元治理理論視閾下農村養老服務多元供給新模式研究

朱欠欠

摘要：針對當前農村養老服務多元供給模式面臨的單項主體失靈和多主體協同增效失靈困境，在元治理理論的指引下構建農村養老服務多元供給新模式，即協同政府、市場、志愿組織、家庭等多方力量，探索實現政府、社會及家庭三方協同供給的有效路徑，以緩解當下中國農村養老服務供給困難。

關鍵詞：元治理理論;養老服務供給;協同增效;農村

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）02-0150-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.033? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

改革開放的不斷加深使得大批有能力有條件的農民開始向城市集聚，城鎮化率不斷攀升，根據《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2017年中國戶籍人口城鎮化率為42.35%，比2016年末提高1.15%，人口城鎮化率不斷提高。而城鎮化進程快速推進的背后是農村勞動力及農地使用規模的大量縮減以及由此引發的農村空心化所帶來的農村養老問題。在城市化進程不斷加速的過程中，由于城鄉發展差距的不斷拉大，大量的勞動力、資金、土地等生產要素由農村流向城市，為城市經濟帶來快速的發展與進步，但同時也造成了農村的凋敝與衰敗，并給中國農村養老帶來了前所未有的挑戰，如改變傳統家庭結構及居住布局，瓦解了以代際居住為養老依托的家庭養老基礎;農村養老社會基礎松動，村落集體信賴感降低，聚居形態由“熟人社會”向“半熟人社會”轉變;農村建設發展人才缺失，發展落后等問題。再加上長期存在的城鄉二元結構發展差距、農村社會保障水平發展的滯后性，傳統的農村養老模式已難以適應當前的農村社會環境。因此，在當前背景下，迫切需要探索新型、有效的養老模式。

由于國外城市化水平較高且農村人口所占比例較小，加上養老保障制度及相關體系的建立和發展相較完善，在國情上與中國存在較大的差距。因此，國外對農村居民養老問題的研究較少，研究內容也主要集中于老年服務供給主體及養老服務內容兩個方面。如Walker[1]通過對歐盟諸多國家的研究探索，提出國家和家庭二者應當成為養老主體;Montgomery等[2]則提出應當注重將社區作為主體為老年人提供各類照料服務。盡管存在國情差異，國外建立在實證基礎上的養老制度研究方法仍為中國農村養老保障制度的發展提供了有利的借鑒，需要結合中國的特殊背景加以應用。

較國外而言，中國學者就農村養老問題的探索目前主要集中在以下幾個方面。第一，對當前空心化背景下農村養老的特點、問題、困境及解決措施加以論述。如沈菊[3]通過分析空心化對當前農村養老的影響、農村現有養老模式及存在的困境，指出完善農村養老的路徑;蘇芳等[4]在對當前農村空心化進行總結的基礎上，從軟、硬環境兩個方面剖析了當前農村空心化引發的問題，并以城鄉一體化為視角提出相關對策與建議，研究內容漸趨完善。第二，以中國農村養老保障模式的改革發展方向作為研究點。紀春艷[5]在對農村互助養老模式優勢進行研究的基礎上，指出該模式在發展過程中存在的思想觀念、法律政策以及資金來源過程方面的問題，并提出協同政府、社會及家庭等多方主體參與的促進農村養老事業發展的建議;夏春萍等[6]則通過調查分析獲取數據對農村空心化背景下中老年人的機構養老意愿以及影響因素進行了分析，并依據分析結果從稀釋孝道觀念、加快經濟發展等方面提出對策建議。

