基于城鄉統籌的河南新型城鎮化發展路徑研究

□雒海潮

城鎮化的研究與社會經濟發展階段密切相關，西方發達國家人口城鎮化率一般都在70%以上，人口城鎮化過程已經基本結束，進入了城鄉一體化程度較高的發展階段。相應地，城鎮化研究關注的重點也轉向追求全面實現生態保護、資源環境可持續發展、高質量的社會生活品質、社會平等、人與自然和諧發展，致力解決“城市病”、居住隔離、社會各階層公平問題，建設包容、平等、可持續的生態、宜居、和諧都市，追求生態化、多樣化、人性化。目前發展中國家如中國和印度的城鎮化已經成為世界城鎮化的主體，同時由于都處于工業化快速發展推動的城鎮化加速發展區間，也通常面臨著比較復雜的城鄉及社會經濟問題，往往成為政府和學界關注的焦點。

一、新型城鎮化的內涵

基于經濟社會發展階段不同，城鎮化進程初期更關注人口城鎮化率，但是在中國渴望快速增長的特殊國情背景下，存在把“人口城鎮化率”作為一個政府的政績指標加以考核，導致過于關注人口城鎮化率，不惜通過行政手段提高能統計為城鎮人口的數量。結果導致用人口城鎮化率測度的城鎮化水平快速提高，但計算為城鎮人口和地域的部分，并沒有達到或者僅達到較低的城鎮標準。隨著城鎮化率快速提高其中并沒有改變生存方式和生產方式而計算為城鎮化人口的農民數量越來越大，而且往往面臨著比較復雜的城鄉和社會問題，并開始影響城鎮化健康發展。因此，城鎮發展質量和城鄉差別逐漸成為城鎮化研究關注的重點，即最初的新型城鎮化概念內涵。這個過程中出現了從關注城市為重心轉向城鄉并重，相應地對城鎮化水平的關注也從人口城鎮化率為重心轉向更加重視城鎮化質量或者說城鄉統籌發展。相比于傳統城鎮化以城鎮發展為重點，新型城鎮化概念的提出更突出對縮減城鄉差異和帶動鄉村地區發展這部分內容的重視和關注，更加針對目前中國快速城鎮化進程中出現的土地城鎮化過快、鄉村自然資源破壞、鄉村生態環境惡化、農村與城市發展不平衡、城鎮建設用地肆意蔓延等一系列亟待解決的現實問題具有針對性。新型城鎮化核心是人的城鎮化，人包括城鎮居民和鄉村居民，城鎮化的發展要符合區域實際和老百姓生活需要，在推進新型城鎮化的進程中，要充分注重城鄉統籌協調發展。就是從注重以城市為核心、以增長為導向的規模數量擴張型向注重城鄉統籌、以健康發展為導向的質量內涵提升型轉變。就應是在努力提高城鎮化率的同時，更加注重城鎮化解決農業農村農民問題、推動區域協調發展、促進社會全面進步的功能，即推進新型城鎮化進程引領城鄉統籌協調發展。

二、河南省推進新型城鎮化進程中面對的問題

梳理河南省新型城鎮化的研究文獻，關于新型城鎮化戰略和道路的研究，偏重理論分析；關于新型城鎮化水平和協調發展的研究，偏重定量分析。基于城鄉統籌視角界定新型城鎮化概念，并進行定量研究和發展路勁分析的研究還較少見。河南省是全國人口大省、農業大省、經濟規模總量大省，但由于人口眾多，人均GDP水平并不高，人口城鎮化率在全國排名也是末位省區之一。2017年常住人口城鎮化率50.16%，比全國平均水平低8.36個百分點，二三產值比重90.4%，比全國平均水平低1.7個百分點。1996年起河南城鎮化率每年至少提高1.2個百分點，最多提高1.8個百分點，至2017年平均每年提高1.5個百分點。河南省人口城鎮化率直到2005年才達到30.7%，至2017年末是以平均每年增加1.7%的速度增長，這個速度已經超過了國家整體同期的增長速度。通常，人口城鎮化率平均增長超過1%的區域，高于國家整體平均水平，這個區域往往需要應對更為復雜的社會經濟問題，一般也是城鎮化發展過程中各種問題比較尖銳和突出的時期。河南省推進新型城鎮化進程中存在的問題主要包括：第一，造成區域城鄉二元結構的制度性障礙依然沒有消除。隨著城鎮化的快速推進，以戶籍、土地二元分割為代表的制度設計缺陷所帶來的深層次問題日益顯現。第二，城鄉基礎設施和公共服務設施均等化水平還需要提升。城鄉基礎設施的人均差距和公共服務質量的差距過大，造成很多社會問題。第三，城鄉統籌缺乏實質性推進，城鄉之間的差距不斷加大，農村和農業的長期落后，導致河南保證糧食安全、生態安全的困難越來越大。第四，農民工融入城市的機制體制問題亟待解決。進城農民工在人口普查時記為城鎮化人口，但是在醫療、就業、就學等多個涉及切身利益的方面不能享受與城鎮居民同等的基本公共服務和相應的社會保障，表現為居住地點不固定、租住環境惡劣、就業以短工為主不穩定、薪資水平不高，而且隨時會面臨失業，這種“夾心城市化”帶來了很多問題。

