從歷史維度看財政與國家興衰的關系

申學鋒

內容提要：黨的十八屆三中全會明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，最高決策層的這一重要論斷，準確把握了財政本質，表明財政不僅屬于經濟范疇，更是政治范疇，關乎國家治理與興衰。財政與國家治理的密切關聯，財政制度建設對國家興衰的影響，在古今中外的歷史中都能看到鮮活例證，從歷史維度總結這一規律，對于正確認識財政的定位具有重大意義。

現代國家治理結構由政府、市場、社會“三維”制度安排構成，財政不僅是國家治理的重要組成部分，而且以“庶政之母”的角色，在三維治理中居于基礎性地位。無論中國古代封建社會的盛世帝國，英法等國自中世紀到近代逐步演進為世界大國，還是美國的成功崛起、德日的快速復興，財政及其制度建設在大國崛起及背后的國家治理中都起到不可替代的作用，承擔著不可或缺的重要職責。

一、財政是大國興衰的本源因素

財政屬于治國安邦的范疇，不僅是國家治理和運行的基本保障，是保證中央權威和人民利益的支撐力量，而且是提升社會公平正義的重要手段，是政治民主化進程的助推器。對于財政與國家興衰的密切關系，中國古人早有深刻認識。宋代學者蘇轍有云：“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”在任何時代、任何社會制度下，財政都關乎經濟、政治、社會穩定、法治構建，幾乎所有的國家大事都與財政緊密關聯。在波瀾壯闊的財政史畫卷中，我們能夠感知到歷史吶喊聲帶給我們的啟示。

（一）強大財政是促進大國興盛的“動力源”

財政是國家政權賴以存在的基礎。財政興則國家興，財政弱則國家弱。財政弱小則很難崛起成為大國，強大的財政可為大國崛起提供財力保障，是維護國家統一和政權穩定的物質基礎。

財政對于國家崛起的動力源作用古今中外概莫能外。我國戰國時期秦孝公推行商鞅變法，為秦國統一全國奠定了基礎；西漢初期文景之治通過“貴粟”政策，穩定農民收入，國力充盈，為武帝實現霸業作了物質準備；清朝前期施行“永不加賦”“攤丁入畝”財稅政策，促進了生產發展，財力日益豐裕，成就了“康乾盛世”。美國的大國崛起過程，同樣伴隨著財政收入絕對量和相對量的不斷擴張。“進步時代”在財政收入方面最重要的變化就是引入了個人所得稅和公司所得稅，日后成為主體稅種，為美國聯邦政府的穩固提供了堅實的后盾。

從反面來看，財政危機又往往會成為國家改革的經濟動因，改革成敗則直接決定了政權的興衰。我國北宋初期，受冗兵、冗官、冗費等問題困擾，王安石推行變法，精簡財政供養人員，改革土地和稅收制度，有效緩解了國家財政緊張局面，推動了經濟社會的穩定發展。這是改革成功的例子。法國路易十六為緩解財政危機而舉債和增稅，激化了與高等法院、巴黎議會的矛盾，最終引發大革命。沙皇俄國為緩解財政赤字，不斷增加人民稅負和兵役，最終工人階級發動了“十月革命”。這些都是財政改革失敗而影響政權穩定的例子。

（二）公平財政是維護政權穩定的“調節器”

2008年3月，時任國務院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會議記者招待會上表示：“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義。”大國興起，內部治理改善是先決條件，而財政是調節社會財富分配的重要手段，社會財富分配不公，往往會導致底層民眾的激烈反抗甚至武裝起義，引發社會動蕩。

