非常規天然氣資源開發政策困境及對策建議

潘繼平

（自然資源部油氣資源戰略研究中心）

隨著清潔低碳能源轉型進程加快，我國天然氣消費快速增長，保障天然氣供應安全的壓力日益加大，迫切需要加大國內天然氣資源開發，提高生產供應能力。加強非常規天然氣資源開發利用是增強我國天然氣供應安全的戰略選擇。近年來，我國非常規天然氣勘探開發取得了重大進展和成績，但制約其快速發展、實現大幅增儲上產的問題與挑戰依然突出。本文著重從政策層面總結分析當前我國頁巖氣、煤層氣資源開發面臨的困境，并探討對策建議。

1 非常規天然氣開發現狀及潛力

1.1 勘探開發現狀

近年來，我國非常規天然氣勘探開發實現了較快發展，特別是頁巖氣相繼獲得重要突破，儲量、產量明顯提高，日益成為我國天然氣增儲上產的重要來源。

1.1.1 煤層氣勘探成效顯著，頁巖氣勘探獲得重大突破

伴隨著一系列激勵和扶持政策的出臺，過去10年煤層氣勘探成效顯著，相繼發現一批煤層氣田，探明儲量明顯增加。據統計，截至2017年底，全國共發現了26個煤層氣田，累計探明煤層氣地質儲量6345×108m3[1]，形成了沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣等煤層氣主力探區。其中，“十二五”以來新增儲量約占累計探明儲量的2/3以上。近年來，南方煤層氣勘探首次在四川盆地南部筠連區塊取得突破，獲得規模儲量；在內蒙古二連盆地吉煤4井、黑龍江雞西盆地雞煤參1井、新疆準南地區新烏參1井相繼獲得煤層氣工業氣流。

頁巖氣勘探于“十二五”起步、快速發展并取得重大突破。截至2018年6月底，在四川盆地及周邊先后發現并落實了涪陵、長寧—威遠、昭通等頁巖氣田，累計探明頁巖氣地質儲量10450×108m3。其中，涪陵頁巖氣地質儲量為6008×108m3，長寧—威遠頁巖氣地質儲量為3201×108m3。在南方復雜構造區也獲得頁巖氣勘探突破，在貴州正安的安頁1井和湖北宜昌的鄂宜頁1井均獲得高產頁巖氣流，有望建成一定規模頁巖氣田。3500m以深頁巖氣勘探取得突破，中國石油化工集團公司（簡稱中國石化）涪陵頁巖氣田江東區塊埋深3500～4000m完鉆并試井14口，測試日產量為（1.8～31.6）×104m3；中國石油天然氣集團有限公司（簡稱中國石油）川南地區足201-H1井，完鉆井深為3925m，水平段長度為1526m，測試日產氣為45.67×104m3。在陜北地區陸相頁巖氣勘探實現突破，并獲得了規模儲量。

1.1.2 煤層氣產量穩步增長，頁巖氣產量快速增加

“十二五”以來，我國煤層氣地面開采產量穩定增長。統計顯示，煤層氣地面開采產量從2011年的20.7×108m3增至2017年的50×108m3[2]，年均增長12.4%，初步建成沁水和鄂爾多斯盆地東緣兩大煤層氣開發生產基地，潘莊、樊莊、潘河等重點開發項目建成投產，實現了延川南中深層煤層氣規模上產。2017年，沁水盆地煤層氣產量為33.0×108m3，占全國煤層氣產量的73.3%；鄂爾多斯盆地煤層氣產量為9.4×108m3，約占20.9%。

自2012年焦頁1井獲得突破以來，在國家規劃的引導和積極財稅、科技攻關等政策支持下，我國迅速實現了頁巖氣工業化開發，相繼在重慶、川南、黔北、陜北設置了4個國家級頁巖氣開發示范區或試驗區，建成了百億立方米產能，頁巖氣產量從2013年的2×108m3增至2017年的92×108m3[2]，成為我國天然氣生產的重要組成部分，建成了涪陵、長寧—威遠、昭通等頁巖氣產業基地。其中，2017年涪陵地區頁巖氣產量為60×108m3，長寧—威遠產量約25×108m3。同時，頁巖氣開發技術取得重要進展，已具備3500m以淺頁巖氣自主開發能力，主要設備國產化程度顯著提高，“工廠化”作業模式進入規模應用，開發成本不斷下降（圖1）。

