新時代縣域鄉村建設規劃的思考
——以淳安縣鄉村建設規劃為例

徐高福，余梅生，王志平，吳永強，柴文斌

(1.浙江省淳安縣新安江生態開發(集團)公司，浙江 杭州 311700;2.浙江省淳安縣林業局，浙江 杭州 311700)

自20世紀50年代以來，我國多次使用類似建設社會主義新農村的提法，直至2005年，國家《“十一五”規劃綱要》明確提出“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的二十字社會主義新農村建設方針。進入新時代，國家創新地指出要走出一條具有中國特色、時代特點的鄉村振興與城鄉融合發展之路。中國的“三農”問題本質上是一個鄉村地域系統可持續發展的問題[1]，其規劃建設是國家建設的戰略任務。以2014年國務院辦公廳《關于改善農村人居環境的指導意見》為標志，縣域鄉村建設規劃編制被列入議事日程，相關規劃編制方法在主管部門的牽頭下各顯神通[2-3]。

1 研究地縣域鄉村現狀

1.1 地理區位

淳安縣位于浙江省杭州市的西部，東西長96.8 km，南北寬94.4 km。土地總面積4 427.18 km2。是全省面積最大的縣。縣域23個鄉鎮，行政村人口37.7萬人，共423個行政村，2 109個自然村。杭黃高鐵的建設加強了浙江、安徽兩省的聯系，沿線串聯的“名城-名江-名湖-名山”有利于兩省共同打造浙皖世界旅游目的地，同時這條世界級黃金旅游通道整合了沿線山、湖、江、城等眾多知名旅游資源，加強長三角經濟輻射，使富陽、桐廬、建德、淳安等大杭州西部區縣的跨越發展贏得全新機遇，淳安縣是黃金旅游線上的核心板塊。環境優美、山水資源豐富，高鐵、高速雙高時代的到來，經過近幾年的公路工程建設，大部分的鄉鎮交通都得到了改善，每個鄉鎮內除了過境的公路外，均形成鄉鎮域內部的公路主干線。

1.2 區域鄉村資源

1.2.1 旅游資源 淳安縣旅游資源共有8個主類，24個亞類，78個基本類型，單體總共有438處，其中單體數量最多的旅游資源是建筑與設施(209處)，地文景觀(73處)兩大類。建筑與設施類資源有龍門塔、雁塔、芹川古村落、下姜村、瀛山書院、水下古獅城、方臘聚義廳、東亭漁村風情、朱氏宗祠等。地文景觀類資源有千島湖、石林景區、龍川灣景區、千島湖森林氧吧、龍山島、黃山尖、桂花島、梅峰觀島、東山觀日、云濛列島等。還有以芹川村為代表的歷史文化村落資源；以下姜村、廈山村為代表的紅色文化旅游資源。

1.2.2 人文資源 在歷史文物遺存方面，淳安縣共登記不可移動文物3 239處，其中文物保護單位33處(其中省級文物保護單位27處、縣級文物保護單位6處)；其他3 206處為尚未確定級別的文物普查登錄點。在非物質文化遺產方面，全縣擁有非物質文化遺產共81項，國家級2項、省級8項、市級27項、縣級44項。其中，淳安三角戲、淳安竹馬為國家級“非遺”，瑤山秋千舞、汾口草龍舞、里商仁燈舞、富山露臺舞、八都麻繡編制技藝等8項為浙江省級“非遺”，姜家旱船舞、賀城拉獅舞、石磬制作技藝、方臘傳說、陳碩真傳說等27項為杭州市級“非遺”。淳安縣西南部為人文資源集中區，分布較多的文物保護單位，周邊的村莊可以依托此資源，適合發展成鄉村旅游。

1.2.3 特色村落資源 縣域自然生態環境優越，歷史文化悠久深厚，鄉村風貌優美宜人，產業特色較為鮮明。由于良好的發展基礎，近年來美麗鄉村建設成績斐然，基本形成“一鎮一品、一村一景”的格局，在浙江省內也具有一定的影響力。從古村落的類型看，淳安縣擁有眾多的傳統村落，歷史文化村落保護利用村。其中芹川村最具名氣，是國家級傳統村落、國家歷史文化村、省歷史文化村落保護利用村；其他古村落有廈山村、下姜村、赤川口等。從古村落的分布看，淳安縣古村落主要分布在縣域西南部，是古村落集中區，周邊的村莊可以依托此資源，適合發展成古村體驗、文化旅游等；其他區域古村落零星分布。

