軟法視角下的地方性體育社團內部治理調查與對策
——以蘇南五市4A級體育社團為例

白 楊,王家宏

地方性體育社團是我國體育事業多元治理結構中的重要一元,是實現全民健身國家戰略的重要力量。黨的十八屆三中、四中全會明確提出要“加強社會組織建設,激發社會組織活力”[1]“加強社會組織民主機制建設”[2]。黨的十九大提出,“要提高社會治理法治化水平”[3]。這為地方性體育社團改革指明了方向。

當前,從國內既有的學術成果來看,大多聚焦于從國家制定的法規范(硬法)的視角對體育社團展開探討,立足于“國家——控制”法范式,套用奧斯丁式的分析法學理論即“法即硬法”的理論去關注體育社團的外部發展環境。而對通過軟權力、軟規則來加強體育社團的內部治理關注較少。近年來,“軟法”概念在國內外受到較多關注[4]。這為研究體育社團內部治理提供了新視角。

本研究選取我國現代化建設示范區——蘇南地區(南京、蘇州、無錫、常州和鎮江)作為調查點。蘇南地區地處長三角核心區域,體育社會組織網絡健全、活躍,共有縣級以上體育社團1 687個,2015年蘇南各市已實現體育總會全市全覆蓋,市屬體育社團3A級以上全覆蓋[5]。文章選取了29個成立時間較早,具有相當規模、較強影響力的、不同運動項目的4A級體育社團作為考察對象,具有很強的代表性。2018年2月至6月期間,課題組根據價值中立原則進行了多次實地考察,深度訪談體育社團負責人和社團成員,并設計調查問卷,向社團會員發放210份調查問卷。回收有效問卷190份,有效回收率為90.47%。文章從內部選舉機制、內部機構設置、內部決策機制、內部監督機制和內部章程建設等五個方面,分析地方性體育社團內部治理困境,以軟法理論視角剖析原因,提出解決問題的路徑,以期為我國其他城市的體育社團治理工作提供借鑒。

1 當前地方性體育社團內部治理現狀

1.1 會員代表大會選舉機制不健全

《全國性體育社會團體管理暫行辦法》第二十六條規定,“社團的最高權力機構是會員大會或會員代表大會,會員大會或會員代表大會須有三分之二以上的會員或會員代表出席方能召開,其決議須經到會會員或會員代表半數以上同意方能生效”[6],同時第二十九條規定,“委員(理事)會是會員大會或會員代表大會閉會期間的執行機構”。第三十條規定,“委員會的職責是選舉或罷免社團領導人”[7]。體育社團領導人產生形式如表1所示,絕大多數社團的獨立性、自主性較差,沒能履行《全國性體育社會團體管理暫行辦法》的相關規定。另外調查中發現,一些體育社團雖進行會員代表大會選舉,但沒有任何關于大會選舉的規章制度,僅進行一些簡單的大會流程,選舉隨意性大,個別社團出現了拉票、買票等現象。

表1 蘇南五市4A級體育社團領導人產生形式Table 1 Leader generation of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

1.2 組織內部機構設置簡單

在組織內部機構設置方面,調查結果(表2)可以看出,體育社團的內部機構設置簡單,沒能根據提供公共服務的需要和自身發展的需要來設置健全的內部機構,未能充分發揮體育社團的社會治理功能。體育社團既可以因為接受政府委托和授權從而享有管理社會事務的公權力,還可以根據協會會員的授權享有管理行業事務的公權力,根據現代社會民主與法治的基本原理,凡存在權力的地方必要以權力約束權力,才能防止權力濫用從而損害權利。這樣的權力約束機制具體到體育社團來說,就是建立一個權力機構、執行機構和監督機構相互制約、相互平衡的機制[8-9]。但是,通過深入訪談發現,一些社團即使成立相關內部機構,但這些機構大都由社團秘書長一人兼任,統管整個社團的制度、人員、財務,權力“高度集中”,“一人多職,一部多能”的現象普遍。體育社團存在內部少數人員操縱的“一言堂”情況,習慣于“拍腦袋決策、拍胸脯辦事”粗放式決策,武斷式辦事風格,嚴重影響了社團的內部民主。個別體育社團負責人漠視章程、獨斷專行,社團依據章程規范運作的要求沒有得到應有的尊重和執行,嚴重阻礙了體育社團的正常發展。

