宅基地使用權流轉合法性研究

王志帆

（江西財經大學，江西 南昌 330013）

一、關于宅基地使用權的概念

所謂宅基地，指的是農村村民用來作為住宅基地，對集體所有土地擁有占有權與利用權。農村農民集體成員享有宅基地的所有權。宅基地使用權，就是通過法律規定的流程農村村民獲取宅基地使用權，并依照法律規定擁有宅基地的占有與使用權限，同時享有在此處創建自有住房與相應的配套設施等權利。農村村民是本文宅基地使用權重要的權利主體，而集體所有土地為重要權利客體。[1]

二、我國農村宅基地利用現狀

雖然《土地管理法》有明文規定，每戶農村村民都只可以享有一處宅基地，該宅基地的面積不可以超過省級法規明確規定的主要標準。但是，我國人均宅基地面積依舊存在嚴重超標的問題，因為長時間缺乏對農村宅基地的建設，同時采用的是沒有補償與沒有期限的一種土地使用制度，在占用宅基地方面，農民超出法定標準且沒有經過批準任意在宅基地上建造新房并占用老宅基地的違法問題，很大程度上是因為“無償、無期限和無流動性”的農村宅基地使用制度的相關特征以及地隨房走的基本原則造成的，村民集體組織在合法的條件下能夠把集體土地采用無償劃撥的形式作為條件相符的村民宅基地使用地，如若村民對多占用的宅基地不愿放棄時，往往也無法輕易收回獲得處置權。同時伴隨著建造的新房和村莊的延伸，村中心被諸多破舊不堪、年久失修的房屋所占據，造成空心村的形成。[2]

三、現行宅基地制度下農民的困境

（一）農民宅基地權利受侵害現象嚴重

第一，因為在制度構建方面，土地集體所有制對實際的權利主體難以確認，進而造成類似權利主體的鄉鎮政府等部門取得了包含農民宅基地在內的農村土地資源的具有控制與支配權利，農民無法真正實現成為土地主人。第二，法定嚴禁宅基地采用任何方式加以流轉，這樣就造成了農民轉讓宅基地的權利受到制約。

（二）農民的融資渠道受阻，資金成為制約農村經濟發展的瓶頸

針對大多數農民來說，不管是為了獲得商品買賣的啟用資金，還是子女上學的學費等，甚至是看病所需要的必要支出，在積蓄不足的狀況下，想要利用合法途徑進行貸款或者融資的幾率趨于零。因為宅基地或者建造的房屋不可以抵押，也不可以出租，甚至也不可以轉讓。

（三）農民不能將宅基地置換為進城資本，城市人不能在農村合法置業

對宅基地的處置方面，法律規定嚴禁轉讓，尤其是嚴禁城市居民對農村房屋的買賣和交易，嚴禁城市居民居住在農村。從經濟層面來說，這對城市與農村之間的資金流轉非常不利，對城市居民擁有的置辦產業需求難以滿足，對農村村民采用合適的市場價格置辦產業也造成不利影響。

（四）宅基地的隱形交易市場大量存在

為追求自身利益最大化，諸多農民會對相應的政策進行規避，特別是在偏遠鄉村。許多地區存在宅基地多占或者濫占的問題，同時公開出租與買賣也非常普遍，尤其是顯著于小鄉鎮或者公路旁的小鄉村。[3]

（五）農民房屋買賣引發的糾紛呈上升趨勢，特別是所謂的“小產權”房糾紛時有出現

在北京有一個典型的案例，就是北京通州區宋莊鎮畫家村的宋莊訴訟案。相關報道顯示，在這個村莊接連產生十三起賣房村民由于反悔而起訴畫家的討房訴訟案件。這些案件的起訴理由大體上一致，都是由于宅基地不能流轉集體之外的人，所以買賣雙方簽署的房屋買賣協議沒有法律效力，主要根據“城里人不許買農民房”的政策。這種小產權房訴訟案件或許并不常見，然而普遍存在這類型的房屋買賣現象。不是說法律規定甚至司法裁判的主要目的是為了支持那些背離了法律規定的毀約行為的人，而是購買人自身在購買時對宅基地的相關制度不了解造成的無奈。[4]

四、宅基地使用權流轉的理論依據

我國宅基地使用權流轉參考的法律依據有如下幾點：第一，《憲法》第十條規定了農村集體土地所有制的重要性質，集體土地的所有權享有者是農民集體，能夠對他們的集體土地積極行使如占有權、處分權等相應權限，依據法律對閑置的宅基地通過轉讓等一系列形式進行處置。但是，宅基地使用流轉在現實生活實踐方面，通常會制約于《土地管理法》，無法實現如國有土地的權利。第二，《物權法》第一百五十三條明確規定，適用土地管理法等一系列法律國家相關規定對宅基地的使用權進行取得與行使甚至轉讓等處置。對于宅基地使用權是不是能夠流轉方面，《物權法》并未有明確規定，需要援引相關國家法律法規的規定。嚴禁出讓與轉讓甚至出租農民集體土地使用權用于非農業建設，但通過特定主體可以將宅基地上的房屋進行出賣與出租。這是《土地管理法》第六十三條的明文規定。由此我們不難看出，關于宅基地使用權流轉方面，《物權法》相對而言是支持的態度。[5]

