基礎教育優先發展亟待解決的問題及其消解路徑

楊 慧

一、基礎教育優先發展研究緣起

改革開放以來，教育優先發展理念在我國開始逐步落實，成為我國社會主義現代化建設必須長期堅持的基本戰略決策。[1]2017年10月18日，習近平同志在黨的十九大報告中強調，推進教育現代化，將教育與農業、工業、科技、國防并提稱為五個現代化，體現了國家把教育事業優先發展放在了舉足輕重的位置，這也是繼黨的十三大之后第7次在黨的代表大會上重申教育事業優先的重要地位。2018年9月10日，習近平同志在全國教育大會上指出，要堅持優先發展教育事業，深化教育體制改革，健全立德樹人落實機制，教育優先發展的地位不言而喻。21世紀新時代背景下，中國經濟正進入結構性全面調整、創新階段，面臨體制性變革。教育優先發展進入新的階段，而基礎教育是教育事業的重點，正進入新的發展階段，攻堅克難、厘清基礎教育發展進程中的疑難，堅持把優先發展教育作為推動黨和國家各項事業發展的重要先手棋。本文嘗試對基礎教育優先發展存在的問題進行梳理，為我國基礎教育優先發展提出合理建議，促進教育內涵式發展。

二、基礎教育優先發展亟待解決的問題

（一）規劃政策偏少且缺乏活力

1.規劃政策數量偏少。2016-2020是國家全面實施“十三五”規劃的時期，在《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》《國家教育事業發展“十三五”規劃》中都明確提出要堅持教育優先發展，推動教育事業發展，進一步體現了教育優先發展的戰略地位不可動搖。為實現教育事業發展規劃，近幾年教育部主要在控輟保學、脫貧攻堅、高考綜合改革、城鄉一體化建設、學校標準化建設、教育信息化、學生資助等方面出臺系列政策，確保教育事業得以發展。但是教育政策在各項事業中所占比例不大：筆者在中央人民政府門戶網站上以“政策”“年份”和“教育”為關鍵詞搜索，分析了2008-2017年近十年中共中央、國務院有關教育事業出臺的政策文件占全國出臺政策文件總數的比例，發現2017教育政策在各項事業中占比僅為1.84%，規劃政策數量不足以體現教育事業優先發展。

表1 2008-2017教育相關政策文件比例

2.規劃政策缺乏活力。我國近幾年的基礎教育都能結合國情和社會需要立法立策，但政策執行力度不夠。以學生減負為例，新中國成立以來，出臺減負及其相關政策近50項，加上地方制定的近百余項，但效果遠遠不如人意。一個好政策為什么落實不到位呢？究其原因有以下幾點：其一，國家政策一般只規定了大的原則、方向，鮮有詳細具體的實施辦法，并且沒有良好的運行和保障機制，如果地方沒有及時跟進，那么政策便會懸空。其二，政策出臺之后，相應部門的利益會受到一定的影響，如果不及時監控，那么政策便會滯后。其三，政策執行過程中，各部門步調不一，如果不能形成合力，那么政策便會難以出效。其四，政策缺乏有力的推廣和解讀，如果解讀出現偏差，行政部門一刀切，那么政策便會無效。

（二）財政資金投入少且不均衡

1.教育經費投入少。國家教育經費近年來一直呈現上升趨勢，但是依然不足：從財政性教育經費占GDP的比例看，2012年首次突破4%，至今一直維持在4%以上，但與世界平均水平（7%）及發達國家水平（9%）還有很大差距，經濟不發達的國家也能達到4.1%，這表明我國教育優先發展在財政資金投入方面有所欠缺。2017年僅為4.14%，比2016年下降0.08個百分點。從公共財政教育支出增長及其占公共財政支出比例來看：公共財政教育經費支出逐年遞增，各級教育支出都有不同程度的增幅，表明國家對教育事業的投入不斷加大，但公共財政教育支出占公共財政支出的比例時而增加，時而減少。2017年公共財政教育經費支出占各項民生支出中的比例由2012年的第一降到第七名，又反射出公共財政教育經費實現遞增的同時并沒有體現國家公共財政對教育事業的支持力度，教育優先發展在此維度難以體現。由于教育總投入在國家各項事業中占比較少，要合理安排公共財政教育經費比例，加強對教育事業的支持力度。此外，《教育法》第五十六條規定：各級政府教育財政性撥款的增長要高于財政經常性收入的增長。而從教育部教育經費統計報告中的執行數據可知，2007-2012年之前教育撥款大都高于財政性經常性收入10%及以上，2013年之后教育部網站上不再提及增幅，且地區間差異較明顯，有些地區較上年出現負增長，表明我國教育優先發展中極大的難題在于均衡，重點在于各級政府關注。