中國歷史上，不乏針對社會不公而進行的財政改革，如漢代文景之治時期的輕徭薄賦、唐代宰相楊炎推行的“兩稅法”，以及明代嘉靖時期確立的“一條鞭法”、清朝前期實行的“攤丁入畝”等，這些財政改革一定程度上緩解了社會矛盾，成為維護社會穩定的調節器。國外也有類似的例子。英國是世界公認的社會救濟制度的發起者，支持低收入人群的福利支出在英國整個工業化時期都是財政政策的重點。1601年英國《濟貧法》出臺，維多利亞時代相繼頒行《公共衛生法》《教育法》《失業工人法》《國民保險法》等，以緩解底層民眾的貧困，消減社會矛盾，造就了“日不落帝國”的輝煌。德國“鐵血宰相”俾斯麥建立了世界上最早的社會保障制度，1883年《疾病社會保險法》成為歷史上第一部真正的社會保險立法，緩解了工人運動和社會矛盾的激化，為德意志帝國帶來了穩定繁榮，使其一躍成為第二次工業革命的領跑者。

（三）公共財政是推進民主進程的“潤滑劑”

財政是一國政治民主化進程的助推器。財政改革發展與政治民主化進程可謂一卵雙胞、互為依傍，現代財政制度成就于現代經濟制度，并與依法治國和依憲執政相適應。從中外財政歷史演進的大潮流看，財政分配的決策經歷了由專制、王權決策向民主、民權決策轉變的過程，由專制財政向民主財政的發展演進，也是皇權政治向民主政治轉變的過程。

從歷史演進的走勢看，現代財政制度建設催生了代議制政治和市場經濟制度，這種關系突出體現在從中世紀走向近現代的英國王權政治向民主政治的演變中。1215年約翰王與貴族代表簽署的《大憲章》，申明了國王權限范圍，體現了封建貴族的意志和自由，也拉開了人類依憲執政的帷幕。促使英國向憲政民主體制發展的《大憲章》《權利請愿書》《權利法案》等具有里程碑性質的文件，都是在議會反對國王征稅權的斗爭中產生的。在這個漫長而曲折的過程中，國王與議會多次因稅收問題爆發沖突，查理一世甚至被送上斷頭臺。1688年“光榮革命”確立了資產階級議會制，奠定了君主立憲制的政治和法律基礎，正式確立了近代意義上的民主制度。在民主政治下，財政的實質就是議會中心主義，議會成功地拒絕了國王隨意征稅的要求，限制了國王的不合理決策權，這里面體現的是一種納稅人至上、王在法下的精神。正因為如此，馬克思稱稅收是“可以用來扼殺君主專制的一條金鎖鏈”。

20世紀初美國現代預算制度改革也對后來的政治發展產生了極大影響。美國進步時代的公共預算改革是典型的自下而上改革，發端于1906年紐約市市政研究局進行的市政預算探索，并于20世紀初走向全國，1921年《預算與會計法》的頒布標志著美國在聯邦層面正式建立起現代意義上的公共預算制度。美國的預算法案也是總統、財政部、參眾兩院、預算特別委員會等各方博弈的結果，體現了財政改革與民主政治的共生性。

（四）創新財政是提升市場效率的“加速器”

在大國崛起過程中，財政改革在保護市場自由競爭、促進科技創新等方面起到不可替代的作用。古往今來，財政職能作用的發揮主要體現在國家、市場、個人權利的界定上。美國作為聯邦制國家，就起源于美國殖民地各州為解決州際封鎖、惡性競爭等問題而自愿組成聯邦。而美國聯邦政府職能的逐步增加，從根本上講是源于統一市場發展對州際自由貿易、反壟斷、勞工權益保護等方面的需求。

處理好財政與市場效率的關系，關鍵在于制度創新。在民族戰爭引發深重財政危機中，英國通過“以貨幣交換產權”緩解了財政壓力，擺脫了財政困境，并最終催生出與產權控制徹底分離的公共財政制度。美國進步時代也是其現代財政制度的成型期，這一時期進行了一系列財政改革。沒有進步時代打下的制度基礎，羅斯福的“新政”不可能成功，美國的命運和現代化進程可能是另外一種結局。同英美相反的是，西班牙拒絕放棄舊規則，政府堅持嚴控工商業以維持財政收入，結果經歷了長期的經濟衰退。