總結國內國外學者的研究結論可以發現，面對空心化背景下的農村養老形勢，采取多元主體供給模式已成為共識。即在福利多元主義理論的指導下，綜合政府、社區、家庭以及非營利組織等多方主體的力量，采取多種手段、渠道利用養老服務資源，建立多元農村養老服務供給體系。城鎮化的不斷推進產生的大規模人口流動動搖了傳統農村老人養老基礎，農村養老供給面臨新的挑戰。多元主體參與農村養老供給作為解決當下養老供給困境的有效舉措受制于農村發展形態變遷因素的影響，多元主體參與養老服務供給并實現各主體協同增效的養老供給局面尚未完全實現，出現單項主體失靈和多主體協同增效失靈問題。因此，本研究擬從元治理理論入手，從多元主體在運行及協同發展過程中存在的問題出發，闡述元治理理論應用于構建新型農村養老服務多元供給的新模式。

1? 傳統農村養老服務多元供給模式面臨挑戰

傳統農村養老服務多元供給模式面臨著單項主體功能發揮及主體間協同增效失靈的挑戰。

1.1? 單項主體功能發揮失靈

1.1.1? 農村家庭養老形態發生變遷? 傳統家庭養老建立在以血緣與代際贍養為基礎的差序格局基礎之上，父與子進行哺育者與反哺者的供養角色轉換，但這種原始供養反哺模式伴隨著工業化、城市化所帶來的農村空心化的發展產生了轉變，家庭養老供養形態發生了變革。第一，家庭規模變遷。在多個子女家庭，家庭養老功能可以在多個子女之間進行轉移，即使單個子女由于外出原因無法實施贍養義務，其他子女仍可作為替補者滿足老人養老功能需要。但隨著計劃生育政策的推行引致農村生育水平的急速降低，農村家庭規模日趨小型化，農村居民家庭規模往往呈現“4+2+1”形式，子女數量有限，在贍養義務上難以實現傳統意義上的轉換。第二，家庭居住方式變遷。城鎮化背景下，家庭成員分散居住情況明顯，家庭中會同時存在留守人群以及遷移人群，老人往往作為留守人群繼續居住在農村，限于居住距離因素的影響，老人所需子女的生活照料服務難以實現。與此同時，傳統家庭養老的基礎——土地經濟的衰落使得農村孝道文化也受到了巨大的沖擊。孝道文化對子女的道德約束愈發衰弱，由此帶來的“面子”約束功能逐漸消失。再加上農村社會成員進入城鎮后，所處的社會角色身份發生轉變，從農村社區活動的參與者轉換為現代社會的建設者，并被城市奉行“人人為我，我為人人”的價值標準沖刷掉原先的農村社區成員的養老標準，成為更加獨立的個人而不再是家庭的忠誠成員[7]。作為社會建設者，農民期待政府作為主體承擔更多的社會養老責任，實現養老角色轉移，讓政府代替其職能為父母提供養老經濟支持和生活照料服務。因此，現代城市建設價值標準的沖擊所帶來的孝道文化觀念的消退以及在贍養父母過程中對政府等其他主體產生的過多依賴，使得傳統家庭養老功能供給失靈。

1.1.2? 政府養老服務供給失靈? 從公共產品理論角度來看，農村政府養老供給失靈是指個人對公共產品或養老服務的需求在現代政府組織中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共產品或養老服務時趨向于浪費和濫用資源，致使政府公共支出規模過大或者效率過低[8]。傳統政府對農村養老的責任承擔是有限的，往往作為底線守衛者的角色進行兜底性服務，如通過養老福利給予方式為農村“五保戶”等特困人群提供服務，承擔農村家庭及宗族養老功能的替代者和補充者角色，服務范圍有限、服務內容也相對狹窄。但由于觀念的變遷，農村居民對政府養老的期待更高，政府需要對農村居民的需求進行回應，并針對農村養老服務需求進行了相關改進與探索。但是，在養老服務供給改革過程中，也出現了許多問題問題。