統計分析發現，2014年，全國非常規天然氣產量為50×108m3，約占全國天然氣總產量的3.9%，2017年非常規天然氣產量和占比分別提高到142×108m3和9.6%（圖1）。這表明，近年來非常規天然氣產量在我國天然氣總產量的占比顯著提升，日益成為天然氣增產增供的重要來源。

圖1 2006—2017年中國頁巖氣、煤層氣產量及其占比

1.2 資源潛力與發展前景

據2015年國土資源部評價數據，全國頁巖氣地質資源量為122×1012m3，可采資源量為22×1012m3；煤層氣地質資源量為30.1×1012m3，可采資源量為12.5×1012m3[3-4]。截至2017年底，全國煤層氣資源平均探明率為2.1%；截至2018年6月底，全國頁巖氣資源平均探明率為0.8%。總體上，非常規天然氣資源勘探開發尚處于初期階段，增儲上產潛力大。

在國家規劃的積極引導和良好的政策環境下，隨著投入增加，未來頁巖氣、煤層氣等非常規資源勘探開發將繼續保持目前較快發展態勢，甚至呈現加速發展態勢，其產量在全國天然氣中占比將大幅提升，預計“十四五”末有望超過25%。當然，若缺乏良好的政策環境，制約發展的制度性、政策性問題不能得到及時有效解決，相應的關鍵技術障礙久攻不克，未來非常規天然氣難以獲得太大發展，預計2025年其產量占比難以超過20%。

總體上，我國頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣具有持續快速發展、擔當天然氣增儲上產主力來源的資源基礎和潛力，但發展前景充滿不確定性。

2 非常規天然氣資源開發政策現狀與困境

實踐表明，非常規油氣資源具有豐度低、分布廣，需壓裂改造后才能生產，早期開發成本高，多種資源共伴生等不同于常規資源開發的鮮明特點。這些特點決定了非常規資源開發對政策環境和技術創新更為敏感。在早期開發階段，由于技術不成熟，成本過高，非常規資源開發的成功在很大程度上依賴政策條件。

2.1 政策現狀與進展

近年來，為進一步促進頁巖氣、煤層氣等非常規資源開發，國家有關部門陸續出臺了系列法規、政策。“十三五”期間，煤層氣（瓦斯）開采利用中央財政補貼標準從0.2元/m3提高到0.3元/m3（財建〔2016〕31號），并對煤層氣勘探開發項目進口物資免征進口稅收和進口環節增值稅（財關稅〔2016〕45號）；調整了頁巖氣補貼標準，明確2016—2018年頁巖氣開發補貼標準調整為0.3元/m3，2019—2020年為0.2元/m3（財建〔2015〕112號）；減免頁巖氣資源稅，自2018年4月1日至2021年3月31日，對頁巖氣資源稅（按6%的規定稅率）減征30%（財稅〔2018〕26號）。2018年6月10日起，理順了居民用氣門站價格（發改價格規〔2018〕794號），實現了居民用氣和非民用氣門站價格并軌，提高了包括非常規天然氣在內的天然氣生產企業的積極性。

2016年4月，國土資源部開展了煤層氣資源勘查開采管理試點工作，委托山西省在其行政區域內實施部分煤層氣勘查開采審批登記，主要承擔煤層氣探礦權勘查審批登記及相關管理，儲量規模中型及以下煤層氣開采審批登記及相關管理、煤層氣試采審批等[5]。同年，山西省出臺了一系列促進煤層氣開發的政策，包括用地支持、礦業權審批和監管、煤層氣試采、礦權重疊等。2017年8月，山西省舉行了煤層氣勘查區塊招標出讓活動，成功出讓了10個煤層氣勘查區塊，總面積約2030km2。

2017年7月，國土資源部委托貴州省政府組織實施了貴州省正安頁巖氣勘查區塊探礦權拍賣活動，首次采用拍賣方式出讓頁巖氣區塊。2018年3月，國土資源部、四川省、中國石油、中國石化聯合發布了四川盆地川南地區頁巖氣勘查開采試驗區建設實施方案，推動川南地區頁巖氣勘探開發。