我國歷史的興衰起伏同樣印證著財政與市場效率之間的緊密聯系。唐宋時期，財政保護市場自由，推動官方和民間科技創新，為大國崛起奠定了根基。唐朝開國就采取開關弛禁、零商稅、零資源稅的“寬商利末”政策，逐步消除了束縛科技創新的制度障礙，營造了相對公平的市場競爭環境。政府還運用稅收減免等政策，激勵生產者采用先進的科技成果。宋代時，較為發達的市場使很多人通過技術創新和開發新產品致富，極大地鼓勵了科技創新。四大發明都是前代就有發明，而直到宋代才因應市場得以實用，技術質量得以飛躍提升。

二、財政制度建設帶來國家強盛

財政在治國安邦中始終發揮著基礎性、保障性作用，財政制度建設不僅直接關系到大國崛起、大國治理，更關乎大國興衰，古今中外正反兩方面史實都證明了這一點。翻開歷史長卷，任何一個大國的崛起都與財政制度建設的積極作為不無關系，這是一個規律性的經驗。

（一）美國的成功崛起

追溯美國成功崛起的歷程，財政的推動作用主要表現在兩個方面。一是建國初就建構了自由市場體系，為人民進行自由創業，通過競爭追逐財富建立了堅實的基礎。美國建國之初就注入了現代化因素，將很多理想化的設想變成了現實，建立起負責任政府。19世紀前期，美國政府通過PPP模式大辦交通，進行基礎設施建設，將廣袤的國土連接起來，為經濟發展提供了廣闊的市場和堅實的基礎。二是在財政制度上相機調整，勇于創新。首任財長漢密爾頓提出要突破自由放任的陳規，通過關稅保護、獎金激勵、技術引進等措施，加大政府扶持經濟的力度，使美國迅速進入工業革命的新航道。19世紀后期，隨著競爭失序、壟斷橫行、假冒偽劣商品泛濫、空氣污染嚴重、社會貧富分化加劇等問題的出現，西奧多·羅斯福總統進行了大膽改革，通過建立現代預算制度，將政府行為的細節展現在陽光下，有效遏制了腐敗勢頭；通過建立所得稅制度，促進了社會結構的演變與進步，也極大增加了政府收入，增強了政府應對社會沖突和危機的能力。這些改革為美國強盛創造了良好的制度環境，所以美國進步時代又被稱為“二次建國”。在1929年至1933年的經濟危機中，富蘭克林·羅斯福總統實施了一系列新政，迅速遏制了經濟下滑的勢頭，并通過建立社會保障制度，推出扶植農業、幫助青年接受教育等政策，推動了經濟復蘇，也為戰后美國成為世界超級大國奠定了基礎。

（二）德國、日本的快速復興

德國曾是一個四分五裂的落后國家，經常受到外來欺壓，后來奮進直追最終實現統一，成為有影響的大國。究其根源，財政發揮了重要作用。首先是大力支持興辦教育、投資科研，提高國民素質。腓特烈二世1740年即位后，在財政非常困難的情況下，壓縮王室經費和行政經費，普及義務教育、興辦高等教育，并以豐厚的薪酬引進各國優秀人才，開創了德意志重視教育和創新的傳統。對文化教育的投入和積淀形成的軟實力，為此后德國長期而持續的發展奠定了堅實基礎。其次是大力支持經濟發展。在對農業的支持上，大規模進行農田基礎設施建設，公費派送國有土地承租人的子弟到英國學習先進的農業技術。在對工商業的支持上，成立工業、商業和交通部，全面扶持工商業發展。積極推行重商主義政策，加強關稅壁壘。對外國商品盡量多抽稅，特別是大幅提高奢侈品的稅率。極力保護本國產業的發展，并為私人工商業主提供貸款等幫助。在一系列政策推動下，啟動了德國工業化的進程。其三是始終重視民生。腓特烈二世時就非常關注民生建設，建立了國家救濟制度。1882年至1927年間，德國通過一系列法案，構建起世界上最早的社會保障體系，有效克服了英國開創的自由市場經濟的弊端，為經濟發展夯實了基礎。

