縣域晉升錦標賽模式有效性分析

楊 華

（武漢大學社會學系，湖北武漢 430072）

一、問題意識與既有研究

晉升錦標賽模式是在近十年來興起的對中國地方政府晉升方式、標準和途徑最有影響的分析框架。[1]晉升錦標賽模式是中國地方政府中相當重要的政治現象，它被認為是對地方政府及其主要官員的政治激勵制度。筆者在基層調研中也發現，縣級政府通過下發目標責任及考核排名的方式對鄉鎮及其主要領導進行激勵，許多鄉鎮主要領導的評優、獎勵和晉升或相應處罰等也與考核排名掛鉤。錦標賽模式在這里發揮了作用。那么，錦標賽模式在基層官員晉升中到底是表面上還是實質上發揮作用，或者說錦標賽模式在何種情形下有效？

在理論界，對晉升錦標賽模式是否發揮作用持不同的看法，一種觀點認為這種體制在中國政治體制中發揮了實質性作用，地方和基層政府主要官員的晉升大部分依照該模式進行，能夠得到晉升的官員大部分都是其單位在GDP、財政收入或民生投入等方面的競爭中排名靠前的，且沒有在一票否決的競爭項目上出過岔子。這種觀點認為，在錦標賽中，中央會在經濟上向地方政府大規模放權，并通過各種方式鼓勵和促使地方政府在主要的經濟指標上展開競賽。[2]在該模式下，地方官員的個人效應具有整體顯著性，不同地方官員對經濟增長的左右存在顯著差異。[3]晉升錦標賽模式在地方經濟發展、選任官員上扮演著積極正面的角色[4]，推動了地方經濟的發展[5]，選拔了有能力、有干勁的官員[6]，而缺點則是長官意志橫行、社會缺乏參與、政策選擇性執行、地方保護主義盛行、官員腐敗對地方政府行為短期化影響顯著等[7]。

另一種觀點則對官員晉升錦標賽理論提出了邏輯上的多維質疑，認為從正式制度上中國并不存在一個從上到下層層放大、將政治提拔和主要經濟指標直接掛鉤的考核體系[8]。該觀點主張錦標賽模式是選任官員的表面制度，在深層次上官員的晉升要比錦標賽復雜得多，其他的因素如派系庇護、政治背景、社會網絡、跑官買官等往往能左右基層干部的晉升[9]。在“中縣政治”中，家族關系是縣域范圍內官員選拔和任用的關鍵因素，錦標賽模式也只是在幾個主要的政治家族之間發揮作用。[10]還有研究表明，中國晉升體制只是對參與晉升競爭的地方領導人有一個最低的經濟增長績效門檻要求，并沒有證據支撐晉升錦標賽假說。[11]

觀點不同說明對同樣的政治社會現象做出了不同的判斷，其背后意味著該現象具有多面性，不同的研究者如盲人摸象摸到了不同的側面。筆者在縣域調研中發現，基層晉升錦標賽模式確實普遍存在，但是在不同地區錦標賽之所以發揮作用及如何發揮作用有差異，尤其是在東部地區和中西部地區存在較大差別。

二、鄉鎮主官選任：錦標賽模式與“任人唯親”

從調查來看，無論是在形式上發揮作用，還是實質上發揮作用，錦標賽模式在基層黨政體制中運行要面對兩個前提，一個是上級黨委政府掌握著錦標賽的標的、規則和評判及獎懲的權力，另一個是上級黨委政府主要官員在任命下級官員時不可避免地會有“任人唯親”現象和邏輯。第一個前提指的是晉升錦標賽模式能夠發揮作用的組織載體，只有在中國特有的政治體制下，才會形成帶有較強錦標賽特征的政治激勵模式。 第二個前提是指在具體的選人用人過程中， 除了組織原則和錦標賽模式之外，主要領導的個人偏好也會發揮較大作用。在縣域內，鄉鎮主要領導的選拔任用也會受到這兩個前提的影響和制約。

就晉升錦標賽發揮作用的組織載體而言，中國政治體制與西方官僚制最大的不同，是中國共產黨作為全面領導的政黨，其組織原則影響并整合進政府官僚體制之中，改造和重塑了官僚體制及其精神。該體制被稱之為“黨政體制”[12]，抑或是“黨政科層制”[13]。中國共產黨的一個重要的組織原則是黨員服從黨組織、下級組織服從上級組織、全黨服從黨中央。這種服從是無條件的、不能討價還價的服從。[14]在黨政體制中，上級黨組織可以通過組織體系以政治任務的形式，給下級官僚部門下達任務指標，下級組織將無條件完成。[15]

