飲用水源地生態補償資金機制的路徑選擇

藍楠 夏雪蓮

摘要：飲用水源地生態補償機制的目的是改善飲用水源地生態環境，促進人與自然和諧共處，而資金機制是解決飲用水源地生態補償問題的關鍵和落腳點。在闡述飲用水源地生態補償資金機制的概念與理論的基礎上，對飲用水源地生態補償資金機制的現狀進行了梳理，剖析當前飲用水源地生態補償資金機制存在的問題，提出完善飲用水源地生態補償資金機制的建議，以期促進生態補償工作的開展，取得飲用水源地生態環境保護的理想效果。

關鍵詞：飲用水源地;生態補償;資金機制

中圖分類號：F323;D912.6? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）02-0147-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.032? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

近年來爆發的飲用水安全事件引起了各級政府部門對飲用水水質與飲用水源地生態環境保護的更多關注。2018年1月1日實施的修訂版《中華人民共和國水污染防治法》也增加了“開展飲用水水源區調查評估”“編制飲用水安全突發事件應急預案”等相關條款，彰顯了國家與社會對飲用水安全的重視。飲用水源地包括提供城鎮居民生活及公共服務用水、取水工程的水源地域，其生態環境比較脆弱，這意味著飲用水源地要承擔更多的生態環境建設和保護的責任，在一定程度上會影響飲用水源地的經濟發展。通過對水源區進行生態補償，以保護區域生態系統，調節人與自然和諧關系為目的，借助經濟、政策和市場等多種手段，協調區域環境保護與經濟發展的矛盾[1]，是解決水源地生態保護相關者之間利益關系的有效方法。

1? 飲用水源地生態補償資金機制概述

生態補償要素包括補償主體、補償客體、補償原則、補償標準和補償方式等，其中補償資金是關鍵[2]。因此，對飲用水源地生態補償資金機制的研究意義重大。

生態補償的核心思路是通過推動水資源開發與水環境保護中外部性內在化的實現，解決生態環境資源開發利用過程中的“搭便車”現象[3]。飲用水源地的生態服務功能具有明顯的外部經濟性，必須建立完善的飲用水源地生態補償資金機制，確定明確的權利、義務與責任范圍，由飲用水源地生態環境建設的“受益者”向飲用水源地生態環境建設的“受損者”進行經濟補償，實現飲用水源地生態保護外部效應的內部化。飲用水源地生態補償不僅是對保護成本投入的補償，還應包含對當地政府和農民犧牲的發展權益的補償[4]。

飲用水源地生態補償資金機制是指以生態補償資金的籌集、調配、運作和統一管理為目的，拓寬資金籌集渠道，公平分配補償資金，提高資金使用效率，并對資金進行管理所形成的生態補償資金籌集與運營機制。生態補償資金機制不僅涉及生態補償資金的籌集機制，也包括資金的運作管理機制。本研究側重于對飲用水源地生態補償資金來源的探索。

2? 飲用水源地生態補償資金機制的立法現狀及存在的問題

2.1? 飲用水源地生態補償資金機制的法律和政策規定

生態補償制度最早適用于森林資源領域，后來逐漸向其他重要生態功能領域發展，如飲用水水源保護區等。依據《中華人民共和國環境保護法》規定，國家建立、健全生態保護補償制度，加大對生態保護地區的財政轉移支付力度;《中華人民共和國水污染防治法》規定，國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。可知，中國生態補償資金的資金籌集方式主要包括財政轉移支付和水資源費的收取等。《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》則側重繳納水資源費。

雖然飲用水源地生態補償資金的籌集方式在地方的具體實踐中更加多元化一些，但是仍然以政府財政支撐作為主要的生態補償資金來源。如《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》就明確指出，要建立穩定投入機制，多渠道籌措資金，加大生態保護補償力度;《河北省政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見》也提出多渠道籌措資金，綜合采用財政補貼、資金獎補等方式，支持生態保護補償領域PPP模式項目實施，建立完善政府引導、市場推進、社會公眾廣泛參與的生態保護補償投融資機制的建議。

2.2? 飲用水源地生態補償資金機制存在的問題

1）缺乏生態補償資金機制的專項立法。通過對涉及飲用水源地生態補償資金機制的法律法規研究發現，中國并沒有單獨就生態補償資金機制進行立法，有關生態補償“資金籌集”的條款散見于法律、法規等相關文件中。條文篇幅的限定必然造成飲用水源地生態補償資金機制的規定過于原則性，缺乏可操作性。如《中華人民共和國水污染防治法》側重對飲用水污染的預防與治理，對資金籌集的主體、各方主體在籌集過程中的權利與義務以及多元化的具體籌集方式等內容沒有詳細規定。飲用水源地生態補償資金機制的法律規定位階偏低，生態補償資金籌集實踐中更多地依賴于地方層面的立法和相關政策規定，影響了生態補償資金機制的執行效果。飲用水源地生態補償制度的實施是為了協調各方主體的利益關系，保障飲用水安全，實現人與自然的和諧共處。然而，中國飲用水源地生態補償資金機制專項立法尚處于缺位狀態，這在一定程度上影響著補償資金的籌集，阻礙了飲用水源地保護者權利的實現。

2）生態補償資金籌集渠道單一。關于飲用水源地生態補償資金籌集的大多數法律法規將生態補償資金的籌集責任歸于政府承擔，或者直接點明生態補償資金具體構成中每一相關政府承擔的份額，偶有些許條文提及可由多方籌集補償資金。因此，政府在飲用水源地生態補償實施中必然占據主導地位，政府財政轉移也必然是生態補償資金籌集的重要渠道，暴露了中國飲用水源地生態補償資金機制存在資金來源結構不合理、資金籌集渠道單一的問題。生態補償資金缺少社會資金的參與，沒有形成規范的生態服務付費市場，資金的籌集過于依賴政府財政轉移支付，在一定程度上加重了政府在生態補償過程中的負擔，影響了政府參與生態補償的積極性與主動性，阻礙了飲用水源地生態環境的保護與治理。

