空間規劃的“多規合一”實踐與探究

劉藝璇

摘 要：“多規合一”通過對空間規劃進行頂層設計，實現空間資源開發與保護之間的平衡，從而對空間資源進行合理的配置的一種規劃管控方案。本文對“多規分立”的發展及其存在的弊端進行了分析，并以重慶市江津區為例，對空間規劃“多規合一”的實踐工作進行了介紹和討論，探討了當前空間規劃的“多規合一”的研究進展。

引 言

空間規劃是我國國民經濟和社會發展的重要保障，然而在當前我國的空間規劃工作中，各項規劃工作之間存在矛盾和沖突，規劃不協調的問題對我國經濟社會的發展造成了嚴重的阻礙，以往“多規分立”的管控方案已經難以滿足我國新時期的規劃和發展需要。

1.多規分立的發展與弊端

我國在建國以后的計劃經濟體制下，將經濟、社會、土地、環境、能源、交通等方面劃分為了多個政府部門共同進行管理，各類法定的規劃工作包含80余種，例如城鎮規劃、土地規劃、佳通規劃、環境保護規劃等。在空間規劃體系上呈現出一種“縱向到底，橫向并列”的狀態。

然而在“多規分立”下，這些規劃的編制、審核以及管理分別由多個部門來進行，從而也就容易導致在空間、內容上出現重疊或者矛盾的現象，特別是在市級層面，由于空間尺度的縮小，這類矛盾現象出現了集中爆發，進而使得我國土地資源的開發管理十分混亂，造成了一系列的問題。隨著我國發展進入新常態，這種規劃管理模式已經越來越不適應現代社會的發展，因此“多規合一”的管控方案被提了出來，希望通過改革空間規劃管理體制，解決規劃沖突，提高城市治理和管理水平。

2.空間規劃“多規合一”實踐分析

針對“多規分立”管理模式中存在的許多問題和弊端，我國相繼進行了一系列的探索，大致可以分為“兩規合一”、“三規合一”、“多規合一”三種類型。2008年，上海市在國家機構改革的背景下建立了上海市規劃預國土資源管理局，對“城規”與“土規”的合一進行了實踐，建立了統一的城鄉規劃體系，并提出了基本農田保護控制線、規劃用地控制線、產業區塊控制線的“三條線”管控方案。隨后武漢、深圳等城市也相繼進行了改革。“三規合一”是指“經規”、“城規”、“土規”三者的協調，我國發改委早在2004年就在6個地市縣試點中推行“三規合一”的管控方案，但由于受到多種因素的影響并未取得良好的效果。2008年，廣東省河源、云浮、廣州三市相繼開展了“三規合一”試點工作，為“三規合一”打下了良好的技術和規則基礎。2014年，隨著生態環境保護等規劃加入“三規合一”，“三規合一”升級為“多規合一”。2014年9月我國發改委、國土部、住建部、環境部聯合在上海、重慶、武漢、廈門等28個試點城市進行了“多規合一”的實踐并獲得了較多的經驗和成果。

“多規合一”的最終目的是通過頂層設計，實現對空間資源的開發與保護之間的平衡，從而對空間資源進行合理的配置。首先，要對規劃編制的基礎進行統一，包括規劃目標、基礎數據、技術標準、規劃期限等。其次，要對區域的空間總圖進行繪制，并結合生態環境、人口、產業規模等評估區域內的資源環境承載能力、空間開發的適宜性，從而對城鎮、農業、生態三類空間的比例進行明確并劃分開發邊界，形成空間規劃總圖。第三，要對區域內現有的城鎮、林業、環保等各類空間規劃情況進行分析，找出其之間的差異并進行調整，對地塊的用途進行統一。第四，要落實空間規劃總圖，一方面通過現代信息技術建立空間規劃平臺對劃成果進行反映，并將該平臺應用到規劃投資項目的布局和建設當中去；另一方面則要針對空間規劃總圖提出改革創新的措施，從而建立起完善的空間規劃“多規合一”管理機制。

以重慶市江津區的“多規合一”實踐為例，江津區通過分析各項規劃中內容相同的部分，并將這部分內容進行整合，在一個統一的空間規劃平臺上進行落實，使空間規劃的成果能夠為江津區經濟社會發展、城鄉建設、生態保護等提供指導，最終實現各類規劃“目標統一、邊界協調、資源統籌、管理高效的”目標，并形成有序、可持續的區域空間開發格局。

在具體的“多規合一”實踐工作中，江津區首先對本區域的基本情況進行了SWOT分析，發現江津區在區位條件以及自然資源上有著明顯的優勢，但同時也存在著集約化程度不高，產業結構不合理、區域經濟和自然條件差異明顯等問題，因此在空間規劃上要以優勢資源、功能定位、產業調整為導向對各類規劃進行合理的調整。隨后，江津區通過將各項規劃分為空間規劃與非空間規劃，并進行進一步的細分，發現不同規劃之間的差異主要體現在空間范圍、數量以及內容、實現方式等方面。因此，江津區通過對各項規劃的主要指標進行分析，將各指標之間的關系理清，對相同的指標進行整合，制定出了“多規合一”下的用地分類以及各項規劃的標準和規范。第三步，江津區根據重慶市城鎮化、工業化發展的主戰場以及人口和產業聚集區域，制定了出了一系列的發展目標，包括經濟社會、資源環境以及建設用地3個大類以及下屬共17個預期性和約束性指標。最后，江津區通過對區域發展的格局和態勢進行總體把握，確立了“一片一區三基地”、“一帶四區”、“一極三軸”、“一環八射”、“五橫六縱”等建設和發展格局。然后以此格局為基礎進行空間規劃管控以及功能指引，形成了江津區“多規合一”下的區域發展和保護“藍圖”，并以各類地理信息數據庫為基礎建立起了統一的信息化數據平臺，為空間規劃提供數據支持，簡化審批流程。此外，江津區還聯合行政、法律、制度三個方面為“多規合一”工作的開展提供了良好的支持保障體系，使規劃的科學性、合理性、嚴肅性得到了有效的增強。

3.空間規劃的“多規合一”的研究與進展

隨著“多規合一”在我國獲得了極好的應用效果，不少專家、學者對于“多規合一”進行了多方面的研究和討論。學者們通過對我國過去各時期的規劃形成和演化進行回顧，通過對當前我國的各項規劃進行分析，對當前我國規劃管理機制不協調、規劃法規體系差異大、規劃標準、目標期限不統一、不協調以及規劃內容沖突等問題進行了討論，并歸納了“多規合一”中的難點，指出了“多規合一”未來的工作方向，對“多規合一”下規劃編制思想以及具體的工作方法進行了探討。

結 語

“多規合一”是當前解決我國空間規劃工作不協調，各項規劃之間存在矛盾沖突問題的有效途徑之一。然而在“多規合一”的推行過程中，還存在較多的難點和問題，還需要相關人員以及專家學者進行進一步的研究，并在實踐過程中不斷進行完善，從而為我國經濟社會在新時期的規劃發展提供有力的保障。

參考文獻

[1] 鄭玉梁， 李竹穎. 國內“多規合一”實踐研究與啟示[J]. 四川建筑， 2015（4）：4-6.