1.3 監事制度的缺失

現行《社會團體登記管理條例》第三十條對“監事會”有明確的規定,“社會團體的組織機構包括會員大會或者會員代表大會、理事會、監事或者監事會。”在第三十四條對監事會的職責規定,“監事會行使檢查社會團體財務,對理事、常務理事執行職務的行為進行監督,以及章程規定的其他職權。”[10]作為社團監督機構的監事會是社團必不可少的機構。調查結果(圖1)顯示,大多數人對監事會制度的重要性認識不足,對監事會的理解有一定的偏差,所以,雖然《社會團體登記管理條例》規定要建立監事會制度,但社團工作人員和社團成員的主觀排斥,大多數社團尚未建立監事會制度。

表2 蘇南五市4A級體育社團內部機構設置情況Table 2 Establishment of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

圖1 對建立監事會制度的態度Figure 1 An attitude map to the establishment of supervisory board system

1.4 社團章程虛置

章程是實現社團內部自治管理的重要依據。調查發現,地方性體育社團章程虛置問題嚴重(表3)。許多體育社團在成立之初,為了完成民政部的社團登記程序,就套用其他已登記注冊社團的章程,有些社團僅把其他社團章程的社團名稱進行修改,原抄照搬章程內容,失去了針對社團具體情況實現自治的核心意義。違反章程的事項屢見不鮮,由于章程在制定時沒有征詢社團各方面的意見和建議,沒有充分反應成員的意志,沒有依據本社團的自身特點和實際情況制定章程的內容,章程的形式化、格式化比較嚴重。

1.5 社團決策制度的缺失

調查結果(表4)顯示,在社團發展重大事項和重大決策方面,蘇南體育社團內部民主化水平不高。在民主決策程序方面(表5)所示,達不到一年召開一次會員代表大會的要求的體育社團比例較高。調查中發現,一些體育社團雖成立了社會監督委員會,監督人員是協會領導聘請的社會“熟人”,監督委員會形同虛設,不能有效履行職責。無法對社團內部實施真正意義上的監督。

表3 蘇南五市4A級體育社團章程存在問題Table 3 Problems with the statutes of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

表4 蘇南五市4A級體育社團重大事項決策Table 4 Major decisions of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

表5 蘇南五市4A級體育社團召開會員大會Table 5 General meetings of 4a sports association in the five cities of South Jiangsu

綜上所述,現階段地方性體育社團缺乏獨立性和自主性,對政府依然嚴重依賴。內部治理結構簡單化、隨意化,機構之間沒有明確的分權,沒有建立監督機制,內部監督缺位。內部民主管理缺失,民主意識淡薄,民主決策機制缺失。社團章程虛置情況比較嚴重。這些因素都嚴重阻礙了地方性體育社團的健康發展。探究導致現有體育社團內部治理困境的原因,提出針對性的解決策略已尤為重要。

2 地方性體育社團內部治理困境的原因分析

2.1 體育社團“硬法”規制的不足

我國現有《民法總則》《體育法》《社會團體登記管理條例》規范體育社團。然而《民法總則》只對社團法人的章程、會員代表大會和理事會做了簡略的規定；《體育法》對體育社團內部治理完全沒有規定；新修訂的2016年《社會團體登記管理條例》中的條款傾向于對社團的政府管理職能[8],表現出傳統的命令和控制。對社會團體內部法人治理的規定非常少,都是原則性的、模糊性的規定,部分內容已明顯落后于社團在社會生活中的運行現狀,在實踐中的可操作性差,難以成為地方性體育社團法人治理的法律依據。