2 鄉村建設存在的發展短板

制約淳安縣鄉村發展的瓶頸主要是“空心化”問題。

2.1 鄉村常住人口老齡化

在高速的城鎮化浪潮中，鄉村人口大量涌入城市，淳安縣鄉村18～35歲青少年常住人口數量占比明顯偏低，每年都有30%左右青壯年農民常年外出務工，絕大部分鄉村常住人口中60歲以上老年人口占比超過50%。由此可見，鄉村老齡化較為嚴重，人才緊缺，導致對鄉村產業發展和鄉村環境建設的滯后。

2.2 農業產業“空心化”

隨著農村勞動力大量外流，農業產業也在趨向衰退，農村經營性收入微薄。蠶桑是淳安縣農村經濟的支柱產業之一，全縣的優質蠶繭比重約占全國總產量的10%，是為數不多的國家級優質繭基地，也是目前全省蠶繭質量最好的地區。然而，2012—2017年，全縣蠶桑生產面積下降了25.87%，產值減少了52.29%[4]。一些偏遠山村拋荒嚴重，產業凋零。

3 鄉村建設規劃目標定位

3.1 政策導向與指導思想

鄉村振興、城鄉融合成為新時代要求，必須著力解決發展不平衡、不充分問題。千島湖坐落在淳安縣，千島湖配水工程將于2019年9月竣工，對于淳安縣發展導向是建設特別生態功能區，意味著淳安要有與眾不同的政策供給，建立與淳安特別生態功能區相匹配的體制機制。淳安縣鄉村建設要以“不搞大開發，共抓大保護” 為發展指導思想，堅持“堅定秀水富民路、建設康美千島湖”的發展戰略，淳安縣的鄉村規劃要構建好農村生態、生產、生活格局，唯有農業因地制宜地抓好鄉村振興，產業生態化、生活清潔化、生產技術有機化在淳安鄉村落地生根，“綠水青山就是金山銀山”才能在淳安變成美好現實。

3.2 鄉村規劃目標定位

堅持以人為本，搭建平臺留住人，廣開門路引進人。堅持產業融合，以綠色發展助推產業轉型升級；堅持科技支撐，提高經營水平；堅持大眾發展，優化傳統產業，提高附加值，以休閑農業、鄉村旅游推進農旅融合發展；堅持突顯淳安鄉村特色，保護與利用傳統文化；構建以康美為導向的淳安鄉村用地、鄉村風貌、村序整治、村莊公共服務、村莊基礎設施的村莊完善體系。

4 鄉村規劃分區布局與措施

4.1 空間管制分區

4.1.1 空間分布特征

(1)環湖分布村莊：環湖型村莊沿湖稀松分布，這類村莊發展普遍比非環湖村莊有較大優勢。

(2)沿田園分布村莊：這類村莊主要集中在威坪鎮、汾口鎮等地勢較平坦的鑲嵌大片農田的丘陵地區。

(3)沿谷地分布村莊：這類村莊多集中于縣域北部、南部地區，村莊多沿谷地分布兩側。

4.1.2 空間管制劃定 隨著國土空間規劃的空間劃定，劃定了生態保護紅線、永久性基本農田保護線、城鎮開發邊界線三條空間管制線。根據國土空間規劃的“三區三線”底線要求，進一步規劃明確縣域空間管制，規劃依據千島湖水功能區水環境功能區、生態紅線、千島湖國家森林公園、國家級一級保護林地、國家級公益林、千島湖國家級風景名勝區一級保護區、永久性基本農田、基本農田、地質災害、地面高程控制線等控制底線，劃定與生態保護、永久基本農田和城鎮、鄉村開發建設邊界相適應的空間管制圖，最終劃定四類空間管制區，分別是禁建區、限建區、適建區和已建區。

