粵港澳大灣區立法協調機制研究＊

柳建啟

在粵港澳大灣區建設中，法律合作應當伴隨經濟合作同時推進。立法協調是法律合作的重要組成部分，有效的立法協調，有助于化解大灣區的法律沖突，為經濟合作的推進提供制度保障。

一、粵港澳大灣區一體化發展需要立法保障

近年來，粵港澳大灣區的經濟取得了長足的發展，2016年大灣區GDP約1.4萬億美元，占全國12%，2017年大灣區GDP1.6萬億美元，①粵港澳大灣區研究院.《粵港澳大灣區建設報告(2018)》發布會在廣州舉行[EB/OL].廣東省社會科學院官網：www.gdass.gov.cn/MessageInfo_6413.shtm l，2018年11月20日訪問。2018年大灣區GDP16418億美元。②粵港澳大灣區各城市2018年GDP數據，這張圖上都有了![EB/OL].http://www.sohu.com/a/296338727_124712，2019年3月10日訪問。2018年9月廣深港高鐵建成，2018年10月，連接香港、澳門與珠海的港珠澳大橋（世界最長跨海大橋）正式通車。2013年，澳門大學珠海橫琴島新校區開始招生，澳門特區政府對該校區實施管轄。多項跨區域的重大工程相繼完成，這些大工程是粵港澳大灣區一體化發展的重大改革成果。立法應服務和保障改革成果。粵港澳大灣區作為一項國家重大戰略，不僅表現在經濟方面，更應表現在法制方面。“凡屬重大改革都要于法有據”，要“把立法決策與改革決策更好的結合起來”“充分發揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用”。

二、粵港澳大灣區立法協調取得的成果

2019年2月，中共中央、國務院正式公布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，這一綱領性文件對粵港澳大灣區的定位、目標、布局等方面作了全面規劃。

粵港澳三地立法協調經過多年努力取得了一定成果。早期有大陸內地與港澳特區簽署的《關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱“CEPA”)，后來陸續與港澳簽訂《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》等多項協議，2018年又簽署了《CEPA投資協議》，這些協議均是在“一個國家”框架下推進粵港澳大灣區發展的有力措施。這些立法協調成果大致有以下四類：第一類是經過中央政府或締約方上級政府批準的區域合作協議。如《泛珠三角區域外經貿合作備忘錄》獲國務院港澳事務辦公室批準，《泛珠三角九省(區)海關積極參與和推動區域合作的十項措施》獲海關總署的批準。①參見《泛珠三角九省(區)海關積極參與參與和推動區域合作的十項措施》導言“為使海關更好地參與、支持和推動泛珠三角區域合作，確保貨暢其流，守法便利，經泛珠三角九省(區)海關共同研究并報海關總署批準”。第二類合作協議是經過中央政府或締約方的上級政府備案。如《泛珠三角經濟圈九省區暨重慶市道路運輸一體化合作發展2003議定書》是在國務院備案。②參見《泛珠三角經濟圈九省區暨重慶市道路運輸一體化合作發展2003議定書》第8條規定“本協定書一式十一份，十方各執一份，報交通部一份，各方簽字后生效。”。第三類，經過中央政府或締約方上級政府參與的區域合作協議。參與形式既包括作為締約主體的參與，也包括締結過程的參與和指導性參與。第四類，完全地方自主的粵港澳府際協議。這類區域合作協議沒有中央政府的批準和備案，主要涉及能源交通、農業水利、科教文衛體旅、投資貿易、工商質監、食品藥品、法律服務等諸多領域。