表2 2011-2017年公共財政教育支出比例

2.經費投入結構不合理。

表3 2016、2017年各級教育投入占比情況

表3以2016、2017年為例，將基礎教育、職業教育和高等教育總投入進行對比可發現，國家在高等教育領域、義務教育領域投入資金較多，學前教育投入經費在各級教育中處于末位。這表明，在基礎教育領域更加關注的是義務教育階段，二胎政策放開之后，現實需要使得國家對學前教育重視程度加深，但對學前教育的扶持力度不夠。

從生均教育經費看，近年來我國基礎教育生均經費雖然保持增長，但始終低于中職和高等教育，高等教育生均經費達到小學生均經費約5倍及以上（2012年高達9倍）。基礎教育領域生均經費降序排序為：初中、高中、小學。綜上，教育經費投入雖然在逐年遞增，但是結構不合理，應加大資金支持力度，縮小各教育之間的差異，并適當將投入向中西部、貧困地區適當傾斜以促進我國教育良性發展。

（三）資源配置不足且有偏差

1.學校標準化建設不足，全面改薄依然在路上。自2014年國家全面啟動薄弱學校改造計劃以來，各級政府加大財政資金投入，改造補助金逐年增長，向貧困薄弱地區傾斜，扎實推進年度任務完成，因地制宜，致力于改善貧困薄弱義務教育階段學校。嚴格遵守中央制定的“二十條”底線，全面改薄實現大發展：小學和初中的校舍建筑面積不斷增加，各種設施設備達標情況也逐年穩步提升，多媒體、電腦室、功能室等信息化設施設備進校園，學校服務質量明顯提高，物理環境有了巨大改善。相關數據顯示，2018年全國840個貧困縣中10.9萬所義務教育學校“底線要求”達標率均為94%以上。存在問題：一是農村學校建設不足，城鄉差異較大。由于地方財政不同，學校標準化建設存在差異，各地規劃大都圍繞城區優質校，農村學校建設標準低，有些縣級學校甚至缺少標準塑膠操場；農村多媒體等信息化設備老舊，影響孩子觀看學習體驗；高中物理、化學實驗室，職業學校的實訓基地，實驗器材有不同程度的改善但依然短缺等；二是城區學位不足。為了讓孩子不輸在起跑線上，家長們偏向選擇城區學校就學，由于城區教育面積規劃有限，導致有些城區學校占地面積小，“大班額”“超大班額”“大校額”依然是全面改薄工作的重心和難點；三是功能室使用機制不足。學校建設的功能室不能面向全體學生開放，多流于形式；有些學校建設心理咨詢室，卻無專任心理咨詢教師，有些心理咨詢室不規范；還有些教學器材配備達標，但使用率低。

2.均衡發展機制存在偏差。2011年起我國所有縣級單位都普及了義務教育，然而義務教育校際差異、城鄉差異、中西部差異等成為阻礙教育內涵式發展的障礙，為實現教育現代化，國家積極制定政策，推行扶貧攻堅。

自2013年開展義務教育均衡驗收工作，到2017年全國義務教育均衡發展取得巨大進步：有560個縣通過國家督導評估，累計數量已達2379個縣，占全國總數的81%，其中東部地區819個，中部地區782個，西部地區778個，有11個省（市）整體通過認定。義務教育均衡發展仍存在很多亟待解決的難題：一是政府責任落實和督導工作不到位，導致均衡發展工作受到極大限制；二是優質資源共享機制執行問題導致“以強帶弱”走向形式主義。為促進城鄉均衡發展，很多地方都采取集團化辦學，形成聯盟校，以強代弱，但有些地方的聯盟辦學建設機制不完善，共同研討備課少，聯盟工作流于形式，不能真正實現教師幫扶、學校幫扶，農村教學質量依然不高；三是由于均衡力度不夠導致的民生問題如大班額、擇校熱等依然存在。（數據來源：2017全國義務教育均衡發展督導評估工作報告）

