專業(yè)社會力量承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的實踐研究
——以舟山市為例

徐 徐

(浙江國際海運職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江舟山316000)

兒童是一個國家、一個民族的未來和希望，為兒童提供專業(yè)系統(tǒng)的關(guān)愛保護，對促進(jìn)兒童健康發(fā)展具有重要意義。長期以來，我國比較重視各級政府在兒童關(guān)愛保護工作中的責(zé)任和作用，在一定程度上忽視了社會力量在參與社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作中的作用。2011年，國家頒布的《中國兒童發(fā)展綱要》（2011-2020）中指出各級政府要動員社會力量參與兒童關(guān)愛保護工作。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確要求各級政府在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。這體現(xiàn)了我國政府對社會力量承接兒童關(guān)愛保護工作日益重視。專業(yè)社會力量是更“專業(yè)”的社會力量。專業(yè)社會力量是指長期處于某個專業(yè)領(lǐng)域的工作、研究、專注于某些特定領(lǐng)域的公民、法人在內(nèi)的社會力量，具有較高的專業(yè)化能力，能提供專業(yè)化的社會服務(wù)。由專業(yè)社會力量承接政府服務(wù)工作能夠提供更加專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。目前國內(nèi)學(xué)者對專業(yè)社會力量承接政府服務(wù)項目研究極少，課題組以社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作為切入點，對專業(yè)社會力量承接政府項目的必要性、途徑及風(fēng)險防范進(jìn)行分析與思考，以期有助于推進(jìn)我國專業(yè)社會力量承接政府項目的發(fā)展。

一、專業(yè)社會力量承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的必要性

（一）政府投入有限且單一

社區(qū)是兒童成長的重要區(qū)域，入園前兒童的生活都是在社區(qū)和家庭度過，即使是在兒童進(jìn)入學(xué)校之后，也有三分之二的時光是在社區(qū)和家庭里度過。因此，在社區(qū)（包括城市和農(nóng)村的社區(qū)和村社）更應(yīng)該為兒童提供相應(yīng)的關(guān)愛保護服務(wù)。

政府應(yīng)該是社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的主要投入源頭。可是，目前政府對兒童工作的資源投入很少投放到社區(qū)。我國在兒童工作資源分配方面，主要考慮的是學(xué)校教育和管理工作，大量的資源投入到各級教育領(lǐng)域中。但我們需要看到的是，學(xué)校以外的社區(qū)，是兒童發(fā)展、關(guān)愛和保護服務(wù)最需要的地方。另外，政府投入形式主要是現(xiàn)金救助。但是社區(qū)兒童的關(guān)愛保護需求多種多樣，既需要現(xiàn)金投入，也需要品格培育、綜合能力、安全教育、文化素養(yǎng)等方面的服務(wù)幫助。目前政府在社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作方面，不管是投入數(shù)量、投入形式上都是有限和單一的。

（二）“共治”理念逐漸深入人心

黨的十九大報告指出，目前社會的主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾"，為了有效解決社會的新矛盾，國家指出要建立共建共治共享的社會治理格局，動員和支持社會力量共同參與社會公共事務(wù)、社會服務(wù)，通過政府購買服務(wù)等機制，形成穩(wěn)定的政社合作關(guān)系，實現(xiàn)社會共建共治共享。在社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作方面，政府可以大量挖掘和有效利用社會力量，特別是專業(yè)社會力量，由專業(yè)的隊伍、專業(yè)的理念、專業(yè)的技術(shù)和方法來進(jìn)行社會治理和開展社會服務(wù)。

（三）社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作需要專業(yè)化的社會力量

社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性很強的工作，離不開專業(yè)化的社會力量。只有科學(xué)把握兒童的身心成長特點，清楚社會工作服務(wù)規(guī)律，掌握科學(xué)專業(yè)的工作標(biāo)準(zhǔn)和技能，才能確保社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作效能最大化。由專業(yè)社會力量承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護項目，既能充分利用社會力量的專業(yè)性，又能提高政府的工作效率，降低工作成本。例如，像社區(qū)兒童的衛(wèi)生體檢工作，委托醫(yī)療專業(yè)機構(gòu)去做，既能充分利用社會醫(yī)療資源，為社區(qū)兒童提供專業(yè)服務(wù)，又能提高政府工作效率，降低成本。

二、專業(yè)社會力量承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的途徑

專業(yè)社會力量承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的模式主要有合同承包、政府補助、憑單制三種方式。

（一）合同承包

政府與專業(yè)社會力量以合同形式確立雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體有三種方式，包括承接政府采購項目、參加公益創(chuàng)投、接受政府委托。