三、粵港澳大灣區立法協調存在的挑戰

在國家多部門及廣東地方政府的共同努力下，粵港澳大灣區的立法協調取得了一定成果，但如何跨越法律制度的沖突依然存在諸多挑戰。

（一）大灣區分屬于三個法域，缺乏法律沖突的協調機制

由于歷史原因，香港法律體系屬于英美法系，澳門適用葡萄牙法律制度。港澳回歸后，繼續保留原有的與基本法不沖突的法律制度，三個法域的存在導致內地與港澳特區法律天然存在諸多沖突，這很大程度上影響粵港澳大灣區的一體化發展。另外，在粵港澳系列合作協議中沒有設置有效的糾紛解決機制，內地與港澳之間的司法協助也難以突破。由于法律沖突和缺乏有效糾紛解決機制引發的事件已在部分項目中顯現。比如廣深港高鐵項目“一地兩檢”引起民眾的討論和關注，使得該基礎設施項目演化為政治問題。另一個事件是因港珠澳大橋環評報告引起的香港特區法院司法復核案，盡管最終是特區政府勝訴，但因該訴訟導致大橋施工暫停建造成本大大增加。

（二）大灣區內立法主體多，權限不一

2015年我國《立法法》修改后，粵港澳大灣區內享有立法權的主體增至十二個，包括珠三角的廣州等九市、廣東省、香港和澳門特別行政區。既有省級立法權主體、市級立法權主體、特別行政區立法權主體，也有授權立法的行政立法主體。粵港澳三地政府權限不一，主要表現為：第一，行政管理權限，港澳特別行政區都享有獨立的行政管理權和全國人大及中央人民政府授予的其他權力，而大灣區內其他成員必須在國務院的統一領導下處理本地區行政事務。第二，立法權限不同。港澳特別行政區立法機關可以進行創制性的立法，且制定的法律只需到全國人大常委會備案即可。大灣區的其他立法主體主要進行實施性立法，且制定的地方性法規、規章不得與上位法相抵觸，而且設區的市只能在城鄉建設管理等三個領域享有立法權，這使得大灣區的立法更加錯綜復雜，亟需統一的沖突法規范予以協調。

（三）大灣區內跨境合作缺乏明確的法律依據

粵港澳政府之間簽訂的協議不屬于《立法法》規定的法律淵源，且缺乏對各方義務主體的約束措施。《憲法》和《地方組織法》未明確授予各級政府建立跨行政區域合作機制的權力。經國務院批準，粵港澳政府已設立了合作聯席會議、聯絡協調會議，但這種合作在《憲法》《地方組織法》及港澳特區《基本法》上沒有明確規定，若一方違反協議難以追究法律責任。

四、國外立法協調經驗借鑒

（一）美國大灣區立法協調經驗

美國為解決州際間法律的沖突與不協調，大量采用統一示范法的方式：即在美國官方、半官方甚至是民間組織起草的沒有產生法律效力的示范法的基礎上，各州立法機關制定與示范法相同或相近的法律，使解決州際間沖突的法律統一。美國的州際協定也是解決州際間法律糾紛的一種重要手段，它由協定的各州代表簽定，并要求簽約州的立法機關批準該協定，對簽約州及公民產生約束力。同時在州際協定中規定了執法機構，該機構由簽約州推選數量相同的代表組成，每個代表的表決權相同。若一方違反州際協定，給他方造成損害，受害方還可以向聯邦最高法院起訴尋求司法救濟。

美國舊金山大灣區是世界三大著名灣區之一，灣區內依然存在法律沖突，他們設立“灣區政府協會”來協調解決這種沖突，在“灣區政府協會”下設多個辦事機構，其中立法和政府組織委員會的重要職能包括向灣區政府協會推薦立法方案或計劃，對灣區立法產生實質性影響。

(二)日本東京灣區

東京灣區以港口航運業與金融業發達著稱，主要特點是從國家層面進行規劃，突破灣區內行政區劃的約束，實現市場和資源的深度融合。日本國會最早制定的《首都圈整備法》，為東京灣區的建設提供了法律保障，后來制定了一系列專門性、補充性的法律，如《首都圈建成區限制工業等的相關法律》《多極分散型國土形成促進法》《創造未來——東京都長期愿景》等。通過制定灣區統一規劃，打破各自為政的行政區劃格局，實現經濟的深度融合，在法律層面為東京灣區的快速健康發展提供了強力保障。