筆者認為，在城鎮化逐漸發展的情況下，進城打工的農民通過將其在農村閑置的宅基地以變現、抵押、出租等方式取得財產性收益的愿望愈加強烈。掌控流通其實就是把流轉的范圍掌控在農村集體當中，盡管能夠進行流轉，不過對于農民來說宅基地使用權流轉沒有任何意義，無法從根本上對土地進行盤活，流轉土地所形成的經濟效益屈指可數。對比之下，自由流轉對土地來說具有很大的限制性，從而能夠使宅基地加入到市場經濟競爭當中。不過，自由流轉并非無限制的流轉，應該在我們國家政府主導下，組建良好的宅基地使用權流轉機制。[6]

有學者認為，宅基地其實就是農民的根本，宅基地使用權即財產權，但農民的生存權是無法利用財產利益實施的，禁止宅基地使用權的流通是確保農民的生存權。這一理由未必立得住。確實，農民的房屋（和城鎮居民住房一樣）對農民來說非常關鍵，確保農民有一定的保障（或生存）需求，不過它是由限制以及禁止農民房屋的交易來落實的嗎？可以想象，農民把房屋抵押或者轉讓的形勢分成兩種：第一，把剩下的房屋變成現金，這種情況不會包含生存問題；第二，缺乏其他財產能夠當作融資和急需資金，應把該住房抵押或是轉讓，從而獲得急需的資金。在這一情況下，禁止把房屋抵押或是轉讓從而無法確保該生存權。農民的生存權其實就是確保該生存條件才可以完成的，不過生存條件當中最主要的并非住房，如果不用房子來減輕急需的資金需求，那么則很難生存。此外，城鎮居民生活中還是有可能遇到生存權問題的，還會出現因此處置該房屋的情況，我們可以在物權法當中明確規定城鎮居民對該住房和獲得經濟適用房的居民對該房不能用于抵押或是轉讓？既然對城鎮居民的房屋轉讓沒有進行限制和禁止，為什么要限制及禁止農民對房屋的抵押以及轉讓呢？應該清楚地知道，所有房屋都是和宅基地使用權相關聯的，所有住房的轉讓都會出現宅基地使用權主體改變。

五、農村宅基地使用權流轉的必要性和可行性

（一）宅基地使用權流轉的必要性

當前，很多農民與家人一起在城里務工，由于農民外流所形成的農村大量宅基地都處于閑置的狀態。很多村莊村民繼承了父母的宅基地，從而形成“一戶兩宅”乃至多宅的情況，很多宅基地面積都超出標準。在城鄉一體化進度的促進下，被擱置基地數量逐漸增多，為流轉供應了標的物，而城市居民對此也產生了需求。宅基地使用權流轉有其現實需求，但應規范流轉市場。唯有市場讓政府來調整，使城鄉居民紛紛加入，才可以促進農村宅基地自由流轉，加強對社會的資源分配，組建良好的資源社會。

（二）宅基地使用權流轉的可行性

宅基地使用權流轉有其必要性，是否可以落實應該看它是否存在一定的可行性。我國對農村耕地的原則是承包到戶以及承包期為30年，農民宅基地使用權也不例外。目前農民出于對自身經濟利益的追求，對其宅基地使用權實施管理并運用盤活農村經濟。

農民對宅基地流轉具有很強的意愿，特別是城鄉與其他發達地區的村民。在農村有很多老人，他們希望可以把自己的宅基地使用權承包出去。農村社會保障系統優化，農民對宅基地的依賴逐漸弱化。農民不斷進城務工，使其有更多的經濟收入，他們逐漸在城市定居，但有時也會遇到困難，此時就急需宅基地有更大的流轉范圍。農村社會保障制度越來越完善，宅基地的社會保障功能因此也逐漸在減弱。對于農民個人來說，存在極強的改革想法，并且應對該權利進行有效的發揮。我國對農村保障體系的大力建設，讓農民提高了應對風險的能力。[7]

物權即私權，物權法還被稱作權利法。物權法清楚地規定了宅基地使用權，它其實就是一項主要的用益物權，應清楚認定該權利，為了更好地維護該權益人的利益應制定相關的法律制度。因此，筆者認為，隨著新趨勢發展，宅基地使用權的合法流轉范圍應該擴大，這樣可以帶動農村發展，盤活農村土地，使農民財富增長和抗風險能力提高，符合國家全面小康和農村扶貧建設工作的宗旨。因此，宅基地使用權流轉應當放開，而不是僅限于本集體中流轉。