1.承接政府采購項目。政府按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，委托招標(biāo)代理機構(gòu)，根據(jù)評估的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制定政府購買公共服務(wù)的文件，專業(yè)社會力量依據(jù)政府向社會公眾發(fā)布的文件，按照法定的方式與程序申請項目，通過競爭性磋商的方式承接政府服務(wù)項目。專業(yè)社會力量與政府簽訂承接服務(wù)合同，由專業(yè)社會力量按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)事項，政府購買主體支付相應(yīng)資金。雙方按照合同約定形成相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。社區(qū)兒童關(guān)愛保護項目是舟山市政府向社會力量購買服務(wù)的重點項目，從2016年到2018年舟山市政府向社會力量購買服務(wù)共計110項，其中有35項是針對社區(qū)兒童關(guān)愛服務(wù)，內(nèi)容涉及社區(qū)兒童安全服務(wù)、社區(qū)兒童教育服務(wù)、社區(qū)兒童文體服務(wù)、社區(qū)兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面，舟山市多家有良好專業(yè)背景的企業(yè)、社會組織承接了這些項目，為社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作提供專業(yè)、有效的服務(wù)。

2.參加公益創(chuàng)投。公益創(chuàng)投一般是指將風(fēng)險投資的工具用于公益慈善事業(yè)，通過為社會力量提供資金和非資金支持，以提升社會力量自身的能力及社會影響，并挖掘一批創(chuàng)新性、專業(yè)性的社會服務(wù)項目。目前我國公益創(chuàng)投一般是專業(yè)社會力量通過參加政府組織的公益創(chuàng)投大賽，向政府提交公益創(chuàng)投項目，并由政府主辦方或組織專家進(jìn)行項目評審，然后根據(jù)評審結(jié)果獲得公益項目的資助，最后再由政府組織專人進(jìn)行評估驗收。近年來，舟山市公益創(chuàng)投比賽的規(guī)模不斷擴大，專業(yè)社會力量緊緊圍繞“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨組織設(shè)計創(chuàng)投方案，政府采用第三方評審機制，經(jīng)過初審、復(fù)審確定社會需求廣泛、現(xiàn)實需求迫切、項目可持續(xù)性強、需求評估清晰、實施主體專業(yè)的公益創(chuàng)投項目給予扶持，并根據(jù)項目實際情況進(jìn)行經(jīng)費扶持，基本以5萬元的小額經(jīng)費資助項目為主。從2013年到2018年舟山市公益創(chuàng)投資金累計投入，其中市財政安排3800多萬元，帶動區(qū)縣配套、社會資金8300多萬元，資助社區(qū)社會組織2000多家。公益創(chuàng)投項目共計262個項目，吸引了舟山市多家社會組織參與承接，其中針對社區(qū)兒童關(guān)愛保護的項目共計67項，項目內(nèi)容涉及文化娛樂、課外教育、生活照料、安全保障、心理疏導(dǎo)、法治教育等方面。舟山多家專業(yè)從事兒童青少年成長服務(wù)的專業(yè)社會組織參與其中。

3.接受政府委托。政府機關(guān)將自身承擔(dān)的社會公共服務(wù)項目直接委托給社會力量，社會力量接受政府委托，并與之訂立委托合同。政府機關(guān)是委托人，社會力量是受托人，社會力量以委托人的名義和委托人提供的費用為委托人辦理委托事務(wù)，而委托人則按照約定支付報酬。政府將公共服務(wù)項目委托給專業(yè)社會力量，既能充分利用社會力量的專業(yè)性，又能提高政府的工作效率，降低工作成本。

舟山市臨城城市驛站管理中心聯(lián)合星島社區(qū)、金雞山社區(qū)對社區(qū)內(nèi)的兒童提供關(guān)愛保護服務(wù)，該項目總預(yù)算6萬元左右，舟山市臨城城市驛站管理中心直接委托舟山阿拉義工協(xié)會承接該項目。舟山阿拉義工協(xié)會是一家專業(yè)從事兒童成長、兒童維權(quán)等服務(wù)的社會組織，擁有一支研究兒童關(guān)愛保護的核心團隊，能夠為社區(qū)兒童關(guān)愛保護項目提供專業(yè)的服務(wù)。阿拉義工協(xié)會每周都會在社區(qū)內(nèi)舉行“星星姐姐講故事”、“童年智育”、“文化進(jìn)社區(qū)”等活動，讓孩子收獲了知識和樂趣；針對社區(qū)困境兒童，通過專業(yè)的心理援助，培育積極心態(tài)、提高心理韌性幫助其積極健康成長。