3）生態補償資金監管機制不健全。飲用水源地生態補償資金基數小，同時政府財政轉移受限于政府財政，每年能夠用于生態補償的投入是有限的，用于飲用水源地生態補償的資金更是有限。即使加大財政的投入，飲用水源地生態補償資金的金額相較于“需求量”來說還是遠遠不夠。加之生態補償資金機制相關配套措施不健全，尤其是對資金的監管機制不完善，飲用水源地生態補償資金在落實的過程中存在個別部門擠占挪用生態補償資金以及弄虛作假套取生態補償資金等行為[5]，嚴重影響了生態補償資金的歸集效果。使得相關主體在使用補償資金的過程中陷入捉襟見肘的尷尬境地，也使得飲用水源地生態補償的效果差強人意。

3? 飲用水源地生態補償資金機制的路徑

3.1? 制定生態補償資金機制專項立法

應該盡快加強關于生態補償資金機制的專項立法工作，建議在生態補償資金管理辦法中體現多渠道籌集資金的原則，為多層次、多元化的生態補償資金機制提供堅實的法律支撐。同時，通過系統而完整的生態補償資金機制的相關管理條例制定，明確補償資金籌集過程中涉及的相關主體以及其應該承擔的基本義務與責任，增強生態補償資金機制相關規定的可操作性，逐步實現飲用水源地生態補償資金機制運轉的法治化與規范化。當生態補償資金機制上升到法律的高度，它就不再僅僅是一項簡單的制度，法律所具有的強制力與權威性會成為相關主體履行資金籌集義務的督促力，進而改善飲用水源地生態補償資金機制在實踐中的執行效果。另一方面，專項立法還有利于籌集到更多的補償資金，使更多的資金落到實處，所以相關立法的出臺意味著飲用水源地生態環境保護者自身利益的保障得到一定程度的提升。這使得因側重于飲用水源地生態環境保護，而使保護者義務加重導致的利益失衡境況得到改善，進而調動飲用水源地區域及周邊地區公民保護水環境的積極性，保障飲用水源地生態環境保護行為的持久進行。

3.2? 拓寬飲用水源地生態補償資金籌集渠道

《國務院辦公廳關于健全生態補償的若干意見》指出，要建立穩定投入機制，明確提出從縱向、橫向以及市場3個方面籌措資金，加大生態補償的力度。據此，建議從以下幾個方面廣征飲用水源地生態補償資金，形成多元化的補償資金籌集渠道。

1）應在完善中央與地方政府間事權劃分的基礎上，完善生態補償的縱向轉移支付制度[6]。加大針對飲用水源地縱向的財政轉移支付力度，逐步提高飲用水源地生態補償在財政轉移支付中的比例[7]。同時，適時開征飲用水源地生態補償稅，盡快改革和完善資源稅。

2）在橫向方面，鼓勵受益地區與生態保護地區之間建立橫向補償關系。比如，飲用水源下游受益地區政府給予上游政府一定的財政支持。

3）向社會募集。向社會募集生態補償資金是指將國內外單位、機構、個人的捐款或援助籌集起來用于生態補償，即通過接受國內外單位、機構、個人的捐款或援助來進行水環境保護建設[8]。隨著中國經濟發展水平的提高，企業經濟實力和居民收入逐步提高，社會公益性捐贈也將不斷增加，水環境與公眾日常生活密切相關，必會成為公眾捐助的重點領域。如可采用文藝界義演、發行社會有獎募券等形式，向社會公開征集公益資金。

4）發揮市場的作用，減輕公共財政的負擔。注重市場的作用，積極探索飲用水源地生態補償的市場化運作機制，變單純的資金補助為項目扶持，多渠道、多形式籌集資金，保證飲用水源地生態補償資金來源的充足性、持續性。比如，建立統一的綠色產品標準、認證、標識體系，完善落實對綠色產品的財稅金融支持和政府采購等政策，使保護者通過生態產品的交易獲得收益。

3.3? 健全飲用水源地生態補償資金的監管機制

建立高效透明的資金使用績效評估與監督機制對生態補償的制度建設具有重要作用[9]，可避免補償資金籌集中產生的腐敗問題，減少補償資金的浪費，進而使最終籌集的補償資金金額增加。

根據生態補償的目標，采用定期與不定期相結合的方式對補償資金的落實、使用情況進行追蹤、檢查和驗收，并向上級主管部門提交檢查驗收情況書面報告。逐步建立生態補償資金使用的績效評估、審計制度。如《蘇州市生態補償條例》中規定，市、縣級市（區）人民政府應當執行生態紅線區域保護規劃，將生態補償工作納入地方國民經濟和社會發展年度計劃，建立健全生態補償績效考核機制。不僅如此，還應將對飲用水源地生態補償資金的績效考評納入到地方政府官員的績效考核中，完善地方政府帶動機制和責任追究機制。同時，關于飲用水源地生態補償資金的籌集數額以及分配、使用等信息應該及時向社會公開，保障社會大眾的知情權;調動社會大眾參與監督的積極性，進而形成廣泛的社會監督與輿論監督的常態化機制。對以任何形式擠占、挪用、截留或騙取生態補償資金的行為，依據相關規定予以嚴肅處理，并追究單位和直接責任人的責任，構成犯罪的交司法部門追究法律責任[10]。只有將相關行為的懲罰上升到法律責任的高度才更具有震懾的作用，有助于飲用水源地生態補償資金的監管體制的完善，發揮其實際效用。

參考文獻：

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