合方。擁有較強與村民溝通能力是平臺公司的核心資源，該部分成員主要負責與政府部門和村集體的溝通協調;（3）專業技術人員。主要由熟悉相關領域專業知識的人員組成，主要負責各項具體工作的開展操作。當然，同一成員也可身兼幾種角色。

平臺公司建立起與村集體經濟組織合作關系后，即在資金、技術、人員、公關等方面提供一攬子服務，并在達成既定目標后將項目“轉讓”獲利退出或者以其他形式繼續分享利益。

4、平臺公司的社會價值和負面效應

平臺公司可能在以下層面存在積極作用：（1）解決前期資金短缺問題。由于村集體經濟組織的財力現狀、決策機制、投入意愿，使得前期資金過多投入面臨困難，平臺公司的介入正好解決這個難題，其風險投資是否收回一般直接和項目成敗掛鉤;（2）提高前期工作效率。平臺公司相對于村集體組織而言更加專業和有效率，可以統籌各種資源高效有序的開展工作，也不需要為了瑣碎事項動輒上升到村民集體表決的地步;（3）溝通靈活。現實社會中村民普遍重視宗族鄰里觀念、注重個人訴求，平臺公司溝通方式更為靈活，更能有效推進村民表決等工作。

但我們也可以合理設想，倘若不對平臺公司進行適當管理，恐將帶來一系列負面社會問題，比如由其實際參與取得的前期工作成果是否準確客觀、是否利用專業優勢建立不公平合作關系損害了村集體經濟組織合法權益、溝通行為違規容易引發違法犯罪等，這是很可能發生的。

5、防范平臺公司負面效應的制度性思考

我們認為，防范杜絕平臺公司的上述弊端有兩條解決思路。

一是明確禁止平臺公司類角色在舊改項目中存在，政府或其指定機構真正負責舊改項目前期工作。

該路徑的優點在于有利于前期工作的規范統一和提高效率，我們在調研中看到一些重點舊改項目中的政府工作效率極高，包括基礎數據摸查、村民表決等事項能夠在很短時間內順利完成，但如果區內舊改工作全面鋪開后，政府和街道的人力、物力、時間資源是否仍能匹配尚不確定;在一些財力較弱的地區，政府有無必要承擔前期資金也值得思考。

二是疏堵結合，即參考目前成熟的村集體經濟組織選擇舊改合作企業做法，對平臺公司的選擇合作過程也陽光化規范化，主要包括。

5.1建立公開透明的舊改項目前期服務合作采購機制

建立對平臺公司規范合理的市場準入條件，并借鑒《廣州市舊村莊更新實施辦法》第二十五條的做法，規定村集體經濟組織應當通過市公共資源交易中心公“招拍掛”選擇前平臺公司，以陽光化方式為村集體經濟組織在項目相應階段開展工作提供助力。

5.2合理確定平臺公司的收益模式

平臺公司運營的許多實際支出通常無法合理體現并為其他承接主體所認可，是否考慮借鑒工程招標項目的成熟做法，采取包干價競爭或以未來經修正確認之改造投資額一定比例限價內的下浮率競爭等方式確定平臺公司合理項目收益。

5.3建立完善的項目考核機制

為便于政府監管、抑制平臺公司違法違規、保障村集體經濟組織的平等合作權益，建立規范采購服務期限、付費節點與項目進展掛鉤、服務成果公示、違法行為一票否決等配套績效考核措施。

結語：

平臺公司本質上是市場資本因應政府公共管理和村民自治兩大治理體系在舊改前期階段存在“銜接空隙”而逐利布局的產物，隨著政府行政力量投入的加強，它可能逐漸消失在歷史長河，也可能以更規范的面目存在，這都意味著城市更新這一重大社會實踐過程中的重要進步。

作者簡介：

盧清華，男，漢族，1980年11月生，江西省贛州市，中國政法大學。工作單位：北京大成（廣州）律師事務所。職稱：北京大成（廣州）律師事務所合伙人，國家財政部PPP法律專家，律所不動產與建設工程專業部副主任、廣州市律師協會能源資源與環境委員會副主任。 研究方向：主要從事城市基礎設施與公共服務投融資、水務環保、城市更新領域的項目法律實務與公共政策研究;

毛寨漢，男，漢族，1976年10月生，江西省余江縣，天津大學。工作單位：廣州市道路擴建工程管理中心。職稱：廣州市道路擴建工程管理中心副主任，廣東省公共資源交易專家委員會專家、中山大學管理學院MBA、MPM專業學位校外導師、廣州市建筑工程技術資格評審委員會專家，高級工程師。研究方向：主要從事城市建設運營、項目投資運作和管理等領域研究;

劉亞元，女，漢族，1975年3月生，安徽省合肥市，中國人民大學。工作單位：北京大成（廣州）律師事務所。職稱：北京大成（廣州）律師事務所資深律師，國家財政部PPP法律專家。研究方向：主要從事城市基礎設施與公共服務投融資、水務環保、城市更新領域的項目法律實務與公共政策研究。