4.2 鄉村分區體系

4.2.1 構建主題特質化分區引導體系 規劃以空間特征、資源特征和文化特征的差異為分類標準、將淳安縣縣域鄉村分為“一帶五區”5個發展區。

一帶：(千島)湖區輻射發展帶。

(1)中心城區輻射區：城市以綜合服務功能為主，周邊鄉村主要作為城市的居住地和后花園，發展濱湖度假、鄉村休閑為主。

(2)高鐵輻射區：城鎮以綜合服務、旅游集散功能為主，鄉村以農業、生態、休閑旅游為主。

(3)特色農業發展區：城鎮以農產品加工、綜合服務為主，鄉村以農業生產、休閑旅游為主。

(4)景區帶動發展區：城鎮以綜合服務為主，鄉村以山水觀光、休閑旅游為主。

(5)產業平臺帶動發展區：城鎮以綜合服務為主，鄉村以農業、生態、休閑旅游為主。

4.2.2 優化服務便捷化的鎮村體系 在淳安全域景區化的戰略目標背景下，村鎮規模等級體系在一般模式的基礎上，特別增加重點村和特色村兩個層級，并制定以旅游發展為特色的建設控制指引。規劃形成“Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市、中心鎮、特色鎮、一般鎮、中心村、特色村、一般村”的鎮村等級結構。

4.2.3 提升產業特色化的職能體系

(1)綜合服務型：中心村，配套設施完善，服務于周邊區域內村莊。

(2)旅游服務型：依托區位與自然條件，以旅游服務為特色，發展民宿度假等鄉村旅游的村莊。

(3)農旅融合型：以旅游業為主導產業，結合農業資源發展農旅融合的村莊。

(4)價值保護型：擁有較高的文化保護價值，多數為省、國家級傳統村落。

(5)特色農業型：農業產業突出的村莊，以農產品收入為主導的村莊。

(6)基本職能型：區位條件一般，多位于限制發展的區域，村莊基本無特色。

4.3 鄉村產業發展布局

4.3.1 產業要素 2017年淳安縣委縣政府根據“人依源居、業以源興”的實際，提出了“百源經濟”工程，首批啟動實施千島湖鎮汪家源、大墅鎮洞溪源、石林鎮賦溪源等10條縣級示范源，力爭建成一批省、市知名鄉村產業發展品牌。“百源經濟”成為淳安探索鄉村產業振興的新模式[5]。

4.3.2 鄉村產業布局 根據對縣域鄉村的全面調查與分析，現狀鄉村職能體系特征主要以綜合發展型、旅游帶動型和農業帶動型為主。根據鄉村不同區位及資源特征，鄉村產業特征兩級分化。淳安縣的鄉村旅游主要依托千島湖景區旅游開發，憑借鄉村獨有的山水自然景觀、豐富的人文資源，與核心景區的建設形成資源的互補，使得淳安的旅游開發更加豐富。依托湖區、景區、綠道等重要旅游資源的鄉村民宿、農家樂、游樂等旅游產業發展特征顯著。同時重點提升中草藥、茶葉、蠶桑、竹子、水果等五大支柱產業，積極培育山地蔬菜、食用菌、中藥材、油茶等豐富農產品，做大淳安特色農業的規模。

4.4 彰顯山水風貌

山、水、湖、谷地、田園是鄉村風貌的主要自然元素，是鄉村整體大環境背景。在這背景基礎之上，根據地理區位條件、自然環境資源等不同，縣域內鄉村主要由沿水、沿溪、沿湖、沿山丘谷地、沿田園等風貌類型，是村內自然環境與民俗風情等人文環境相融合的產物。

為了配合全縣鄉村建設的進度，2018年，淳安開始啟動實施“一村萬樹”三年行動，全面提升鄉村綠化美化水平，助力鄉村振興戰略。淳安作為浙江省最大的山區縣，又因千島湖而聞名，大到全域林相改造、防控松材線蟲病，小到農村庭院美化、發展林下經濟，全面提升森林生態服務系統供給能力[6]，建設美麗淳安。

5 結語

縣域鄉村建設規劃是一個新生事物，處在探索階段。在鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手的當下，探索縣域鄉村建設規劃的理念與方法，要緊扣當地鄉村特質，甄別關鍵問題與發展短板，明確創新思路和目標定位，以實施鄉村振興戰略引領縣域鄉村體系重構，建立對接與管理機制、定期校核與動態調整機制，完善相關配套政策，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。