（四）教師隊伍數量不足，質量不高

教師隊伍建設是教育優先發展的核心工程，國家一直把它作為教育事業發展的重要抓手，教師隊伍建設機制也是反映教育優先發展的重要指標之一，存在的問題主要有以下幾點。

1.教師數量不充足。教師人數的增加能夠直接反映國家對教育事業的支持力度。據不完全統計，2013年以來，31個省（區、市）和新疆生產建設兵團共新補充教師約172萬人。全國近五年新補充教師中，音體美科學信息教師31萬人，占新補充教師總數的18%。僅從義務教育階段教師數量和師生比上看，通過各種教師補充機制，全國教師數量呈現正向增長趨勢，但仍未達到《中小學教職工編制標準意見》提出的標準。其中農村小規模、寄宿制學校教師配比問題尤為嚴重。這表明我國仍需在師生配比方面加大改革力度，對不同人數、類型的學校采取靈活的標準。學前教育教師缺口較大，2017年全國學前教育教師缺口高達30余萬，教師短缺仍是一個制約教育發展的大問題，應大力保障教師編制。（數據來源：2017年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告）

2.教師質量需要提升。教師質量直接反映在教師學歷的提升上，近年來，各級教師學歷水平處于穩步上升狀態。以學前教育和義務教育為例，近幾年教師大專及以上學歷比例不斷提高，到2017年學前教師學歷合格率達79.10%，義務教育階段教師合格率達95.30%。這表明基礎教育階段教師質量不斷提升，準入門檻不斷提高，有利于教育事業優先發展。學前教師學歷水平普遍偏低，且城鄉差距是困擾教師質量提升和一體化建設的頑疾。

3.教師薪資待遇水平低下。國家統計局數據顯示，近十年教育城鎮單位就業人員平均工資如表4。

表4 2007-2017年教育城鎮單位就業人員平均工資及其增長率

由數據可知，城鎮單位就業人員工資2017年相比2007年增幅高達68.94%，且十年內一直保持增長趨勢，每年增幅約在8%以上。教育工作者薪資待遇逐年增加，表現了國家對教育事業發展的支持，是教育優先發展的最好例證。然而由于各地財政的差異，很多地區或者農村教師工資根本達不到平均水平，對教師的生活補貼額也較少，這表示仍需加大教育財政投入，落實發展機制，在一體化背景下實現教師工資水平增長。國務院辦公廳發布的《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》中明確指出“確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平”，自2010年提出此目標之后至今仍有很多地方未達標，有些貧困地區小學教師月工資僅為2000元左右，國家應健全教師工資機制，真正把教師平均工資不低于公務員工資水平落到實處。近十年教育城鎮單位就業人員平均工資與衛生、社會保障和社會福利業城鎮單位就業人員平均工資對比見表5。

表5 2007-2017教育城鎮單位與其他單位就業人員工資對比

與其他民生行業相比，教育城鎮單位就業人員平均工資水平連續十年低于衛生、社會保障和社會福利業城鎮單位就業人員平均工資，這表明教育事業發展仍需提高教師工資水平，提高教育者行業幸福感。

三、解決路徑

（一）強化組織領導和政策執行力度

一項好的新政策出臺后，卻得不到落實，歸根結底缺乏良好執行機制和領導組織成員的責任意識。所以，首先應確保政府規劃中對教育優先發展戰略有明確詳實的表述，加強政策的科學性及可操作性，結合國際和社會形勢及人民的需要，為每個環節制定可量化可操作的標準，確保其實施效度；其次組織部門要把落實教育優先發展作為各級黨委政府領導班子年度考核的重要指標和干部提拔晉升的重要依據，以加強教育領導部門的責任意識和業務能力，每個環節都要有專門的責任人和賞罰標準，加大對督導人員的培養和監督力度，破除政策實施過程中的冰層；同時要加強政策的宣傳和解讀，讓好政策為群眾所了解熟知，為政策的施行打好群眾基礎；再次，國家和地方行政部門應形成合力，定期對政策執行情況進行抽檢并及時規正政策執行中的不到之處。

（二）完善教育財政投入制度，注重差異性

經費保障是教育發展的基礎，所有問題的解決都需要強大的財政投入做支撐。國家要加大對教育事業的支持力度，應強化政府主體責任，健全各項教育經費保障機制。

1.建立有效靈活的教育投入機制，加大財政性教育支出占GDP的比例。總體看來，我國財政性教育支出占GDP的比例雖然已達4%，部分地市占比甚至高達10%以上，但是相對于教育事業發展需要而言仍然供不應求，與歐洲很多國家教育投入相比仍然差異很大，而且東西部地區之間，各級各類學校的投入占比也有較大差異。目前應加大教育資金投入力度，根據發展狀況，合理均衡配置各項教育資金。