1）社會與政府責任邊界模糊，政府置于養老服務供給中心地位。由于政府在社會治理角色轉變過程中存在職能路徑依賴與角色轉移過渡失靈，社會與政府在責任邊界上較為模糊。如在當下所倡導的多元主體服務供給體系模式中，對多元組織的政策引導和支持方面優惠有限;通過行政機構直接管控農村養老事業的資金、技術、信息的供給，使企業、志愿組織等主體參與農村養老意愿的積極性受到打擊;政府在提供服務過程中統包統攬，但由于精力有限，在服務供給與需求銜接上又難以實現平衡。根據第六次全國人口普查數據結果顯示，農村65歲以上的老年人口數量達9 503萬人，而全國農村養老服務機構數量僅為32 787個，平均每個養老服務機構需要提供養老服務人數為2 898個，這種供需交接難以在實際操作中實現。所以僅靠政府作為主體進行養老服務供給，難以滿足當前需求。

2）政府養老供給主體激勵機制缺失。政府在養老服務供給中充當服務提供者、質量監管者以及資金提供者等多重角色，缺乏有效主體進行監督與激勵，官員易基于個人利益片面追求地方政績，造成養老服務供給中出現以政績為導向，忽視成本—收益問題，進而引致服務效率缺失以及服務質量低下等問題。政府在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見（國發{2013}35號）》（以下簡稱《養老意見》）中指出，要支持鄉鎮五保供養機構改善設施條件，提高運營效益，使之成為區域性養老服務中心，但具體措施落實尚未見成效。而《養老意見》要求的2020年60%以上的社區綜合服務設施及站點指標可考核標準設立后，有些地區便迅速作出回應，并設立較高標準[9]。關于政府失靈的原因，有學者指出，中國地方政府的職能角色可以被概括為上級政府指令的服從者、地方公共事務的代理人和追求自身政治和經濟利益的自利者[10]。即對于能夠在短期內塑造政績的行為趨之若鶩，而對于類似公共服務供給等見效細微且對地方財政造成一定損耗的事業不愿涉及。

1.1.3? 農村市場有效需求不足? 市場作為政府及家庭的有效補充，能夠有效聚集社會養老資源并實現高效配置，但是由于農村老人生活水平較低、經濟較為落后，有效需求不足，導致市場化養老供給惠及面有限。根據2015年中國老齡科學研究中心發布的《中國養老機構發展研究報告》顯示，中國民辦養老機構的分布是“城市多，農村少”，養老機構空置率高達48%，其中很大部分是農村敬老院，90.6%的養老機構存在虧損[11]。農村養老事業發展的非營利性致使市場主體不愿進入農村養老市場，同時，由于市場參與的養老服務組織在市場準入、資金融入以及制度扶持中受到的支持較少，以市場為主體的養老服務機構在農村養老服務發展中陷于準入限制、盈利模糊等運營發展困境，各種阻礙因素相互關聯，催生惡性循環。

1.1.4? 志愿組織發展緩慢? 志愿組織具有志愿性、靈活性、互益性以及非營利性等特點，可以有效地發掘農民需求，成為多元養老供給主體的有力補充。其不僅可以深入基層，全方位了解民眾需求，而且能夠作為農村養老服務供給的利益協調者與養老服務供給者，在供給體系中扮演重要角色。但是在農村空心化的時代背景下，存在于農村的志愿組織受制于能力、社會制度環境的變革以及頂層設計缺位等因素的影響，供給規模與社會日益增長的養老服務供給需求之間存在供需錯位。

1）農村內生性志愿組織瓦解。現代社會是工業不斷解構和瓦解共同體而造就的時代，個人預計從集體行動中有助于實現某一種于己有利的目標，因而聚合在一起[12]。城市化進程瓦解了農村內生性志愿組織的發展。在經濟建設上主要表現為：農村勞動力資源的不斷流失、農村生產主體的缺失及弱化、農業就業人員數量不斷下降。根據中國統計年鑒資料顯示，中國農業就業人數規模自2000年以來一直呈現下降趨勢，農業就業人口所占的比例從2000年的63.25%下降至2016年的46.62%，在建設主體上存在缺失及不足。除數量的急速下降外，農業就業的人口還表現出“老年化”傾向，在知識、技能水平上難以適應美麗鄉村建設的需要，農村經濟呈現“空心化”。農村“空心化”所帶來的人口流失在經濟上瓦解了農業基礎，在文化上引發了鄉村互助文化的衰落。傳統內生于農村的志愿組織建立在村落集聚宗族文化基礎之上，帶有互濟性質，但隨著人口的流失及農村傳統觀念的變遷，農村原有的“血緣性差序格局”逐漸演化為“工具性差序格局”[13]，留守村民大多奉行自我主義，較少關心其他社會成員的生活狀態，原有的村落互助文化衰落。