日本是一個善于學習的國家，到了近代迅速加入到學習西方的行列，甚至提出了“脫亞入歐”的口號。日本步入大國之列的模式是典型的政府主導型，國家財政發揮了重要作用。首先是高度重視教育。日本明治維新期間，將國家政策重心放在了發展基礎教育上，經過40多年的不懈努力，在財政高度緊張的情勢下，1909年普及實現初等免費義務教育。明治政府每年還拿出財政支出的2%用于聘請外國專家傳授西方知識和生產技術。其次是直接仿照西方體制建構新的政府組織和財政機構，實施預算管理，實現了預算公開透明。1890年頒布憲法，將財政運行置于憲法約束之下。明治憲法規定了租稅法定原則、預算決議原則、預算修正的限制、預備費制度、會計院檢查制度等。其三是以財政手段化解既得利益，通過財政資金贖買舊有封建武士的家祿（世襲的爵位俸祿），并引導他們配合國家現代化政策，置產興業。

（三）中國帝國盛世的繁榮

中國始終是一個自然地理意義上的大國，也是世界早期文明中唯一延續至今的大國。有學者認為，中國是人類歷史上最早確立現代國家制度的國家。中國在秦漢時期就完成了國家的統一，并實現了政治、經濟、財政制度的統一，逐步實現以儒家文化為基礎的共同價值觀念的文化統一。最重要的是，在財政領域建立了全國統一、權責明晰的制度框架，通過貴粟法、均輸法、平準法、常平倉等，不僅加強了戰備、充實了府庫、富裕了人民、便于救災，還能穩定物價，促進經濟發展，推進綜合國力的提高，造就了長期的大一統局面，先后出現了漢、唐、明、清幾個大的帝國。在對外交往上，始終奉行王道財政模式，積極發展對外貿易，支持對外財經交流，如張騫使西域、鄭和下西洋等，在東亞地區形成了以中國為核心的中華文化圈，對世界文明進程產生了深遠影響。

三、財政建設缺位滯后導致國家衰敗

財政對于國家治理和興衰的基礎性作用，也有許多反面的例證。如果一國缺乏適度的財政汲取能力、有效的財政治理能力和在國際財經領域的影響力，其財政就不能稱之為真正意義上的大國財政，也無以支撐大國崛起和大國治理，甚至逐漸陷入財政危機、經濟危機和政治危機。歷史上有過一些單憑強大武力開疆拓土而形成的“大國”，但是由于財政建設滯后，往往曇花一現，未能持久，如羅馬帝國、葡萄牙、荷蘭，以及中國的“一代天驕成吉思汗”的大蒙古國（元朝）等。法國因財政危機導火索而誘發的大革命，沙俄、蘇聯失敗的警示，是大國財政建設失敗導致大國衰敗的另一類例證。

（一）曇花一現的“大國”

羅馬從一個小城邦逐步擴張成為橫跨歐、亞、非三洲的龐大帝國，疆域、規模和存續時間在西方歷史上都是空前的，其制度、文化對后來的西方文明產生了深遠影響。但羅馬帝國始終沒有能將不同文化、不同宗教、不同民族的人民融合起來，沒有建立統一的政治制度和財政制度。在地方管理上，各地還基本維持原有的制度，羅馬并不參與實質管理，只是通過監督保證稅賦能征收上來而已。羅馬在財政上還采取了差別對待的政策，羅馬公民長期被免除稅賦，國家還為他們提供多方位的公共服務，讓他們分享國家擴張和發展的成果。這不僅激起了廣大被征服地區人民的不滿和反抗，也讓很多羅馬城公民放棄工作，游手好閑，被馬克思斥為墮民。據馬克思估計，這批人至少占羅馬城總人口的20%，這也使帝國失去優質兵源，只有依靠大量募集雇傭兵維持。這樣一種財政模式，勢必難以保證羅馬帝國的長治久安。