2.繼續推進學前教育普惠性。2017年學前公辦園所占比是44.1%，普惠性園所占比為26.5%，為實現2020年公辦園所覆蓋率達50%，普惠性幼兒園覆蓋率達80%左右的目標，國家必須得加大力度扶持普惠性園所發展，建立長效機制，著力解決學前教育“入園難”“入園貴”等困擾民生的難題，特別是規范民辦園所幫扶和管理機制，健全民辦園所收費標準，引導民辦園所實現普惠性，使公辦幼兒園、民辦幼兒園教師雙向交流制度化、常態化，以期達成2020年標準普惠性園所比例目標。學前教育的普惠性發展還需要大量資金保障，國家財政扶持力度要再向學前教育傾斜，加大學前教育經費在財政教育支出中的比例，在幼兒園建設、教玩具采購、提高教師培訓經費等方面施力，確保學前教師質量穩步提升；提高幼兒生均公用經費，健全幼兒資助力度，加強學前收費管理，切實保障公辦園所按級別收費，保障適齡兒童入學，增加學前毛入學率，讓每個孩子都能上得起學，未來也期待能將學前教育納入義務教育范疇。為了解決學前教師數量不足問題，可從幾個方面入手：一是提高教師待遇，按時發放教師工資，逐步實現同工同酬，讓每一個普惠性園所的教師感受到國家和政府的重視；二是健全教師補充機制，面對學前教師嚴重缺編的現狀，各級政府需要加大投入力度，增加學前教師編制，把富裕編制向學前傾斜，也可擴大招聘范圍，采取公益性招聘等。

（三）繼續推進學校標準化建設

1.建立學校標準化評估機制，落實督導工作。督由于督導責任落實不到位，部分學校建設仍然亮紅燈，目前還有558個縣未通過均衡驗收，很多農村學校的校園環境不利于學生的學習生活。為此，一應加強督導責任，完善督導考核制度，將督導工作與政府考核掛鉤；二精細督導責任，根據學校的數量等因素劃分督導責任區，按時對督導工作進行公示，讓督導工作真正落實到校；三關注焦點，精準發力，目前應繼續推進大班額和超大班額整治工作，按照事情的輕重緩急開展縣區內督導工作。[2]

2.縮小學校標準化建設的差異。標準化建設在于追求縮小學校之間基建、師資、課程等差異。由于各地發展的差異性，想要全國范圍內讓學校按照統一標準建設不切實際。因此，學校要綜合體現統一性和多樣性，尊重學校之間的差異和特色，在遵從國家底線標準的基礎上，廣泛聽從利益相關者的意見，制定科學化的建設標準。基于城鄉差異和校際差異，應當設計上下限標準，使薄弱學校達標，避免學校之間產生巨大差異，農村薄弱地區學校建設應該著重發力，確保其不低于地區內平均學校建設標準，實現薄弱學校向優質學校轉型，對于農村小規模學校不要為了達到標準化建設而強制撤校或合并，要建立動態的標準化建設機制。[3]在國家層面上，應著重注意東西部地區不平衡的問題，加大對中、西部地區教育經費投入。

3.落實學校功能室等信息化設備使用辦法。對標準化建設衍生出來的民生問題，各地應出臺相應的使用和管理細則，安排專人管理，在保障功能室等設備安全的前提下，提高其使用率，做到物盡其用，切實發揮信息化對于學生學習的作用，同時督導部門要加強監督作用，定期對學校功能室的使用情況進行檢查，對于各校功能室等資源閑置的原因（如面積小不夠學生使用，缺乏教教師開不齊課等），采取不同的幫扶手段。

（四）繼續推進城鄉義務教育均衡發展

1.增加鄉村教師數量。近年來，特崗教師招聘補充了很多教師到農村，但是農村教師數量短缺和結構性短缺依然困擾著農村教育的發展，今后應持續繼續推行“農碩計劃”“特崗計劃”“三支一扶計劃”和“免費師范生計劃”四項政策，設立教師培養專項獎學金或者助學貸款代償等。應注重鄉村教師培養的本土化方向，包括職前招聘的本土化和在職培訓的本土化。[4]職前應培養和招聘當地人才，選拔培訓當地有天賦且愿意當教師的人，給予相應的獎學金或者補貼政策，幫助他們取得教師資格證書；在職培訓要注重本土化文化滲透，培養教師適合本土學生的教學素養。很多教師到農村之后無法適應農村生活，難以勝任鄉村教學，因此可以設置“農村提前適應期”，讓教師職前去鄉村感受一段時間，形成對鄉村正確認識，培養適宜的任教技能。[5]由于鄉村教師性別結構性失衡，為了提高男性教師比例，要加強政策宣傳，制定優惠政策，鼓勵更多男性師范畢業生報考教師，同時在招聘時要充分考慮不同地區的學科專業需求，特別是緊缺的音體美等專科教師，也可培養全科教師。此外，為了使更多教師愿意留在鄉村任教，可以采取鄉村教師補助差異化，或者是教師子女學業獎學金等經濟激勵方式。