2）外生性志愿組織缺乏有效支持。農村外生性志愿組織的運作和發展在資金以及政策上缺乏有效保障，發展困難。受制于自身發展狀況的影響，外生性志愿組織的養老服務效果并不理想。主要面臨以下困境：第一，外生性農村養老服務志愿組織發展仍處于起步階段，數量少、規模小，在內部運行規范、發育水平以及管理規章制度上仍處于較低水平;第二，志愿組織缺乏政府支持。首先，政府對社會力量舉辦的志愿組織準入門檻設置較高，審批手續繁瑣、效率低下，打擊了志愿組織的積極性;其次，志愿組織的發展與當地經濟政策環境及文化氛圍有著很強的關聯性，因而政府購買養老服務基本上也僅限于發達地區，很多地區志愿組織缺乏有效資金保障，難以形成完善的農村養老公共服務供給鏈。

1.2? 各主體協同增效存在失靈

家庭作為農村養老服務供給的主要參與者，首先受制于空心化所引發的家庭規模、家庭結構變遷的影響，致使其自我養老供給能力不足，內生性不夠;其次，傳統孝道文化的衰落及現代文化的沖擊致使家庭養老服務供給主體寄希望于以政府為主體的社會養老，并對社會養老提出了更多的期待，最終導致最基本的養老供給主體存在供給失靈。家庭以外的社會養老供給主體——政府，由于職能定位不清，容易產生養老傳統路徑依賴，包攬過多的養老服務供給職責;同時又由于兼具服務提供者、質量監管者以及制度創新者的三重角色，易忽視成本—收入差距問題，在服務供給中存在失靈。市場是政府失靈的有效補充，由于缺乏政策優惠支持以及限于農村營利性弱等問題，作為理性經濟主體，不愿進入農村養老供給活動過程中，難以補充政府失靈。志愿組織作為彌補市場及政府失靈的第三方機構，內生性的農村志愿組織受制于村落聚居形態改變及現代文化思想的沖擊，在功能上日趨衰落，傳統互助共濟功能逐漸消退;外生性的農村志愿組織又限于當前中國志愿組織發展起步晚、規模小、資金來源不足以及經濟體制和文化氛圍等因素的影響，仍難以承擔養老供給職責。因此在家庭功能缺位寄希望于社會養老，社會養老各主體又囿于自身發展局限性的情況下，多元主體多元失靈，主體間協同增效成效細微。當前，中國農村養老服務多元協同供給局面尚未形成，亟需探索多元主體參與農村養老服務供給的新模式。

2? 元治理理論概述及應用價值

2.1? 元治理理論背景

20世紀90年代后，由于各國經濟、政治、文化等互動的頻繁性，國際社會呈現復雜、動態多樣的發展樣式，原始的建立在單一主體及治理模式基礎上的管理模式需要加以改進，并亟需集合多種主體探索新的治理模式。在此背景下，1997年，英國政治理論家杰索普提出元治理理論。該理論認為在治理過程中，受制于立場、地位及利益制約等因素的影響，各主體之間易產生分歧并引發利益博弈，使原本順利的治理過程產生困境，難以達到預先設想的治理目標和目的，需要政府在其中扮演協調者角色。若想實現多元治理過程中的多元主體平衡與協調，需要一個機構來協調各方，做好相應的安排準備工作[14]。即在多元主體參與治理過程中，建立一個核心主體發揮領導者、決策者、規劃者及核心功能發揮者的角色，建立“一核多元”的治理模式框架。