在縣域，縣級黨委政府會給鄉鎮黨委政府下達具競爭性的指標任務即晉升錦標賽“標的”，由各鄉鎮黨委政府通過相互競爭來完成。縣級黨委政府一般不對下級黨委政府完成任務給予相應配套，更不對下級完成任務的具體過程、方式和方法進行監控，它只對結果感興趣。[16]下級黨委政府需要自己調動資源去完成任務，這些資源既可以是本單位內部的資源，也可以是外部資源。下級黨委政府主要是按照上級下達的任務指標來調動資源，對于任務之外的事務則較少投入資源。最終，縣級黨委政府會通過考核對下級單位完成任務的情況進行考核排名，并對排名靠前的單位給予表彰，而對落后者進行批評。在下級單位主要領導的晉升中，前面兩三年的排名情況會作為主要的參考指標。調查也發現，大部分得以晉升的官員其任期前兩三年考核排名亦確實靠前或有較大進步。這表明，錦標賽至少在表面上是有效的。

在調查中，基層干部普遍表示，如果考核排名靠前的或者進步較大的鄉鎮主要領導得不到晉升，靠后的或退步的得到了晉升，在縣域范圍內也沒有合理性，“說出去不好聽，張榜也不好看”。這會給縣級主要領導帶來聲譽上的損失，更不能起到正向激勵的導向作用。事實上，各地鄉鎮主要領導干勁十足，對晉升錦標賽的排名十分看重，說明晉升錦標賽在基層確實發揮了作用。當然，除了政治晉升激勵外，鄉鎮主要領導重視考核排名也有榮譽面子上的原因。在其位謀其政，如果一個鄉鎮在各項考核中排名靠后，鄉鎮的主要領導在面子上就過不去，在縣域同僚中也沒有地位、說話沒有分量。

就主要領導的個人偏好而言，在縣域內縣級主要領導要貫徹自己意志、施行自己的政策，也會有“一個好漢三個幫，一個籬笆三個樁”的思想。而最能夠幫他的人就是最能理解他的意圖和想法，跟他在思想、路線和政策乃至情感上一致的人，也就是所謂“自己的人”。那么，在縣域黨政體制的一些重要崗位上，如重要鄉鎮和委局辦的主要負責人，就得安排任用這些人。在官員晉升中，也要首先將這些人升到重要的崗位上，占據某些重要的位置。同時要將那些反對自己或對方派系的人弄到那些不重要的崗位上，以免成為自己施政的絆腳石。在這個意義上，基層官員的晉升主要是看是否為主要領導“自己的人”。進而似乎可以認為，在基層官員的晉升中錦標賽不起作用，而官員個人的能力、考核排名等就不那么重要了。在基層調研中，筆者也確實看到縣級主要領導提拔“自己的人”、邊緣化對立面的情況存在。

在黨政體制下，意味著基層官員的晉升要將錦標賽的結果作為主要參照，這是一個基本原則。一旦基層政治晉升實踐中有悖于該原則，黨政體制及錦標賽模式就很難運行下去。而“任人唯親”恰好與這個原則有沖突，但是它既符合人性標準，在官僚體制中又屬于常態。

錦標賽模式與“任人唯親”邏輯互有張力，呈現出此消彼長的狀態。當錦標賽模式運行較為暢通時，“任人唯親”邏輯就不那么張揚和凸顯；當錦標賽模式形式化較嚴重時，“任人唯親”邏輯就可能大行其道。 但是，既然二者能夠并存于同一個體制之中，就必然有調和的余地。 其中一個調和方式是“任人唯親”的這個“親”也必須在晉升錦標賽中勝出，也就是考核排名要靠前或有較大進步。調查也發現，在基層黨政體制中，即便是那些被認為是與主要領導有密切關系的人，他們并不能隨隨便便就可以占據某些重要崗位，他們也必須在晉升錦標賽中去歷練。那些未能在晉升錦標賽中勝出、但與主要領導有關系的官員也得不到晉升，或者即便晉升也不會占據某些重要的崗位。

基層調查還發現，在不同地區基層雖然都存在這兩個現象，但是有不同的側重。在中西部地區基層，錦標賽模式的運行會更實些，而在東部地區“任人唯親”的痕跡要重些。之所以如此，與這兩個地區不同的經濟發展水平和發展階段有關系。

