英國奧運競技復興的制度成因及啟示

陳慧敏,蔣云蕓

英國奧運競技在近二十年獲得突飛猛進發展,尤其里約奧運金牌榜上排名第2,反超中國,總獎牌數也超過了四年前作為東道主時戰績,實現了舉世矚目的快速復興。組織制度能為生產活動的順利和高效開展提供條件和保障,英國奧運競技的快速復興,究竟依賴于怎樣有效的組織形式與制度安排?英國奧運制度安排及體系之間如何相互聯系、發生作用而實現奧運目標?從英國奧運競技制度設計的合理性、制度體系的協同性、制度實施機制的健全性三方面分析英國奧運競技復興的制度層面原因,旨在為奧運競技體制屢遭詬病、奧運成績難以突破的中國從中得到些許借鑒與啟示。

1 合理的奧運競技生產制度設計

英國作為現代體育運動的發源地,競技體育實力雄厚,前8屆奧運會均位居獎牌榜前6名,第9屆到25屆(1992)基本徘徊在10名左右,奧運成績名列前茅,但1996年亞特蘭大奧運會排在獎牌榜第36位,跌至歷史最低。于是成立了英國體育理事會,專門負責向體育領域分配政府撥款和國家彩票資金。同時英國國會規定將國家彩票中心五分之一收入,每年約9 000萬英鎊投入到英國奧運項目中,里約奧運會的投入資金高達3.5億英鎊[1]。于是便有了其后悉尼和雅典奧運的躋身前十,北京奧運的躍入前四,再到里約奧運的位居前三的成績。

英國奧運的復興歸功于巨額的資金投入,而資金的高效使用需要有效制度的引領和規范,離不開合理的奧運競技生產制度的保障。

1.1 采用弊端較少的中間型組織形式

(1)英國奧運競技生產組織。奧運競技體育生產是一個龐大而系統的過程,任何單一的生產組織機構都無法獨立完成整個過程,英國奧運競技各生產組織各司其職、密切配合的層級與扁平組織共存的混合體共同完成奧運競技活動的組織生產：DCMS(英國文化、媒體與體育部)宏觀負責體育事務和娛樂事務,由其設立的政策司負責相關的體育政策咨詢和制定一系列的指導方針,并不直接參與各項體育事務的推廣和實施。其下設的體育和娛樂處直接對UK Sport(全英體育理事會)、Sport England(英格蘭體育理事會)實施合同管理、計劃管理和政務公開；UK Sport是國家彩票指定的法定基金發行人,負責管理及分配公共投資,其任務是通過與其他體育組織的合作將英國體育事業推向世界一流水平,并通過英國文化、媒體與體育部直接對議會負責[2]。Sport England充當政府體育政策執行代理人角色,開發各體育發展機構、體育資金機構和體育戰略方針的責任,幫助政府調整某些體育政策；具體的體育項目的實施和開展,由上述體育組織通過派發體育項目專項發展資金并簽訂協議再交給下一級的執行機構,如國家體育理事機構、青年體育基金會、單項運動協會、體育俱樂部等眾多合作伙伴,共同完成上級組織制定的各項競技體育戰略目標。

(2)英國奧運競技中間型組織形式的優勢。奧運競技中間組織指兩個或多個獨立競技體育機構通過正式契約和關系契約所構成的相互依賴、風險共擔的合作組織[3]。英國政府組織機構(DCMS)不直接參與奧運競技生產活動,采取委托、授權等契約形式與其他組織(UK Sport、Sport England等)建立層層代理關系,共同完成制度目標與任務。英國屬于奧運競技中間型組織形式[4],具有不同于市場組織形式和政府組織形式的特性,這種特殊的契約性制度安排可以提高管理的透明度,降低奧運競技體育組織管理成本,提高奧運競技生產與交易效率。