基層體育社團“硬法”的不完善、可操作性不強造成了社團治理的法律空白。現代化的體育社團管理應該是運用規范進行的制度化治理,這是公共治理時代發展的必然要求,這種規范治理不能僅局限于“硬法”規制,還需要軟法規制。

2.2 重體育社團外部關系而輕內部治理建設

目前,我國相當數量的體育社團內部管理和辦事程序帶有“機關痕跡”[11-12]。地方性體育社團內部治理形態在很大程度上取決于地方政府需要。在我國,行政機關掌握著體育社團發展所需要的權力資源、物質資源、財政資源,沒有行政機關的扶持,地方體育社團實現生存發展都不可能,更遑論實現內部治理。近年來政府工作目標都聚集在了如何理順政府與體育社團的關系上,普遍存在著重外部體制機制的建設,而忽視內部治理結構及機制完善的現象。例如,中央深改組發布的《2015年中國足球改革發展總體方案》,絕大部分內容都是足協如何擺脫政府依賴,發揮社會組織自治作用,而很少涉及足協內部治理的完善；《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》也是將行業協會與行政機關脫鉤做為重點關注的內容。

2.3 體育社團內部法制意識不足

由于我國兩千多年封建傳統文化遺留下來的人治思想、等級特權等思想觀念對公民的行為依然有一定的影響,在一定程度上阻礙著公民法制意識的培養和健全,導致公民法制意識不足。雖然我國已經提出“依法治體的理念”,但觀念的轉變與理念的落實需要長期的過程[13-14]。在體育社團內部領導重情輕法、不按程序辦事；會員不注重自己的權利、過分依賴社團領導,未形成維護法律秩序的自覺性,不善于運用法律手段解決問題,在權利受到侵害時也往往以息事寧人告終。這樣就導致了社團內部的民主制度缺失。

2.4 對社團自治的主體缺乏全面的理解

體育社團自治是指在體育行政機構的宏觀管理下,由體育社團進行自我約束、自行治理的一種體育運行機制[15]。社團自治的主體應由社團領導、廣大會員和外界利益相關主體共同構成。許多地方性體育社團片面地認為社團自治應該是社團主要領導和工作人員的事情,錯誤地把廣大會員和外界利益相關主體排斥在外,廣大會員也不注重自己權利的行使,參與社團重大事務的決策、管理和監督的意識欠缺。導致社團領導權力“高度集中”、“一言堂”等現象的發生,嚴重影響到社團的民主與真正意義上的自治。

2.5 體育社團的社會責任定位模糊

隨著我國從體育大國向體育強國邁進、全民健身國家戰略的深入推進,體育社團通過提供公共體育服務拓展空間,增進大眾公共體育利益,體育社團的地位和作用不斷提升,對其承擔社會責任的呼聲也越來越高。體育社團因其非營利性和自治性屬性,自成立時就負有承擔社會責任的義務,來獲得社會的認可。社會責任既可以被看作關系問題,即對他人承擔責任并接受問責,同時也可以被看做是一個身份問題,即對理念或者組織使命以及自己的責任意識承擔責任[16]。體育社團、政府和市場一起共同承擔社會責任,彌補政府缺陷和市場不足。目前體育社團的社會責任在現有的法律法規中沒有明確規定,沒有社會責任或社會責任缺失也就談不上社會責任問責。這樣就導致了體育社團決策層沒有責任意識,不注重社團內部管理,不按章程辦事、我行我素。

3 地方性體育社團內部治理對策與建議

我國現有的關于體育社團治理的“硬法”僅有《體育法》和《社會團體登記管理條例》,這些“硬法”規制作為一種全局性和宏觀性的過程,僅能對體育社團的外部環境進行規制,而不可能深入到體育社團內部進行調整和規范。“硬法”之治的不足決定了體育社團需要納入新的治理因素。“軟法”由于自身所具有的特點,成為完善地方性體育社團內部治理的必要補充。針對地方性體育社團內部困境,筆者認為應采取“軟硬法兼施”的治理策略。