（二）政府補助

政府通過資金補助、稅收減免、低息貸款等形式對承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的社會力量進(jìn)行補助。比如舟山市普陀區(qū)政府通過政府補貼優(yōu)秀文化企業(yè)和品牌文化活動，鼓勵專業(yè)社會力量加入到支持公益文化活動中來。普陀區(qū)政府通過制定《普陀區(qū)基層文化陣地建設(shè)資金管理辦法》，為政府補貼項目的資金管理設(shè)置基本標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立社會力量興辦文化活動的具體補助項目；培育了正好文化公司等一批社會文化服務(wù)力量；打造了一批民間節(jié)慶活動，特別是每年舉行的青少年美育節(jié)，已經(jīng)成為舟山市最具吸引力的青少年音樂節(jié)之一。

（三）憑單制

政府機關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)定資格條件或者競爭擇優(yōu)的方式，確定不少于三家社會力量同時作為項目的承接主體，并向符合條件的服務(wù)對象發(fā)放購買憑單，由服務(wù)對象自主選擇具體的社會力量為其提供服務(wù)并以憑單支付。例如，為了豐富社區(qū)兒童的暑期生活，2017年舟山市定海區(qū)在“關(guān)愛兒童暑期陪伴”項目中發(fā)放兒童體育技能培訓(xùn)教育券，以使持劵的社區(qū)兒童可以在承接該項目的舟山市足球協(xié)會、舟山市羽毛球協(xié)會、舟山市天宇運動有限公司等多家培訓(xùn)機構(gòu)中自主選擇培訓(xùn)學(xué)校。

三、專業(yè)社會力量承接社區(qū)兒童關(guān)愛保護工作的主要風(fēng)險及其防范

專業(yè)社會力量承接政府服務(wù)項目有助于實現(xiàn)社會公共服務(wù)的專業(yè)性，推動我國政府公共服務(wù)項目的發(fā)展與完善。不過，專業(yè)社會力量承接政府項目可能會帶來一些風(fēng)險。一是少數(shù)社會力量以承接政府服務(wù)項目之名牟利。雖然多數(shù)社會力量處于純粹回報社會、奉獻(xiàn)社會的動機積極承擔(dān)政府服務(wù)項目，但是個別社會力量違反公益性、非營利性，打著承接政府服務(wù)項目牟利的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，中華愛國工程聯(lián)合會非法成立“全國小記者”培訓(xùn)活動中心，在近百個城市吸收加盟商，利用頒發(fā)小記者證，舉辦各類小記者評選活動，進(jìn)行商業(yè)牟利。二是個別社會力量在承接政府項目過程中傷害被救助者。個別社會力量利用救助過程中的權(quán)利以及被救助者的信任，傷害被救助者。例如，公益組織“百色助學(xué)網(wǎng)”的負(fù)責(zé)人王杰借資助貧困家庭兒童求學(xué)之名性侵了多名受助女生。

為了防范社會力量承接政府項目可能帶來的風(fēng)險，首先，加強政府監(jiān)管，形成完善的法律環(huán)境。目前國家已經(jīng)出臺了《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》，各部門要嚴(yán)格落實意見、通知的相關(guān)規(guī)定。地方政府也可以根據(jù)國家規(guī)定結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定相應(yīng)的規(guī)章制度。舟山市政府先后出臺《舟山市政府關(guān)于向社會力量購買服務(wù)的實施意見》、《舟山市政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法》和《舟山市政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法》等有關(guān)制度指導(dǎo)政府采購工作。為舟山市社會力量承接政府項目提供了強有力的法律依據(jù)。其次，建立獨立健全的第三方評估機制。一方面，政府的監(jiān)管能力是有限的；另一方面，政府部門既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，無法形成公平公正的評估格局，因此要建立獨立的第三方評估機制。這種評估方式可以彌補傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，促進(jìn)社會力量的發(fā)展。舟山市在2013年成立了舟山市社會組織評估委員會，委員會有24位中高級專家組成，評估委員會建立了一套完善的社會組織標(biāo)準(zhǔn)化評估體系，促進(jìn)了舟山市社會力量的健康發(fā)展。最后，強化社會監(jiān)督。一是加強多渠道的傳媒對社會力量承接政府服務(wù)項目的監(jiān)督，包括紙質(zhì)媒體、電視媒體、新媒體等多渠道入手；二是加強公眾對社會力量承接政府服務(wù)項目的監(jiān)督，包括普通民眾、捐助者、被救助者。