三、河南省推進新型城鎮化發展路徑分析

河南省是農業人口大省，農村人口眾多、人均耕地面積并不大，而農業要實現規模化經營有一定的門檻，而目前河南省的人均耕地面積和農戶戶均耕地面積多數都沒有達到這一門檻，部分戶均耕地較多的村莊，由于每戶之前按照土地肥沃程度進行分配，所以一戶往往有多塊土地，土地規模都難達到農業規模化經營門檻。另外，從農村外出長期在城市打工的農民，在目前半城市化狀態下，也很少放棄土地承包和經營權，這也是土地短期內難以實現規模經營的重要原因。故而傳統農業碎片化耕作的生產方式短期難以改變，這是實現農業產業化的主要障礙。新型城鎮化的推進路徑需要考慮現代化農業發展所需要的規模化和機械化，所以在整體上其發展要能夠實現土地集約節約利用。所以新型城鎮化推進路徑要相應增加農民人均資源占有量，滿足農業生產規模化和機械化門檻，不斷推動農業現代化水平提升和農民生活水平提高。同時努力發展城鎮經濟，確保城市和工業支持鄉村和促進農業發展的能力，加快鄉村振興步伐，減少城鄉差距，實現城鄉融合發展。

河南省推進新型城鎮化的路徑：一是將城鄉二元結構的破除作為新型城鎮化發展的重要保障。研究城鄉二元結構形成的制度和政策原因，政府要著眼長期發展，綜合考量，制度的設計和政策制定要突出公平和協調，從規劃、建設、管理各個環節加快推動城鄉融合發展，逐步推動實現城鄉一體化、消除城鄉二元結構，從體制機制上保障城鄉居民享有起點公平與機會公平。二是將城鄉基本公共服務均等化作為新型城鎮化發展的重要內容。科學配置城鄉之間的資源要素、公共服務、社會管理。加強城鄉公共財政供給制度建設，為城鄉實施均等化公共服務提供基本財政保障。三是將農村繁榮和農民富裕作為新型城鎮化發展的重要標準。科學認識城市與鄉村的關系，尊重并發揮好農村在河南發展中難以替代的獨特作用，注重城市與鄉村的有機聯系，防止農村的衰落和凋敝，堅持城鄉統籌發展不動搖。加大城市和工業對農村的支持以及對農業的反哺，實現“四化”協調同步發展。加強新型農村社區建設，真正提高鄉村地區的人居環境品質。四是將農民工市民化作為新型城鎮化發展的關鍵環節。加快推進農民工市民化，逐步讓農民工在社會保障、就業和轉崗培訓、保障性住房、子女教育、醫療保險等基本公共服務方面享受與市民同等的待遇，使廣大進城農民工能夠和諧地融入城市。

四、結語

城鎮化作為社會變遷過程，除去傳統城鎮化強調的城鎮功能的完善、公共服務水平和生態環境質量的提升，新型城鎮化應該轉向關注逐步破除城鄉二元體制、逐步化解城市內部二元結構矛盾、全面提升城鄉居民生活質量、追求城鄉居民共享現代文明成果的目標。