1.2 構建公正透明的奧運競技資金投入機制

構建公正透明的奧運競技資金投入機制,既是提高資金使用效率的重要內容,也是推動奧運競技體育快速復興的重要舉措。

(1)全英體育理事會秉承“有針對性的目標投資”理念,從運動項目到個人資助都設有明確且嚴格的分配原則與標準,將資金分配給最有可能在世界競技舞臺上獲得成功的運動項目和運動員；全英理事會對單項體育聯合會的資金資助由世界大賽和奧運會成績決定[5],并有嚴格的獎懲分配規定和優先資助準則[6]。根據國內單項體育聯合會總體計劃的效果評價及該計劃與體育理事會總體戰略的調適程度,確定對該協會的撥款數額；對運動員實行錦標機制的投資原則。將運動員按奪牌可能性的大小進行排名,根據每年最新排名表決定運動員資助費用多寡。運動員個人獲得資助的多少也由許多標準決定,但基本與個人的競技運動成績有關,表1為頂級水平的運動員的資助分配標準[7]。處于發展級水平的運動員每年可以獲得36 000英鎊至60 000英鎊資助,而天賦級運動員則每年獲得的資助范圍在23,000英鎊至40,000英鎊[6]。

(2)明確資金使用流向。明確財政撥款主要用于資助各體育單項協會及其相關合作伙伴發展競技體育。如英國政府每年約撥款5 200萬英鎊,其中的1 100萬英鎊分配給UK Sport,另外的3 400萬英鎊分給英格蘭體育理事會[7]。明確國家體育彩票主要用于資助世界級計劃,包括世界級表現計劃(World Class Performance Programme)及世界級賽事計劃(World Class Event Programme)。

表1頂級運動員資助標準及金額一覽Table 1 List of podium athletes "funding standards and amounts

(3)資金分配主體的權責分明、層級清晰。英國奧運組織機構作為英國奧運資金分配主體各司其職,密切配合。全英體育理事會直接負責政府財政撥款和體育彩票的資金分配,將政府撥款分配給國家理事機構,用于舉辦高層次體育賽事和培養高水平運動員；英格蘭體育理事會則根據與其他社會組織的合作計劃,將政府的撥款轉撥給地方體育理事機構和各級各類的體育俱樂部、當地政府部門,主要負責體育設施的維修建設。

(4)動態化資金監督審查體系。UK Sport啟動“2016-2018年使命”監督審查體系,采取年度審查方式評估體育發展進度,每4年回顧一次投資原則,并在此基礎上制定新的投資行動計劃。同時以專業的財務審計手段監督和評估資助資金的分配和使用,跟蹤、監測每個受資助的奧運會體育項目進展情況[6],讓資助資金時刻處于動態的監督與評估狀態,提高資金使用效率。

1.3 設立人性化運動員保障制度安排

精英運動員與同齡人在教育就業上的差距,容易形成日后職業轉型的壁壘。為此,英國政府非常重視精英運動員的文化教育、職業培訓和就業,設立人性化運動員保障制度安排以規避此類問題。1998年,英國體育理事會效仿澳大利亞,啟動“運動員就業和教育”計劃項目,2004年,英國在原項目基礎上啟動“高成就的生活方式”計劃[8]。英國“高成就的生活方式規劃”(performance lifestyle)[9]對運動員的運動、職業、教育時間年限和主要任務都作了明確規劃,此種規劃下運動員可在重大賽事前集中精力訓練,保證訓練質量與運動水平的提升,有利于增長運動員職業壽命,延長運動員的職業生涯。運動員職業發展顧問作為“高成就的生活方式規劃”的重要組成部分,給予運動員提供個人發展、教育、職業、家庭等方面的建議,如：運動員財務預算、媒體關系的處理、時間管理、個人教育計劃等方面的幫助。幫助運動員制定職業規劃,進行履歷撰寫、面試技巧等方面的培訓,為運動員的后職業生涯及退役后生活提供幫助和實施規劃。

2 協同的奧運競技生產制度體系

任何一種制度安排都不是獨立取得績效的,而是“鑲嵌”在復雜的制度系統中,制度系統中的各項制度安排之間只有相互協調、匹配和耦合,才能使制度系統發揮最大功效。奧運競技生產制度也是如此。