2.2? 理論內涵及基本理論視角

元治理理論即“治理的治理”，強調政府在社會、國家治理中的作用，將政府置于治理主體的中心地位，并進行相應的安排協調工作。其進步意義在于，該理論實現了多元主體在治理過程中權力次序的重新排列組合，在保留原先多元治理模式優點的基礎上，重新組合治理機制，實現了對治理主體的重新規制，與中國政治歷史國情能夠吻合。其理論基本視角包含以下幾個方面：第一，強調多元主體共同參與治理，而非單一主體實施管理，需要多個主體基于自身立場、地位及利益參與公共事務的治理與服務;第二，強調政府在治理中的中心地位，即在多元主體參與治理的基礎上，賦予政府制度設計者、利益協調者、戰略規劃者的角色，使之控制治理流程，領導其他主體，協調各方，實現社會體系的不斷完善與發展。

2.3? 元治理理論與農村養老供給

將元治理理論應用于農村養老供給，并非是為了理論的周延來裁剪現實，而是從當前的科學理論出發，為解決當前中國養老困境提供指導和支持。當前農村多元供給養老服務模式的建立需要政府、家庭、市場以及志愿組織等主體協同發力，并在此過程中進行要素嵌入性銜接耦合，進而實現系統的整體性協同發展。但是在中國當代時代背景下，盡管社會一再倡導多元主體參與農村養老服務，在實際操作中，由于各個主體限于自身發展的局限性，多元主體參與養老服務供給容易引發各主體功能角色錯位，產生主體功能失靈及要素耦合過程中的功能錯位，難以形成多元主體協同發力的作用，需要從體制上重新構建主體的角色，探尋農村養老服務多元供給新模式。

3? 農村養老服務多元供給的新模式建設路徑

在元治理理論視閾下，農村養老服務多元主體供給新模式是指建立以政府為主導，家庭、市場、志愿組織等為參與主體，全方位提供農村養老服務的供給模式。而農村養老服務合作供給，必須首要明晰各主體之間的職能定位。

3.1? 合理定位政府職能，明確政府核心主體地位

政府作為公共權力的擁有者及政策制定者，在農村養老服務社會合作網絡中扮演著關鍵角色，應以制度設計者、運行規范者、養老服務供給者以及獎懲激勵者等角色發揮作用。在具體功能上包括：第一，頂層設計者。完整全面的制度體系是多元供給的首要前提，作為頂層制度設計者，政府應當通過法律、政策、法規等文件的出臺規范多元主體供給框架，明確多元主體供給養老服務運行的基本原則、目標及底線，為合作網絡的構建明晰具體的操作規范流程。第二，多元主體供給的規范監督者。政府作為合作網絡的核心主體，應負有對各種參與主體運行發展的規范作用，即建立公開透明的監督規范機制，明確操作流程，制定事前、事中、事后全過程糾偏機制，對偏離養老公正和效率的行為及時加以修正與改進。第三，部分特殊養老服務的供給者。2018年中央經濟工作會議強調要深化簡政放權、放管結合，優化服務改革，提出轉換政府職能定位，實現掌舵到劃槳的功能轉移。因此，政府應當在農村養老服務供給網絡中扮演引導者角色，除了對某些特殊群體及特殊地區進行少量服務外，其他供給性養老服務應當交由市場和志愿組織等其他主體進行運作。第四，獎懲激勵者。政府作為社會養老供給服務的中心，應當在合作網絡平臺中擔當激勵者角色，即通過貨幣型及非貨幣型激勵機制鼓勵各方參與主體的積極性，通過建立認可、榮譽、物質、宣傳等獎懲機制激發合作者的情緒體驗，逐步培育其他組織的發展壯大。