在體育社團治理領域,“軟法”主要包含兩種形式。第一,體育社團自我創制、自我實施的在本團體組織范圍內有效的自治與自律規范[17]。第二,政府機關依法創制的諸如指導意見、通知、規劃等大量的軟政策。針對地方性體育社團可以通過三方面來實現“軟法”治理,第一,體育社團內部要實現自治規范。第二,政府利益誘導,制定軟政策規范引導體育社團進行內部建設。第三,由第三方評估、以評促建,引導體育社團內部治理水平的提升(圖2)。社團內部的自治規范是地方性體育社團內部治理的主要力量,政府創制的軟政策和第三方評估機制是推動體育社團強化內部治理的外界誘導力量。所以文章側重于論述社團內部自治規范。

3.1 嚴格按照體育社團多方主體廣泛參與、民主協商的“軟法”原則制定內部制度規范

地方性體育社團內部制度的正當性在于反映民意,而社團內部制度中民意的多少要取決于民主協商和相關主體參與的程度。“軟法”側重于體現社會公共性,關注多元利益訴求,倚重民主協商,推崇認同、共識與合意,使得地方性體育社團制定的內部制度規范更深入人心,內部制度得到更多人的擁護與更好的執行,從而提高治理水平。[18]地方性體育社團的內部制度規范主要包括社團章程以及內部管理制度規范。

3.1.1 強化社團章程軟法治理

(1)廣泛參與、平等協商的原則下制定和修改章程,維護章程權威。

改變由少數人制定章程或生搬硬套其他社團章程的做法,在社團章程制定或修改時,召開會員大會,向全體會員廣泛征詢意見,并將會員的意見提交社團會員代表大會討論。通過這種參與、交流、協商、溝通與討論,使體育社團全體成員能夠獲得歸屬感、特定價值的認同感以及真實自我的實現感。通過這種方式制定或修改的社團章程,才能得到全體社員的認可,實現社團民主的自我組織和自我規制。

(2)建立標準化的激勵和獎懲制度。

對遵守章程的會員給予物質和精神上的獎勵,對違反章程的會員給予懲處,當會員的利益受到侵害時,給予救濟。使社員的行為在章程面前得到平等對待,使章程有威、有信。所有會員都將協會章程作為自己工作的行為準則。

(3)維持社團章程的時效性。

體育社團要隨著社會形勢和社團的不斷發展,對不適應社會發展需要的條款進行修改,以適應發展需要。為適應國家政策、社會發展的新形勢而調整章程,與國家政策、社會發展相協調。

圖2 地方性體育社團內部軟法治理路徑Figure 2 Path of soft law governance within local sports associations

3.1.2 以多方參與、對話協商的方式建立內部管理制度規范

“軟法”機制的運行是平等主體之間的動態合作博弈過程[19],是多方主體共同追求的具有約束力的協議。對于地方性體育社團為實現利益協調與整合以及日常工作的正常運轉,通過內部制度的完善以及權力的安排來實現運作的自主化、規范化。

(1)建立選舉程序規范。

體育社團要創制《內部選舉制度》,要充分體現廣大會員的意志,排除政府部門對理事長、秘書長等協會領導選舉的干預,做到由會員(代表)大會選舉產生理事會,再由理事會和超過3個以上的會員提出領導階層的人選,然后再交由會員大會差額表決,產生會長、副會長、秘書長和常務理事,保障各候選人之間能夠公平競爭,這樣選舉出來的領導階層才能真正代表會員的意志和利益。