2017年6月，經中央全面深化改革領導小組審議通過，國土資源部公布了《礦業權出讓制度改革方案》，明確規定完善礦業權競爭出讓制度，嚴格限制礦業權協議出讓，下放審批權限，強化監管服務[6]。除特殊情形外，礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風險，決定礦業權出讓收益；規定出讓收益可按年度分期繳納。建立累進動態的探礦權占用費制度，以及動態調整的采礦權占用費和最低勘查投入制度。按照該改革方案，國土資源部負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產的探礦權、采礦權審批，負責儲量規模10×108t以上的煤以及儲量規模大型以上的煤層氣等11種礦產的采礦權審批，其他礦產資源和儲量規模中型及以下的煤層氣礦業權管理下放省級國土資源主管部門，選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省（區）先行開展為期兩年的試點。

總體上，這些政策的出臺對于促進并規范頁巖氣、煤層氣等非常規資源開發起到了積極作用，通過試點工作，積極探索了地方參與非常規資源管理、監督和開發的機制和模式。

2.2 主要政策困境與問題

目前，總體上我國非常規資源開發成本依然較高，經濟性較差，增儲上產乏力，對保障國家能源安全的貢獻依然較低。除關鍵技術瓶頸外，面臨的政策困境、問題對非常規資源開發的制約和束縛日益突出。

2.2.1 礦業權配置問題

礦業權配置問題[7-8]主要體現在礦權過于集中、缺乏有效退出機制、礦權不能有效按照市場方式流轉等，制約了非常規資源開發的市場競爭，很大程度上導致投入不足，加上礦權投放不足，不利于非常規資源開發。統計顯示，截至2017年底，全國煤層氣探礦權面積為4.63×104km2，其中約76%歸屬中國石油、中聯煤層氣有限責任公司，約21%歸屬各地方企業；全國頁巖氣探礦權面積為11.6×104km2，約80%歸屬中國石油、中國石化。近年來，國家加大了對常規油氣探礦權勘查投入督查力度，并形成了比較有效的區塊退出機制，但對于煤層氣探礦權區塊仍缺乏有效退出機制，相應的勘查投入最低標準20年未做調整，礦權持有成本過低，導致部分煤層氣區塊被長期圈占而未得到有效勘查。非常規資源探礦權缺乏有效市場流轉機制，盡管國家有關法規和政策對探礦權采礦權轉讓做出了明確規定（國務院令242號），但截至目前，全國尚無任何常規、非常規油氣礦權流轉實例。只有石油企業（礦權人）內部進行了礦權流轉，但這不是真正意義的礦權流轉，因為礦權人沒有發生變化，變化的只是礦權人所屬不同勘查實施單位。近年來，除試點省份通過公開招標或拍賣等方式出讓少量區塊外，國家有關部門沒有開展任何非常規資源區塊招標活動，限制了區塊投放，或者區塊投放過于緩慢，不利于頁巖氣、煤層氣勘查開采。

2.2.2 礦業權重疊問題

獨特的多旋回構造演化和沉積特征導致常規油氣、頁巖氣、煤層氣及其他礦產資源在垂向空間、層系分布上普遍疊置，而我國油氣資源管理制度又是分礦種設置礦權，導致多種油氣礦權重疊。目前，主要體現在四川盆地頁巖氣與常規油氣礦權重疊、鄂爾多斯盆地煤層氣與煤炭礦權重疊。盡管國家有關部門出臺了相關政策（國土資發〔2007〕96號、國土資發〔2012〕159號等），試圖解決礦權重疊問題，但是收效并不理想。對于煤層氣與煤炭的礦權、頁巖氣與常規油氣的礦權歸屬同一開發主體的情況，依然是采煤優先、常規油氣優先，煤炭企業開發其煤炭區塊內煤層氣積極性依然不高，在缺乏政府督導下石油企業開發其常規油氣區塊內頁巖氣積極性也不高，而優質的煤層氣、頁巖氣區塊卻主要歸屬石油企業、煤炭企業，未能得到充分有效開發，制約了非常規資源增儲上產。對于煤層氣與煤炭礦權歸屬不同開發主體的情況，先氣后煤、頁巖氣與常規油氣綜合開發的難度更大。因此，礦權重疊問題依舊是制約非常規資源開發的重要因素，不利于非常規資源開發增儲上產，也不利于各類能源礦產資源綜合勘查開采。