綜合上述美國、日本協調處理區際法律沖突的經驗，結合粵港澳大灣區的實際，從參照系環境與所需要解決任務的相同性來看，粵港澳大灣區可以選擇美國的州際立法為參照系，為構建大灣區的立法協調機制提供可借鑒的參照樣本。

五、粵港澳大灣區立法協調機制構建

粵港澳大灣區法律沖突天然存在，很難通過國家制定統一的區域經濟合作法來克服內耗、實現優化組合。在我國現行體制下，比較高效可行的做法是建立健全立法協調機制。

（一）明確立法協調主體的合法性是建立健全立法協調機制的前提

粵港澳大灣區構建立法協調機制首先應當解決立法協調主體合法性問題。借鑒美國大灣區的立法經驗，確定粵港澳大灣區立法協調的主要形式是區際行政協議。區際行政協議的締結主體是廣東省、珠三角九市、港澳特別行政區的政府機關。建議由全國人大常委會做出決定：授予廣東省、廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、肇慶、江門、港澳特別行政區在粵港澳大灣區的區域合作權，這一授權為大灣區跨行政區域立法提供合法依據。締結行政協議的主體也有明確的法律依據。但僅有全國人大常委會的授權還不夠，因為這與《地方組織法》《立法法》規定的政府職能存在一定的不協調。建議修改《地方組織法》關于地方政府職能和權限方面的規定，在《憲法》和《地方組織法》中明確地方政府（包括港澳特別行政區政府）締結地方政府間合作協定的權力。

（二）構建有效運行機制是立法協調的基礎

大灣區內立法協調離不開各項具體運行機制，而具體運行機制存在與否以及運行效果如何將直接決定立法協調的效果。

1.專門委員會運行機制。美國州際協定成效顯著的一個重要原因是依據協定設置了專門機構進行工作。目前，粵港澳大灣區立法協調進展受影響的重要原因在于沒有設立專門的機構進行有效的協調、執行合作方案。建議在粵港澳大灣區設立以委員會制形式的專門機構，這個委員會必須是經過各方協商設定的長期性行政實體，具有一定的權威性，委員會的成員由大灣區十二個立法機關或政府派出專職工作人員組成，各方派出人數相等且具有相同的表決權。委員會應建立完善的工作制度、有固定的專業工作人員，主要職責是組織開展跨行政區域的立法起草工作、形成決議、執行決議、內部監督、解決大灣區內成員糾紛。

2.利益補償和信息共享機制。為促進大灣區協同發展，有時需要一方作出讓步并且利益可能受損，比如為了避免灣區內重復建設導致的過度競爭，需要進行產業結構優化，調整部分地區的產業結構使其利益受損。另外，在環保、基建、土地開發等方面，也會因為整體利益影響部分利益，需要委員會來協調各方的利益，“采取稅收優惠或財政補貼等措施，構建公平合理的利益補償機制”。只有這樣各方才會作出妥協或讓步，才有合作的基礎，立法協調也才能持續。

建立立法信息共享機制在立法協調中非常必要。盡管已有政府信息公開制度，但由于粵港澳之間缺乏信息共享平臺，大灣區內政務信息資源難以共享。為節約立法資源，提升立法效率，避免立法沖突，需要建立多渠道的、多層面的立法信息交流共享機制。各方可以通過簽訂信息共享合作協議及保密責任書，明確各方在信息資源互通共享方面的工作機制，打通行政地區壁壘和部門壁壘，充分發揮信息在立法決策中的作用。

3.交叉備案機制。參照《立法法》備案制度的規定，可考慮在大灣區內建立交叉備案機制。即大灣區內某個立法主體制定的法律除了按照《立法法》規定進行備案外，在法律生效前還須向大灣區內其他立法主體進行備案，避免在灣區內產生新的法律沖突。若備案的法律可能損害一方利益又沒有補償時，可將該問題提交大灣區委員會協調解決。但目前交叉備案制度缺乏法律依據，實際操作存在一定難度。