2.1 非正式制度與正式制度相得益彰

英國除了有上述強有力的奧運正式制度還有價值信念、風俗習慣、文化傳統等非正式制度的支撐。作為現代體育運動的發源地,英國有著明確的體育文化價值觀。體育文化從小深入人心,他們從小學、高中到大學或走上社會,體育成為其生活方式的組成部分。在英國傳統的國民體育觀念里,做一名出色的業余運動員是引以為豪之事。

在英國傳統文化熏染及其體育價值觀的影響下,體育完全融入英國人的日常生活,形成積極的體育價值觀,規范和影響人們的行為,進而推動體育政策的出臺。很大程度上,每一項政策的頒布都是一定價值理念的實體化和具體化,是結構化、程序化了的競技體育價值觀[10]。此背景下,英國奧運競技能在如此短期內回歸奧運強國之列也在情理之中。

2.2 奧運競技發展政策制度統一有序

1996年亞特蘭大奧運鎩羽而歸,英國將競技體育發展作為重要的國家戰略,提出全局性政策規劃。以奧運競技體育發展政策為導向,對競技體育發展理念與目標、制度安排、資源整合和發展路徑等做出總體規劃、頂層設計,形成科學嚴謹、統一有序的政策體系(見圖1),為英國競技體育提供前所未有的發展動力。

(1)從組織制度層面系統性來看,凸顯英國奧運競技科學嚴謹的頂層設計理念,成立各個層面的組織機構。英國政府非常重視不同組織間的合作伙伴關系,成立49個地方體育合作組織(county sports partnerships),強化政府、半政府體育組織和社會體育組織的多元合作,支持地方和基層組織的橫向聯合,形成穩定統一的的協同型中間組織。以此推進政策執行,保障制度的有效運行和優化資源配置。

(2)政策制度連續性。為了奧運奪牌,自1996年開始直至2016年的里約奧運會,每年圍繞目標出臺相關政策文件,從體育彩票政策要點提出的“支持與資助競技體育發展”,到1997年白皮書“制定奧運奪牌戰略規劃”,到1999年體育彩票基金戰略計劃提出的“每年提供5 000萬英鎊發展世界級計劃”；2001精英體育經費審查計劃中“監督體育經費運行情況”,2004運動員獎學金計劃提出的“平衡天才運動員學業生活與訓練競賽沖突,爭奪奧運佳績”；2013-2017獎牌計劃“為了保持后奧運遺產效應,提升競技體育水平。”等系列連續性政策,這些政策層層深入,步步遞進,最終實現獲取更多奧運獎牌的目標。

(3)政策制度的系統性。基于奧運競技的可持續發展,英國在相關政策中提出：“優先發展競技體育和學校體育”“提高青少年體育運動參與率,培養競技體育人才”“大力發展競技體育,提高群眾體育參與水平和競技體育成績”“通過舉辦奧運會,增加高水平運動人口”“投入5008萬英鎊公共資金,發展學校競技體育”“加大投資,改造基層設施設備”“投資大約1億英鎊構建英國體育研究所”；上述系統性政策兼顧到學校體育、競技體育、體育人口、競技體育基礎設施、奧運遺產保持開發等諸多方面,實現縱向一致、橫向協同的政策效果。

圖1 英國實施奧運競技發展政策演變歷程(注：英國官網發布的歷屆文件資料整理)Graph 1 Evolution of the Olympic development policy in Britain

2.3 制度設計安排與執行實施的順暢銜接

在英國奧運競技生產制度體系中,從制度設計的制定,到制度安排,及至制度實施,都是一個復雜的傳導過程,因此,如何將制定的政策、投入的資金等制度安排落到實處,實現三者之間的順暢銜接,是保證制度效率,促進英國奧運競技快速復興的關鍵。

(1)制度安排配備具體可操作化措施。

制度安排作為制度目標和實施過程的一種具體表現形式,反映制度對組織的設定和結構安排。奧運競技生產制度涵蓋了促進競技體育發展的選拔制度、培訓制度、競賽制度和職業轉換制度等制度安排,這些制度安排也需要相應的實施機制(落實措施)協同配合共同發揮作用,以保證其順利實施。