(2)建立會議制度規范和內部規章制度。

地方性體育社團內部創制《會員(會員代表)大會制度規范》《理事會(常務理事會)制度》和《秘書處辦公會議制度規范》,這些會議制度要明確規定會議召開的周期和會議上要討論的主要議題和參加人員等。社團要嚴格按照這些議事制度規范,將重要事項和社團工作計劃等拿到會上集體討論,杜絕社團領導“家長式”工作作風和預防內部腐敗。制定經會員代表大會討論、審定的《會員登記管理制度》《信息公開制度》《重大事項報告制度》《工作人員薪酬、考核、獎懲制度》《秘書處工作制度》等各項內部規章制度,使各項工作都有章可循,強化內部治理。

(3)實現決策機制的民主化。

體育社團的重要決策幾乎都關系到會員的利益,如果在制度上不能保障會員的民主參與,那么社團的自治性就無從談起。所以,要積極拓展成員參與決策制定的渠道。首先,要完善會員代表大會制度,理順與理事會的關系。其次,對于涉及面廣,影響深刻的決策在常務理事會討論前應采取座談會、論證會的形式廣泛聽取全體會員的意見。最后,要為成員的參與提供相應的法律救濟程序。如果會員在具體決策的參與過程中遭受拒絕或阻撓,應有相應的渠道維護自身的權利。

3.1.3 體育社團實施內部自治規范實施的保障機制

(1)設立監事會制度。

當前體育社團內部組織的機構性缺失以及體育社團業務的專業性導致很難形成有效的監督,給社團的管理者留下了很大的“自由空間”。為實現體育社團內部監督,監事會機構的設置必不可少,可通過其加強對選舉程序、重大決策和會費使用的監督。

(2)建立懲戒制度。

懲戒權的獨立行使是作為體育社團自治的表彰[20]。建議體育社團內部建立健全懲戒機構,專門負責懲戒工作,對違反社團章程和相關制度的人員給予警告、公開譴責、罰金等懲戒,來規誡不正當的行為,從制度上維護保障社團內部制度的公平和正義。

3.2 政府制定軟政策規范，利益誘導體育社團注重內部建設

根據經濟學中博弈論的相關內容,博弈人會通過對博弈環境的判斷,最終會選擇有利于自己的行動策略。地方體育行政部門在職責范圍內為引導地方性體育社團加強內部建設,以設置利益誘導(物質獎勵、精神獎勵)為前提,制定符合法律精神的實施意見、原則、規則、建議等不具有國家強制力的行為,來促使相關主體在利益的驅動下樂于接受,推動地方性體育社團的內部治理水平的提升。這種行為因缺乏約束力,成為軟法組成的重要組成部分。例如,體育行政部門可以制定《社團內部機構建設的指導意見》,規定對社團內部機構建設是否完善、作用發揮是否明顯作為社團等級的重要考核指標,同時對內部建設較好的體育社團按等級給予物質獎勵或精神獎勵,使其在利益的驅動下加強內部治理。

3.3 第三方評估，以評促建，以社會輿論壓力來促進推動內部治理自覺

以“以評促建”的主導思想,由政府和地方性體育社團之外的第三方評估機構,深入體育社團內部考核社團對章程的執行情況、是否有健全的內部機構和隊伍、是否有規范的管理形式和制度、是否有完善的內部決策制度,第三方評估機構由5A級體育社團負責人、國內外知名專家和大型企業理事會成員組成,每年進行一次科學評估,評估工作由評估機構獨立完成,政府不介入考核工作。第三方評估機制不是以國家強制力來推動各級體育社團加強內部建設,而是以社會形象和社會輿論的壓力形成的軟約束力來促進地方性體育社團自覺地推動內部治理。對每年的考核結果通過新聞媒體向社會公布,并建議將考核結果與將來社團承接政府購買服務掛鉤,引導社團重視內部治理。

4 結語

當前,地方性體育社團內部治理存在著諸多問題,如會員代表大會的虛置、監事會機構的缺失、章程的形式化與格式化、選舉制度的不完善等,所有這些內部治理問題嚴重影響體育社團職能的發揮,應通過社團內部的自治自律規范、政府創制的軟政策和第三方評估機制等“軟法”治理手段從而實現地方性體育社團治理能力的提升。