三、中西部縣域發展潛力與錦標賽模式實質性運行

在中西部地區，就縣級主要領導個人用人的偏好而言，也需要首先把“自己的人”安排在縣域黨政體制中的重要單位和重要崗位上去，安排好“自己的人”是基層官場中被默認的潛規則。對于一些經濟發展活躍、地理位置優越、礦產資源豐富的鄉鎮，其黨委書記、鄉鎮長的崗位，縣里的主要領導一般會把“自己的人”安排上去。占據這些崗位，意味著掌握住了在縣里執政的大部分政治資源和經濟資源。穩定和發展了這些鄉鎮，縣域就差不多穩定和發展了。這些鄉鎮的黨委書記崗位是縣級領導們必爭的崗位。

這些重要鄉鎮本來政治或經濟基礎就相對較好，相關的資源較為豐富，再加上有縣里主要領導的大力支持，任職這些鄉鎮的主要領導在晉升錦標賽中，能夠動用的資源就較多，勝出的幾率自然較大。在縣域官場中，對這些鄉鎮的主要領導的去留會有較大的預期，如認為他們要升為副縣級領導，或調到更重要的鄉鎮或委局辦任職。該鄉鎮的主要領導對自己的晉升也會有明確的期待。如果最后的晉升結果沒有達到官場中的普遍預期，對縣級主要領導的聲譽及其施政會有負面影響。因此，在錦標賽中獲勝官員的去留一般會滿足官場中普遍的預期。如果是這樣的話，得到晉升的鄉鎮主要官員就會是與縣級主要領導較為親近的人，尤其是縣委書記“自己的人”。那么晉升錦標賽模式就成了掩蓋私人關系的外表華麗的衣裳。

但是筆者在中西部鄉鎮調研的情況是，大部分鄉鎮黨委書記的晉升參照的是錦標賽模式，錦標賽模式起實質性作用。根源在于，中西部地區縣域發展較為緩慢，縣域內鄉鎮之間即便有經濟社會發展方面的差別，一定程度上會影響錦標賽的結果，但是這些差別不會太大，各個鄉鎮的可塑性很強。這就為鄉鎮黨委書記們“八仙過海各顯神通”提供了足夠的舞臺。一個經濟落后、底子薄弱的鄉鎮，或一個矛盾復雜、上訪集中的鄉鎮，如果其鄉鎮黨委書記有足夠的能力調動相關資源發展經濟和進行社會治理，那么也可以在短時間內推動鄉鎮經濟較快增長和社會穩定明顯好轉，促進單位風氣為之一新。那么，該鄉鎮在錦標賽中盡管不可能在短時間內名列前茅，但是其進步速度之快、排名位次提升之明顯，也會得到縣委縣政府的肯定，在縣域同僚中讓人刮目相看。這樣，該鄉鎮黨委書記及其他領導即便與縣委書記、縣長的關系不那么親密，不是他們“自己的人”，他們在官場預期中也會有較好的崗位安排。

筆者在鄂北一個鄉鎮調查了解到，該鄉鎮最近兩任黨委書記的晉升就是在錦標賽中勝出的典型。該鄉鎮原是大別山邊緣的一個純農業鄉鎮，土地貧瘠，生產效率低，工商業發展緩慢，農民人口外流嚴重。它在縣域鄉鎮排名中一直墊底，即便是在北部農業鄉鎮的比較中也屬于落后鄉鎮。且由于長期缺乏有效治理，農村黨群干群矛盾突出，農民上訪上告現象嚴重。縣鄉官員一提到該鄉鎮就較為頭疼，都不愿意到該鄉鎮來任職。2007年左右該鄉鎮調來一位任姓黨委書記，此人做事大膽有魄力，在小城鎮建設和農村穩定上花了大工夫，幾年內就改變了鄉鎮整體面貌，政治經濟社會面貌都有了較大改善，在競爭排名中不僅占據了農業鄉鎮的龍頭，而且在全縣排名中也有不俗的表現。由此任姓書記被提任為城關鎮黨委書記，再五年晉升為副縣長。而與之搭班子的鎮長則直接轉任黨委書記。在此之前，該鄉鎮沒有鎮長直接晉升為黨委書記的先例，年輕的鎮長一般都會運作到其他鄉鎮去任黨委書記，因為大家都認為在該鄉鎮任黨委書記就等于頭頂到天花板了，在官場中很難有出頭之日。所以該縣官場的共識是，任鎮長可以到此地來鍍金，但是千萬不要在這里任黨委書記。新任的游姓書記繼續在小城鎮、農村穩定和農村經濟建設上使力，進一步穩固和提升了鄉鎮在縣域范圍內的排名，成績顯著。五年任期屆滿后，被任命為財政局長。 而接任黨委書記的也是與其搭班子的鎮長，說明在該鄉鎮任黨委書記意味著前途看得見。