4.立法協調評估機制。為了考核立法協調活動的運行情況，評估立法協調結果的實施效果，及時發現和解決立法協調過程中遇到的問題，進一步完善各項立法協調運行機制，有必要開展評估活動。科學選取評估對象和評估內容，可圍繞合法性、合理性、可操作性等方面進行評估，可以采用社會調查、定量分析等評估形式，但為了客觀公正，應當委托第三方專業機構進行評估。如果評估發現立法協調運行機制或立法協調結果存在問題，大灣區專門委員會需及時采取相應措施解決問題。

（三）健全程序機制是立法協調的必然要求

立法協調作為立法權行使的一部分，應有嚴格的程序保障其合法運行。否則容易產生權力的濫用甚至滋生腐敗。粵港澳大灣區立法協調的程序，應大致包括以下幾個步驟:第一，由各方行政首長進行會面磋商。第二，召開立法協調聯席會議，研究立法協調工作。第三，廣泛調研、征求民意，制定初步框架協議。第四，各方充分協商形成正式文本。第五，向全國人大征求意見并修改完善。第六，向全國人大常委會備案。第七，大灣區各方立法機關負責人代表簽署公布生效。

（四）完善爭議解決機制是立法協調的保障

為妥善處理立法協調產生的爭議，需要建立一種機制來保障爭議得到合法有效解決，這種爭議解決機制建議“以協商為主、以法律規范為輔”，其基本操作流程是：當產生爭議時，由爭議各方協商解決，既可以自行協商，也可以有第三方參與協商。若各方能協商一致，則該爭議處理程序終結。若無法協商一致，則需啟動工作組解決爭議的程序，工作組提出解決方案后提交專門委員會決定，如果對專門委員會的決定不服，可以向最高人民法院提起訴訟。爭議解決機制的具體操作流程如下：第一步，爭議各方協商。如果一方違反協議對另一方造成損害或者在立法協調過程中產生爭議，各方應本著大灣區一體化發展的宗旨進行友好協商或調解。既可以是爭議各方單獨協商，也可以在第三方的參與下協商，亦可以是在專門委員會或利益無關的第三方主持下進行調解，不管是哪種協商或調解，都應當遵循平等自愿原則。若各方協商達成共識，則協商程序終了。若爭議各方在規定的期限內協商無果，則任何一方可以請求啟動工作組程序。第二步，啟動工作組程序。工作組是專門委員會的下設機構，負責協調各方利益并獨立提出解決方案。首先，應明確工作組的成員構成、資格、選定。其次，應明確工作組的職責、爭議受理范圍和處理程序，最后才進入實質性的調查審議。當爭議方申請啟動工作組程序時，先選定工作組成員，然后對爭議進行調查審議，若申請審議的爭議不符合受理范圍，告知爭議各方通過訴訟或其他方式解決，若爭議符合受理范圍，則由工作組成員進行調查審議，組織爭議各方陳述事實和理由，對證據發表意見。工作組成員專業結構應當多樣化，至少應涵蓋爭議涉及的知識面，工作組以獨立的專家身份進行工作以保證爭端的公正、專業處理。工作組成員進行調查審議過程中，爭議各方仍然可以自行協商或在第三方參與下協商。仍不能協商一致的，由工作組在充分調查審議的基礎上提出爭議解決方案交給專門委員會決定。第三步，專門委員會最終做出決定。專門委員會對工作組提交的爭議解決方案進行審查，根據審查的結果可以做出支持該解決方案的決定，也可以在深入調查的基礎上做出其他解決方案的決定。在工作組提交的解決方案只是可選方案之一，不具有強制性，能否被采用則取決于專門委員會協商一致的結果。爭議各方若同意該決定，則各方應執行決定。若不同意該決定，則可以在規定期限內向法院提起行政訴訟。第四步，啟動行政訴訟程序。若爭議方對專門委員會的最終決定仍然不服，可以在規定期限內向最高人民法院提起行政訴訟，若爭議各方既不同意專門委員會的決定，也沒有向最高人民法院提起行政訴訟，則專門委員會最終決定生效，并具有強制執行效力。若有一方向最高人民法院起訴，則專門委員會的最終決定不生效，各方按照行政訴訟法的規定解決爭議。