2.提高鄉村教師素質。教師素質低一直困擾著鄉村教育的發展。由于鄉村學校環境差，教師崗位吸引力小，流動性較大，鄉村教師質量偏低。因此，一是建立健全長效發展機制和教師獎勵機制，吸引優質教師愿意到鄉村任教，使得教師愿意留在鄉村，為鄉村教育發展貢獻力量。二是加大鄉村教師培訓比例，選擇更接地氣，更具有針對性的培訓內容，使之更適合當地教師。針對教師需求采取分層培訓和自主性選擇培訓，充分利用網絡，讓教師培訓更加靈活多樣，同時還要完善鄉村教師培訓考核評估制度，構建培訓項目評價機制、培訓專家評價機制、參訓教師評價三重評價體系。[6]三是建立鄉村教師激勵機制。對于一些年齡偏大或者缺乏學習主動性的鄉村教師，可以采取教師技能競賽、研課磨課等方式刺激教師之間相互學習。四是建立健全城鄉教師交流機制，使得幫扶工作落到實處。

3.完善農村小規模學校教師分配和管理機制。隨著城鎮化進程加快，農村學校“小”的特點逐漸顯露出來。為此，一是要轉變思想，認識到農村小規模學校的優勢，激發教師的熱情。二是實施本土化培養招聘，采取訂單式專業培訓模式，利用本地的教師資源。三是面對農村小規模學校要求“增編”，教育部門應當制定學校編制底線，采取多樣化的編制配置方式，例如，可按照班級數量和不同課程門數等制定，實現農村小規模學校教師的合理分配。[7]同時，針對音體美教師缺乏現狀，可采取走教制度，或者培養全科教師，促進超編向缺編學校的教師流動。四是針對農村小學校優質教師缺乏的現狀，應擴大城鄉交流，定期派鄉村教師去優質學校學習，建立農村小規模學校發展聯盟，尋求協同發展模式。

4.推進城鄉教師交流輪崗制度。這是實現城鄉教育師資均衡的重要舉措。目前教師的交流輪崗流于形式，并沒有達到政策的預期效果。為增強交流輪崗的實效性與科學性，首先必須建立對支援教師的補償標準機制，通過職稱傾斜、薪酬補助、晉升機會等，激發支援教師的主動性。對那些長期堅持在農村任教的優秀教師，給予其評職、評獎等方面的優惠，建立合理且有吸引力的補償機制，設立差別化的城鄉教師交流專項資金。其次，建立流動教師評估管理機制。最后，構建學習共同體，促進薄弱學校教師到支援學校的學習，實現幫扶學校的雙向流動。

（五）加大各級教師隊伍建設力度

1.加強教師教育，增強教師職業吸引力。要讓更多的師范院校畢業生愿意選擇從事教師行業。國家應繼續推進特崗教師、免費師范生等四項政策、助學貸款代償、教師培養專項獎學金等，并要求他們畢業之后到師資緊缺地方服務一定期限，使更多善教者從教。其次，還應該明確中央和省兩級政府分擔教師工資比例，完善教師工資按時發放機制，把教師工資不低于當地公務員工資水平的政策落到實處，提高教師的福利待遇、工作環境、社會地位等，以此提高職業吸引力。

2.提高教師素質、師德水平和業務能力。制定嚴格的教師準入制度，從源頭上制止不合格教師進入教師隊伍，完善職前和在職培養制度，使教師不斷更新教育教學理念，切實提高自身素質。

3.更新教師管理機制，切實保障教師權益。面對教師管理機制的弊端，創新編制管理方式：一是擴大縣級統籌管理，持續推進縣管校聘，將多余的企業或者事業編制用于教師編制，減少非教學人員占用編制，增加教師編制彈性；二是面對音體美教師缺編問題，采取教師共享編制，以走教的形式實現編制共享，或者是培養優質的全科教師；三是推進教師人事制度改革，建立健全教師退出機制，退養不合格教師，打破“鐵飯碗”，不合格的教師要重新獲取教師資格證才能從教；四是創新教師評價機制：改變重結果輕過程的現狀，定期評價和審核，建立淘汰機制，促進教師終身學習。[8]

當前教育的主要矛盾已經發生變化，我們更加需要有內涵、有質量、有活力的教育。辦好人民滿意的教育不是一家的獨角戲，而是中央領導下各級政府、教育行政部門與社會各界通力合作的多重奏，各地之間應取長補短，共同學習，形成“教育共治”的良好生態，促進教育內涵式發展。