選拔制度主要通過世界級人才培養和人才識別計劃具體落實。世界級運動員培養計劃是由國家體育理事機構實施并選拔運動員,如人才識別計劃通過在學校內廣泛地系統測試,篩選有天賦的年輕運動員。運動員的選拔以學校和單項體育協會為基礎,通過學校和俱樂部之間的合作關系,實施和推廣學校競技體育,最大程度上的甄選出競技體育后備人才,拓寬了體育人才輸送渠道,使得后備人才培養更加高效。英國賽艇隊在倫敦奧運上1/3的隊員均是在此計劃中篩選出的,其中有5名運動員登上最高領獎臺[11]。

培訓制度主要通過對運動員和教練員進行政策引導實施。運動員方面,英國政府不僅為運動員訓練部門投入財政資金,還實施頒布一系列政策,如優秀運動員高級學徒(計劃)為體育天賦少年運動員(16～19歲)提供一系列有針對性的訓練和發展路徑。目前英國有2 500多名運動員參與此計劃中,包括足球、橄欖球、賽艇、拳擊、網球、游泳等20多個體育項目[12]。在教練員方面,實施嚴格的教練員準入制度、分級制度和晉升制度,頒布諸如精英教練員計劃、執業師快車道計劃和優秀教練員學徒計劃等計劃,從而建立一個專業高效的教練員體系。

競賽制度主要經由全英舉辦多層次、多形式的全國各級聯賽和一系列青少年體育賽事落實,尤其是黃金系列體育賽事計劃、學校體育比賽計劃、奧運式體育賽事、英聯邦運動會戰略計劃等。在里約奧運會周期中,英國政府每年向精英運動員提供大約1億英鎊的參賽資助經費。2014年又頒布在2017-2025年期間所要實施的兩項新的贊助計劃[13]：攀登項目計劃(pinnacle events programme)和賽事表現計劃(performance events programme),用于國際體育賽事推廣和舉辦。這些競賽體系的安排營造的良好競技體育競爭氛圍,為英國運動員提供更多的參賽機遇,積累豐富的賽事經驗,提升爭奪奧運獎牌概率。

職業轉換制度具體落實到運動員文化教育、退役就業、轉型分流、職業培訓、學術深造等運動員出路的系統規劃[14]。在此過程中出臺一系列政策,如《天才運動員獎學金計劃》旨在幫助16-25歲的天才運動員平衡學業生活與訓練和競賽間的沖突,既能正常開展學業學習,又能潛心于高水平運動訓練。與此同時,英國政府也重視體育運動人才的雙重職業發展,在求職技巧、顧問咨詢、就業網絡建設、就業資金投入等方面給予大力支持。

(2)目標細化分層、有機銜接的人才培養機制。

圖2 培養階段劃分及其目的與要求Figure 2 The divison of training stage and its purpose and requirement

通常來說,高水平競技運動員的培養需要8～12年的時間。英國將奧運競技體育后備人才的培養階段劃分為“基礎”“參與”“競技”“精英”4個階段,明確培訓目的與培養要求,見圖2[15]。在整個運動員人才培養過程中,運動員發展的每個層級都有相應的教練員、比賽、訓練和場地設備等服務與保障支持,而不只局限于精英層級的奧運競技選手。

在這四個階段中,學校、俱樂部、單項體育協會、地方政府和繼續高等教育機構等各類生產組織貫穿其中,合作完成對后備人才培養工作。政府部門負責提供資金、制定政策以及技術指導和科研支持等。它們之間相互配合,貫穿每個訓練環節,有機銜接,高效運轉[16]。

在協同性較好的制度系統內,制度安排及其實施機制的協調一致、相互配合可以更好的發揮整體性功能,形成共同推進英國奧運競技體育復興的強大合力。

3 奧運競技生產制度實施機制的健全性

實施機制是指一種社會組織或機構為保證制度(規則)發揮其激勵或約束功能,以便實現更好績效,對違反制度(規則)的人做出相應懲罰的一種社會組織或機構[17]。新制度經濟學認為,制度安排效率得以實現的前提條件和關鍵,是與制度安排相配套的實施機制的完善,英國奧運競技的復興有賴于健全的制度實施機制。