在該案例中，在任姓黨委書記之前，一般調任到該鄉鎮任黨委書記被認為是沒有前途的，說明任姓黨委書記與縣級主要領導的關系并不密切。游姓黨委書記則是前任縣委書記的秘書，一般來說不會是后任縣委書記“自己的人”。因此，他們得以晉升并在縣域官場有話語權，主要來源于他們在錦標賽中脫穎而出。尤其是任姓黨委書記，本來縣域官員及其個人都認為他在官場已經到頭，不料卻來了個咸魚翻身，根源在于他改變了落后鄉鎮的面貌，折服了縣域官場。

中西部鄉鎮發展尚未定型，既是短板和缺點，發展沒有基礎，一切從零開始；也是長處和優勢，它們就像一張白紙，等待優秀的畫師在其中縱橫捭闔。因此，中西部鄉鎮差別不大，給有能力的黨委書記自主發揮、施展才華、實現抱負留足了空間。因為鄉鎮的可塑性很大，鄉鎮發展和治理的進步空間就很大，在錦標賽排名當中的跨度就可以很大，造成的前后對照鮮明，如此也就足以展現主要領導的能力。在晉升競爭中，雖然不乏排名靠前、與縣級主要領導有關系的人會得到晉升，但那些帶領鄉鎮排名進步很大的鄉鎮黨委書記、鎮長也會被列入晉升的行列。當然，同樣由于各鄉鎮經濟社會發展差別不大，也有可能換了主要領導之后，出現排名倒退的情況，這樣即便是縣委書記的“紅人”也不可能在排名退步的情況下予以晉升。

總之，由于中西部鄉鎮的差別不大、可塑性強，在錦標賽中的排名就不會太固定，進步與退步都有很大的可能，同一鄉鎮的前后對比可以很強烈，那么就使得錦標賽的晉升競爭更具有實質性。筆者在江西調查的一個鄉鎮，由于鄉鎮黨委書記得力，將班子成員緊密地團結在一起干事業，把一個落后鄉鎮搞得紅紅火火。其任期屆滿后，不僅升至副縣級干部，而且其班子成員大部分都在前后得到了進一步提拔，縣域官場對此反應積極熱情，認為有個好的班長就能夠帶領大家一起進步。

四、東部縣域發展定型與錦標賽模式形式化運行

在東部發達地區，錦標賽模式運行情況與中西部地區有一定差異。東部地區發展較早較快，不同鄉鎮由于條件、基礎和歷史發展的軌跡不同，逐漸有了自己的發展特色，很多地方都形成了一鎮一品的態勢。以工業為主導的鄉鎮，不同鄉鎮又有不同的工業產品，像諸暨市店口鎮的五金加工、上虞區蓋北鎮的化工、諸暨大唐鎮的襪業等；以農業為主的鄉鎮也形成了有自己品牌特色的農業，像上虞章鎮的獼猴桃；還有以旅游為主導產業的鄉鎮、以礦產為資源的鄉鎮等。縣里在對鄉鎮進行競爭排名中，不會把所有鄉鎮湊在一起排名，而是把縣域內的鄉鎮分成幾種主要的類型。比如在紹興上虞區鄉鎮被分為三種類型，一是中心鎮，二是工業鄉鎮，三是山區農業旅游業鄉鎮，區里只對同一類型的鄉鎮進行綜合排名。

東部地區大部分縣市的鄉鎮經濟發展水平已相對固化，鄉鎮之間的等級序列相對穩定和明確，很難再有較大的改變。如工業鄉鎮，排名靠前的就主要是那幾個鄉鎮，他們的工業已成體系，市場發育齊全，形成了完整的產業鏈。這些鄉鎮的主要官員無論能力有多大的差別，其所在鄉鎮的排名也只是微調。 排名靠尾的鄉鎮主要領導無論怎么努力、能力有多大，也無法在其任期內使其鄉鎮排名躍升到前面。農業鄉鎮、旅游鄉鎮的情況也差不多。