2.2.3 資源管理政策問題

一是探礦權、采礦權分開設置，即探采分離，而且試采時間偏短，不符合煤層氣、頁巖氣等非常規資源開發特點。非常規資源開發需要較長時間排采降壓、試采后，才能提交探明儲量報告，才能準確評估產能和產量，進而申請采礦權。申請采礦權時，需要提供多項前置性審批材料，而這些前置性批件耗時太長，僅環境影響評價報告就需要1～3年。二是非常規資源開發的監管不力、監管方式落后。對于非常規油氣勘查開采的監管總體上同于常規油氣監管，仍以企業自律為主。近年來，頁巖氣探礦權區塊中標企業普遍沒有完成規定或承諾的勘查投入和工作量，卻沒有受到按照有關要求和規定應有的相應處罰。對煤層氣探礦權區塊勘查開采監管比較薄弱，至今尚未開展一次煤層氣專項督查，對其投入、工作量的核實亟待加強。針對礦業權人年度勘查開采信息，國家有關部門建立了“雙隨機—公開”制度，一定程度上加強了監管，但對于具體投入和工作量仍以其自行填報材料為主，相應的核查力度不夠，核查專業化水準有待提高。三是管理效率總體較低，需要提供的材料和手續過多，程序過于繁瑣，探礦權、采礦權審批登記效率有待進一步提高。

2.2.4 政策配套和協調問題

這里主要指各種油氣資源開發與生態環境、用地征地、安全生產等方面的政策協調和配套關系。近年來，隨著生態文明建設力度加大、安全生產要求的提高和土地制度的調整，有關政策的不配套、不協調日益成為制約非常規資源開發和增儲上產的關鍵問題。一是自然保護區與生態保護紅線的劃定、環境保護評估等與油氣資源開發在政策上的不協調，呈現對立之勢、矛盾狀態，自然保護區范圍劃定的科學性有待提高，退出保護區機制和節奏有待完善。二是非常規油氣資源開發與用地征地政策的不協調，資源開發用地不合理、效率低等現象依然存在，征用地方式也有待完善，同時在合規條件下的用地審批、征地效率低、時間長，明顯影響資源開發進展。一個主要原因是地方從非常規資源開發中得不到合理的利益，普遍成為本地資源開發的旁觀者，難以支持相應的資源開發。

2.2.5 政策支持機制與方式問題

長期以來，對非常規資源開發的政策支持主要側重于直接的財政補貼，這在非常規資源開發早期階段是必要的。但是，對于非常規資源開發的支持政策過于強調直接的財政補貼，往往忽視其他同等重要甚至更重要的政策訴求，因此亟待創新非常規資源開發的政策支持機制和方式。由于非常規資源開發自身的特點，需要在公益性地質調查、技術創新、融投資、生態環境、安全生產、用地征地、重大項目立項等多方面予以支持，但是目前這些領域的支持政策比較薄弱，已有的支持政策主要是針對具體問題，臨時性強，一事一議，零碎、不成體系，而且以部門規章、地方性法規為主，著眼長遠的全國性、制度性政策體系建設嚴重滯后。

3 有關政策思考與建議

基于非常規資源開發現狀和面臨的政策困境與問題，按照國家能源革命戰略和油氣體制改革方案的總體要求，堅持問題導向和目標導向相結合，為加強非常規資源開發，推進油氣增儲上產，增強國家能源安全，除不斷強化關鍵技術和工程裝備攻關外，迫切需要堅定不移地推進油氣體制改革，真正打造有利于油氣增儲上產的體制和政策快通道。

一是著眼長遠，清晰戰略定位，加快構建非常規資源開發的政策體系。加強非常規資源開發利用非權宜之計，而是推進國內油氣增儲上產、保障國家能源安全的戰略舉措。需要立足當前，著眼長遠，加快構建系統性、綜合性、長期穩定、配套協調的政策體系，構建包括非常規在內的油氣資源增儲上產的制度保障。

二是深化油氣上游體制改革，加大礦業權競爭性出讓力度，推進礦業權流轉，不斷促進投資。短期看，抓緊總結經驗教訓，完善礦權競爭出讓機制，加大礦權投放力度，擴大試點省份招標范圍，組織開展全國性區塊招標，加快形成定期的非常規資源探礦權區塊招標機制。適度提高區塊持有成本，加強監管，完善區塊退出機制，嚴格執行有關中標合同和規定。加快探索非常規資源探明儲量（采礦權）市場化流轉；探索礦權不變情況下探明儲量合作開發機制。從中長期看，加快油氣探明儲量確權登記，加快探索儲量經濟價值評估機制，構建包括非常規在內的油氣礦業權二級市場。這些政策措施根本目的旨在讓各類油氣礦業權動起來、流轉起來，只有在市場中流動起來才能實現增值增儲增產。