3.1 科學民主的決策執行機制

英國從政策制定到執行的過程,有明確的決策步驟、客觀的專業指導意見及意見一致的執行和評價過程。DCMS在推行奧運競技體育政策之前,會根據不同項目、不同層級地區進行政策細化。由全英體育理事會、四個區域體育理事會、全國單項體育協會以及諸如青少年體育基金會等全國性社會體育組織共同完成政策細化過程,最后再將細化的政策交付給基層組織來執行,實現“自上而下”體育政策的制定與細化。在政策執行過程中,UK Sport、各個單項體育協會、地方體育合作組織、基層組織、教練員協會、體育俱樂部以及各級別形式學校等成為政策執行主體,將政策執行效果反饋給上一級管理組織,折射“自下而上”的政策執行理念[18]。

英國從決策機構的政策制定,到執行機構的最佳政策執行,再到接受單位的執行效果反饋,并根據執行政策效果反饋開始新一輪的循環,形成了一個連續性的信息反饋機制。具體到組織機構,DCMS制定一系列的體育政策,需通過社會體育組織(如NGBS)具體執行和實施,以完成政府部門所要達到的目標。之后,再通過采用一系列的預期結果和資金調控等手段,對政策實施部門進行干預和控制。社會體育組織在政策制定過程中負責向政府表達與反饋基層組織的政策立場和建議,并向基層組織給予政策解釋。通過政策平等協商,政府與民間組織形成有效的信息溝通和反饋機制。

3.2 嚴格細致的監督評估機制

奧運競技生產制度監督機制是指不同監督主體依照相關的監督法律依據與法規政策對奧運競技組織生產進行全過程監視、督促和管理,并對違反監督法律法規的行為予以糾正和完善,從而促使奧運競技生產制度的實施成效達到預期目標的一項制度安排。英國對奧運競技財政資助采用嚴格的財務監督審計和績效評估相結合的監督評估機制。

首先,DCMS設立國家彩票委員會(National Lottery Commission)監督體育彩票基金的轉移和發放及對公益事業的投入和對獲獎者的獎金支付[19]；其次,UK Sport“2016-2018年使命(Mission 2016-18)”審查計劃,跟蹤、監測和審查各單項體育協會組織架構、決策過程、詳細帳目、財務管理、預算管理、運動成績控管、策略發展等情況；再次,國家理事機構會UK Sport通過審計報告、協議簽訂、目標設定、績效評價等一系列管理技術,實現對體育組織績效的考評[20]。UK Sport的運動成績表現服務委員會審核各單項體育協會資金使用細目及運動成績表現的達標率,對各個單項體育協會從分配資金到獲得回報進行連續性評估,審核結果作為評估未來體育彩票資金補助各單項體育協會的依據,以此決定下一屆奧運周期的資金投入額度[15]。

在監督和評估過程中,如果非政府組織既可以實現政府預定目標,又能較好的發展競技運動項目,將獲得更多的政府合同；若不能滿足以上要求,與政府簽訂的合同將被重新審查[21]。這種追求最佳績效的考評機制是奧運奪取更多獎牌的重要保障。

3.3 日臻完善的保障機制

英國奧運競技復興的關鍵在于擁有日臻完善的制度保障。針對精英運動員的保障主要體現在資金保障、文化教育及職業規劃、社會保障等。

(1)資金保障

英國振興奧運競技體育,需要龐大的資金投入及相關政策保障。如成立專項體育發展基金,啟動國家體育彩票項目。制定針對性的奧運投資計劃,希望通過穩定的資金支持,使每個高水平運動員都會得到包括世界級教練、科技、醫藥、賽前適應性訓練、賽事安排、訓練設施等各方面支持(圖3)[13]。

(2)文化教育及再就業保障。

各類組織機構均設立各種助學基金,為運動員順利完成學業提供保障。如英格蘭足協設置教育和福利顧問,主要負責監督青少年的文化課學習進展情況,建立運動員個人、球員家長及學校間的聯系,保障青少年球員的教育、福利和權益[22]。此外,英國政府對運動員制定合理的就業保障政策,包括運動員就業與教育計劃、成立殘奧運會就業網絡、運動員職業顧問制度。上述保障措施不僅可以保證運動員在職業生涯時期成為一名出色的運動員,在退役后也能幫助他們找到適合自己的職業,實現個人價值。