從完成上級項目落地情況來看，越是發達的、有基礎的鄉鎮，上級下來的項目越會相對容易地在農村落地。 這些鄉鎮的干部有群眾基礎，群眾做釘子戶、上訪戶的情況較少。 而在落后的、基礎較差的鄉鎮，鄉鎮干部積極性較差，跟群眾打交道較少，群眾基礎薄弱，群眾的大局意識也不強，那么在項目落地過程中就容易遇到釘子戶、上訪戶，從而拖延項目落地時間，甚至使項目難以落地。這樣在完成上級任務的排名中，這些鄉鎮就會相對落后。 要改變這種狀況也不是短時間內能實現的。

因此，在東部地區，鄉鎮主要官員拼命干活不為了大幅度提升自己的排名，而是保持并盡量提升排名位次。即便提升排名，前后的差距也不會那么顯眼，更不會在縣域官場中有較大的顯示度，給人家以明確的晉升預期。在晉升錦標賽中，縣域內那些重要的鄉鎮總是排名靠前，而這些排名靠前的鄉鎮主要領導也確實得到了提拔重用。表面上看這是錦標賽模式在起作用，實質上是背后安排這些主要官員到這些鄉鎮任職的推手在起作用，也就是“任人唯親”邏輯在起作用。

當然，并不意味著在“任人唯親”原則下，這些重要鄉鎮的主要領導就不需要有能力，或不需要拼命地工作。同樣地，即便是那些非重要鄉鎮的主要領導，他們也不會因為預期不能升任到更重要的崗位上就消極怠工。重要鄉鎮的主要領導要想得到晉升就得干出業績來，就不能使自己的排名滑落，他們還要更加拼命地將縣委縣政府安排的任務完成。一般鄉鎮主要領導也不能將自己的排名退后得太厲害了，落后意味著能力不夠。重要的是給縣級主要領導留下了不好的印象，甚至會給他們添堵的壞印象，這會給自己后面的工作安排帶來麻煩。尤其是那些年輕有前途的干部，即便在落后鄉鎮任職，在排名中并沒有明顯的進步，只要不后退，工作表現踏實，人家也會體諒說本來鄉鎮就沒有基礎，能夠做到這個程度已屬不易。因此在后面晉升中也不會落人口實。

五、結論與討論

從調查來看，晉升錦標賽模式有其缺陷，使基層主要領導唯上不唯下，按照上面考核的指揮棒走，對基層社會的需求敏感度和回應性不足。但是，晉升錦標賽模式在基層黨政體制中發揮的積極正面效應大于負面影響，它在總體上是有效的，這正是基層黨政體制具有較大活力的重要原因。

東中西部地區經濟社會發展不平衡，晉升錦標賽模式在不同地區的實踐邏輯也有差異。中西部縣域經濟社會發展尚未定型，各鄉鎮都有較大發展潛力，錦標賽的排名可調整性和變動性較大，鄉鎮主要領導還有較大“八仙過海各顯神通”的施展才華空間，鄉鎮在錦標賽中的排位與鄉鎮主要領導的執政水平高度相關，因而晉升錦標賽模式的運行更具實質性。正因為如此，那些與縣級主要領導關系較弱或沒有關系、但在錦標賽中獲勝的官員也有較大的晉升機會。在東部地區，鄉鎮之間的經濟社會發展已趨定型，錦標賽位序排列可調整、可變動的空間較小。在這里獲得晉升不是因為有耀眼的政績，而是因為沒有退步或被“末位淘汰”[17]。那些被上級領導調配到基礎條件較好的鄉鎮擔任主要領導的官員所獲得的晉升機會大。晉升錦標賽模式在該地區的運行帶有形式化的痕跡。

晉升錦標賽模式是一種典型的政治激勵機制，無論它是實質性運行還是形式化運行，它都向體制和社會釋放了“只要努力就有機會”的政治信號，激活了基層官僚體制，激發了主要官員的積極性，發揮了他們的才能和智慧，調動了一切可以調動的資源，在“責權利”層級高度不匹配的情況下[18]，創造性地開展工作，推動了縣域經濟社會發展。晉升錦標賽模式也是一種典型的人才選拔機制，它通過設定競賽目標、控制競賽結果和配置激勵措施，集中基層官員的注意力往同一方向使力，在優勝劣汰的競爭中培養、選拔和任用官員，讓優秀官員脫穎而出。