中國的元朝也是一個憑借武力征服成就的“大國”。蒙古汗國成立后，不斷發動對外戰爭，先后滅西遼、滅西夏、滅金國、滅大理、滅南宋，對鄰近諸國如安南、占城、爪哇、日本等發動一系列的戰爭，疆域一度逼近東歐腹地，藩屬國涵蓋東南亞各國。然而，就是這樣一個首次征服全中國地區甚至遠征外海的帝國，由于重占領輕治理，財政經濟制度建設嚴重滯后，最終僅存在98年便被朱元璋的明王朝取代。

（二）財政危機導致政治危機

14-18世紀期間，法國在加強中央集權的過程中，雖然遏制了貴族勢力，使原來三級會議和高等法院對國王征稅權的制約制度形同虛設，但也對貴族進行了妥協，免除了貴族的賦稅，從而加重了第三等級的稅負。貴族擁有大量土地和封建特權，也制約了法國工業革命的進程。自路易十四之后，為了支付到期的債款和利息，頻繁舉借新債，國家財政狀況陷入惡性循環和信貸危機。路易十六時期，官僚隊伍龐大，國王和各級貴族生活奢靡，僅王室花費就占到國家收入的1/4。到1789年，國債總額是當年財政收入的9倍。路易十六隨后進行了四次財政改革，但都遭到了既得利益集團的抵制，民怨沸騰下大革命爆發。

沙皇俄國在1908年之后的十年間，參與戰事連綿不絕，經濟轉向衰退，國家機器依靠赤字維持，人民既要負擔沉重的兵役，又要繳納高額的稅費。隨著財政赤字的日積月累，到1917年已高達84億盧布，國債余額是當年預算收入的11倍。政府的赤字預算遭到議會否決，經濟社會矛盾不斷激化，沙俄政權最終在“十月革命”的炮聲中被淹沒了。

（三）缺乏中央財力和中央權威支撐的財政無法保障國家政權穩定

集權與分權是財政體制和國家治理的永恒主題。成功的大國都會強調中央在政府間財政關系中的主導地位，一定的中央財力集中度是鞏固中央權威、實現國家長治久安的制度保障。中外歷史上，凡是弱干強枝必致社會動蕩，凡是強干弱枝則會社會穩定，因中央財力不濟而導致政局動蕩甚至政權覆滅的事例屢見不鮮。

在財政制度安排上，維護中央政府權威和發揮中央的宏觀調控功能對于國家強大非常重要。要實現國家意志，必須保證中央財政的比重維持在合理區間，這一比重過低一切都無從談起。中國唐朝前中期的安史之亂，很大程度上是財權過度下放的惡果。唐玄宗時在邊地設立了十個邊鎮，由節度使管理，節度使不僅掌握軍事大權，還兼領行政、財政、土地等大權，原來的州刺史變成了其部屬。隨著節度使權力的迅速擴張，均田制遭到破壞，土地兼并嚴重，中央政府掌握的人口日益減少，賦稅來源逐漸枯竭，出現了“王賦所入無幾”的財政窘況，最終爆發了“安史之亂”。這場歷時八年、席卷半壁江山的戰亂，成為唐朝由盛轉衰的節點。國外也有類似的例子。上世紀80年代，蘇聯高度集中的財政體制在改革旗幟下走向了另一個極端，過于強調擴大地方財權，導致外強中干，中央政府收入的占比逐年下降，從1985年的51.4%降至1989年的39.4%，中央財政甚至一度依賴地方上繳維持收支平衡。至1990年，以俄羅斯、烏克蘭等為首的主要加盟共和國公開向聯盟（中央）財政叫板，宣布所有財政收入歸加盟共和國所有，酌情向聯盟（中央）上交。中央失去財政控制權，預算只有支出，收入卻沒有保障，從而失去了對全國經濟、政治的控制權，聯盟共和國在其他因素的刺激下最終走向解體。