(3)運動員社會保障。

英國有完善的多層次運動員社會保障體系,包括運動員傷殘險、醫療險、人身意外傷害險和職業責任險等個性化及多元化運動員保險體系。國家給予優惠政策,對運動員提供生活及運動訓練上的各種補助[23],鼓勵體育協會為全體運動員購買職業團體基本保險或運動員個人保險,如意外傷害、傷病醫療及失業等[24]；開展保險業務讓運動員轉變觀念,保障個人的未來發展,提高他們除體育之外的競爭能力和生活能力,加大運動員職業的可靠性和穩定性,降低運動員流失率。

4 啟示

通過以上英國奧運競技復興制度分析的成功經驗,得出如下促進我國奧運競技發展的啟示。

4.1 適度的組織規模是提高奧運競技生產效率的前提

奧運競技中間型生產組織形式是英國奧運復興的組織制度保障。我國可以借鑒英國成功的經驗,縮減中國奧運生產競技體育政府組織形式規模邊界,商業價值大的競技項目可外包給非政府體育組織。以效率作為主要評判依據,構建政府、市場和非營利組織合作共治的供給體制,提高奧運競技供給效率。

4.2 轉變奧運競技粗放式投入模式是提高后備人才培養效益的關鍵

英國奧運軍團專攻冷門項目,形成英國式奪金模式。英國并非資助每個項目,而是瞄準有奪牌希望的項目進行資助,重視后備人才培養。我國可以借鑒英國的高效投入模式,明確投資目標,選準潛優勢項目或奪金概率高項目精準資助；合理設計培養經費的來源、分配、資助、使用和獎勵,分類、分級對不同水平、不同表現的運動項目制定有激勵性的資助政策；設立獎懲性撥款制度,以績效衡量撥款額度,形成競爭性撥款的激勵約束機制,提高奧運競技投資效率；轉變后備人才粗放型培養方式,制定全國范圍內各項目統一選材標準,構建青少年運動員科學選材輸送數據庫,制定后備人才流轉機制,強化運動員的個性化培養,切實提高競技體育后備人才培養質量和效益。

4.3 完善的監督與反饋機制是奧運競技制度運行效率的保障

英國公開透明的監督機制、健全的政策評價機制和反饋機制為英國奧運競技的騰飛保駕護航。目前我國監督機制虛化、監督資源匱乏,還缺乏比較完善的監督與反饋機制。由于缺乏專門的監督機關和有效的監督機制,導致很多政策無法得到有效落實。為規避教練員、運動員以及相關管理人員的機會主義行為,需盡快健全我國奧運競技后備人才培養的文化教育監督機制、建立后備人才培養監測體系,組建國家青少年集訓隊專家督導組,充分發揮督導組的作用,每2年評估,每4年認定,公布評估結果,形成監督反饋機制。以制度形式保證后備人才培養制度得到有效的監督和實施,相關政府部門按照規定程序履行職責,將各項政策措施落實到位,從而建立決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的運行機制,提高奧運競技制度運行效率。

4.4 高效的教育就業促進制度是吸引奧運后備人才的動力之源

英國以奧運競技職業轉換制度為引領,全面提高運動員的綜合素質和就業競爭力,通過多元化教育方式與多渠道就業出口,切實解決運動員文化教育及職業轉換等問題,在制度上保障學生運動員順利完成學業與就業,保證了競技體育后備人才的源源不斷。而中國由于退役安置、職業轉換等困境,極大影響運動員的招生選拔,后備人才嚴重不足。據此,中國應建立教育訓練聯動激勵機制,文化教育與競技運動訓練相互促進、相得益彰,共榮共損；提倡“職業培訓工作的前移”,長遠改變運動員的訓練和培養模式,積極嘗試“職業培訓前移”,推行職業培訓進入訓練基地,讓運動員提早進行職業規劃,使得運動員的發展需求和社會的就業機會之間建立起有機聯系,提升運動員就業競爭力,以便吸引競技體育后備人才。