三是創新油氣礦業權管理機制，探索符合非常規資源特點的礦權管理模式，進一步解決礦權重疊，促進非常規資源開發，推進能源資源綜合勘查開采。（1）在現有政策基礎上，總結推廣解決煤層氣、煤炭礦權重疊的成功經驗和模式，同時，進一步完善有關政策，研究擬定有關監管督查指標，切實推進煤炭、煤層氣綜合勘查開采，促進煤層氣開發利用。（2）完善有關政策，明確規定常規油氣礦權人綜合開采其常規油氣區塊內非常規資源，并研究擬訂具體可操作的監管督查指標，比如油氣資源綜合開發利用率。（3）對于煤炭、煤層氣、頁巖氣、致密氣等多種能源資源疊置共生的區塊，在一定條件下，要求礦權人制定綜合勘查開采方案，明確責任義務，對多種能源資源進行綜合勘查開采，并加大監管力度。（4）積極探索非常規資源探采合一的礦權管理模式，實現二證合一，推進探采一體化。短期看，在總結試點經驗基礎上，加快研究出臺延長非常規資源開發試采期政策。（5）簡化審批要件，優化程序，提高非常規礦權審批登記效率。（6）進一步推進“放管服”，擴大非常規資源管理權限下放試點范圍，同時加強對試點省份的指導、技術培訓等服務工作。

四是完善政策支持機制和方式，著重政策的配套和協調性，在規范資源開發的同時切實促進開發。加強非常規資源開發的經濟性支持政策，更應強調非經濟性支持政策，著重不同政策之間的協調和配套。（1）加大非常規資源開發與土地管理、生態環境保護、安全生產管理等領域政策的統籌協調，在符合有關規定的情況下，加大對非常規資源開發的用地支持、環評支持；科學合理確定自然保護區，真正實現在保護中開發，在開發中保護。（2）加大基礎性、共性的地質理論、關鍵技術與重大裝備的攻關支持力度，引導和鼓勵、支持企業加大自主技術創新力度。（3）加強非常規資源公益性地質調查與評價，夯實資源基礎，促進資源開發。（4）繼續加大經濟性支持政策，延續對頁巖氣、煤層氣開發的財政補貼；盡快出臺部分致密氣（三類）開發補貼政策；加大非常規資源開發稅費減免力度；創新非常規資源勘探開發項目融投資模式，加大金融支持力度。

五是改革完善非常規資源開發利益分配機制，充分發揮資源地積極性，促進非常規資源開發。進一步合理分配油氣資源開發收益，鼓勵支持地方以多種方式參與資源開發，推動資源開發與地方經濟發展相互促進。（1）鼓勵資源地企業參與非常規資源開發利用，考慮混合所有制改革等方式，支持地方國有、民營企業以多種方式參與資源開發，讓地方成為資源開發的參與者、受益者而不是旁觀者。（2）非常規資源開發企業注冊要充分考慮地方經濟發展的需要，根據實際需要當地注冊，留稅于地方，互利互惠，資源開發與地方經濟共同發展。（3）完善非常規資源開發的稅費收入分配政策，調整中央與地方的稅費分配比例，適度擴大地方占比，進一步調動地方參與并支持非常規資源開發的積極性和主動性。

六是加強監管，構建央地聯合監管新體制機制，著力提高監管專業化水平。加強非常規資源勘探開發監管，行業自律和政府監管相結合，維護勘探開發市場秩序，提高資源開發利用水平，規范并促進油氣資源開發，保護生態環境，促進地方發展。（1）著重完善監管依據和標準規范，根據行業發展、形勢變化，不斷調整完善監管技術標準與規范。（2）加強專業化監管隊伍建設，提高監管水平和效率。對監管人員實行專業、技術資質化管理，將資深地質、技術、工程、環保、安全等領域有經驗專業人才充實到監管隊伍。（3）理順監管體制機制，切實發揮地方政府在資源開發中的監管作用，探索構建由國家有關部門主導（指導）、各資源地政府具體實施的監管新機制。