3.2? 培育多元主體力量，構建社會網絡及其嵌入性制度環境

3.2.1? 激勵培育市場發展，釋放市場活力? 市場作為農村養老服務多元供給主體之一，在農村養老服務中扮演者重要角色，但限于農村養老服務需求不足，盈利點低，與市場經濟過程中的理性經濟主體的營利性目標相悖。因而應在元治理理論的指導下，發揮政府職能，從以下幾點引導市場參與農村養老服務過程。第一，政策優化。政府應精簡市場主體進入農村養老市場的流程，減少行政冗余程序，為市場主體的進入提供便捷與支持，如出臺專門針對養老服務產業的綜合性、多層次優惠政策，包括注冊登記、項目審批、土地、財政、金融、稅收、信貸醫保定點等方面，細化實施準則。第二，激勵培育農村養老服務市場。盈利性不足是阻礙市場主體進入農村養老服務市場的主要因素，而政府對農村養老市場支持的缺失同樣也是其發育不健全及資本參與度不足的重要原因。因此，培育和規范市場，運用政策優惠鼓勵市場進入農村養老產業，在培育期通過政府財政補貼加以資本導入，并創建公平的競爭環境，是引導市場主體在合作網絡發揮主體功能的重要路徑。

3.2.2? 多維支持培育志愿組織發展? 囿于文化及經濟因素的影響，志愿組織在農村養老服務遞送過程中面臨資金不足、獨立性差、制度不健全、管理不規范以及專業化和職業化水平低等困境。社會組織參與養老服務處于被動狀態[15]，亟需政府從政策、資金、文化、制度等層面構建農村參與社會服務組織的支持系統。首先，進行頂層制度設計。政府應當首先制定相關政策法規進而實現志愿組織參與農村養老服務供給的標準化、合法化、規范化，在稅收減免、金融支持、稅收優惠等方面給予相應的政策支持，鼓勵引導志愿組織的發展。其次，進行社會文化道德宣傳，弘揚養老、敬老、孝老傳統文化體系，激發養老文化氛圍，鼓勵內生性養老志愿組織的發展。再次，前期發揮政府的支持引導功能，培育和支持志愿組織的發展，采取合同外包、政府購買等舉措為社會組織參與養老服務發展提供政策支持。

3.2.3? 強化家庭養老功能? 家庭作為養老供給體系中的核心要素，具有其他社會養老主體難以替代的優勢。與其他養老方式比較而言，老人在情感上對家庭有著更高的依賴與期待，家庭養老才是老人心之所往、心之所向。因此，針對當前家庭養老、孝老、敬老文化氛圍日趨下移，家庭養老角色逐漸異化現象，政府應從孝文化宣傳及經濟政策引導上重新激發子女對家庭養老的責任。在具體措施上，應當構建養老、孝老、敬老文化氛圍，在宣傳手段、方式上對傳統文化的宣傳加以創新，激發青年一代的家庭意識。在經濟激勵上，盡管空心化時代背景下家庭養老可能面臨著人口流失、子女外出就業等問題，但是在美麗鄉村建設及農業現代化發展政策的逐步推進下，必然會造就農民工返鄉潮，家庭養老功能重新運作、再煥生機。

3.3? 平衡參與主體利益，規范社會力量博弈

在社會利益結構多元的情況下，必須在多元主體之間建立有效的利益博弈、制衡和兼容機制。曾有學者指出，今天中國的社會問題歸根到底幾乎都是利益問題[16]。多元主體參與農村養老服務模式的構建，必然會產生多個主體利益博弈問題。因此，當前要在元治理理論的指導下，發揮政府的平衡協調作用。而在平衡與協調過程中需要注意，政府既不能作為所有社會利益群體的代表者，將所有的沖突與矛盾轉移到自身，力圖實現全員滿意，使自己陷于利益博弈的中心，也不能完全處于中立，產生角色定位缺失問題，而應當立足于“服務型”政府的角色定位，建立清晰明確的社會治理機制，在保證增進社會群體利益的同時，策略性地使各方利益主體在治理體系中自發尋求利益平衡點，形成政府主導下的、合理的社會治理機制。

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