上海試點土地流轉新模式，探索讓農民增收新途徑

陳景收

據上海市奉賢區農業委員會（以下簡稱“奉賢農委”）提供的數據，奉賢區可耕地面積35.73萬畝，占上海全市的11.40%，是上海的農業大區。幾年前，奉賢區的村民多數已經不再耕田，他們將耕地流轉到村集體，再由村集體統一經營，或流轉給家庭農場、專業合作社經營，村民每年按畝領取租金。

2018年上半年，奉賢區開始啟動農村土地股份制合作改革試點，奉賢農委選擇莊行鎮新葉村、西渡街道南渡村、四團鎮大橋村、奉城鎮鹽行村和朱新村5個村莊作為試點地，農民以土地承包經營權作價入股股份制合作社，獲得保底收益、二次分配。目前，這5個村莊均采用村級自營的方式，即由村級股份制合作社統一經營農民的承包地。據奉賢農委參與此次改革的工作人員介紹，這次改革是在探索讓農民增收的新途徑，關鍵是為長遠發展鋪路。“目前還只是試點階段，先把股權和制度框架理順，為以后發展做好準備。”

土地承包權作價入股

新葉村村民范紀偉家中，擺放著已經包裝好的大米。這是用他種植的80畝早稻加工而成的，每斤大米可賣10～12元。

43歲的范紀偉從小在新葉村長大，早些年，他開過出租車，也進過企業。2014年，他回到村里承包連片的農田種植水稻，成了一名家庭農場主。那時候，新葉村正大力發展農田適度規模經營，村里將農民流轉出來的土地租給家庭農場和私人專業合作社。到2017年，村里共有9個家庭農場、4家專業合作社。

剛開始，范紀偉租了143畝農田，后來又增加到199畝。每年，他固定交給村里每畝1450元租金，農田自主管理，自負盈虧。

不過，從2018年7月份起，范紀偉的身份變了。他成了村里股份制改革后的合作社——上海新葉村農業資源經營合作社（簡稱新葉村合作社）的分組作業戶，也就是說，他不再是獨立的家庭農場主，而是新葉村合作社雇用的農田管理者。

范紀偉身份的改變，源于2018年上半年奉賢區啟動的農村土地股份合作制改革試點。根據奉賢區《關于農村土地股份合作制改革的實施意見（試行）》，改革后的經營模式可以采取村級入股外租、鎮級入股外租、村級入股自營、鎮級入股自營、村級入股聯合經營、鎮級入股聯合經營6種模式。

奉賢農委負責此次改革的工作人員姚金山（化名）介紹，目前奉賢區5個試點村主要采用的是村級入股自營模式，即農民以土地承包經營權作價入股建立村級土地股份合作社，村級股份合作社將農田劃片交給分組作業戶進行管理，每年支付分組作業戶一筆管理費，并制定畝產量基準線，超出部分在股份制合作社和分組作業戶之間分成。“現在，除了一些合同還沒到期，或投入周期較長的果林、蔬菜、養殖用地還保留外租形式，其他土地均由村里的股份合作社收回自營。”

新葉村合作社將2400多畝水稻，交給15個分組作業戶管理。范紀偉介紹，按照2018年的合同，他依然管理原來自己租的199畝水稻，如果畝產達到1050斤基準產量，即可拿到500元一畝的管理費，超出1050斤的部分，他可以獲得80%的收益。

南渡村股份合作社制定的標準略有不同，分組作業戶以畝產量1000斤為基準，達到這個產量就可拿到每畝450元的管理費收入，超出1000斤的部分，分組作業戶可獲得50%的收益。

拿租金買米吃更爽快

“農民以土地承包經營權入股，實際上只是土地流轉的一種方式。”姚金山告訴記者，在土地流轉方面，早在2013年，奉賢區就已經出臺相關文件，鼓勵農民將土地承包經營權委托給村集體統一流轉。

據新葉村村委會副主任顧立峰介紹，新葉村2010年就陸續開始讓村民把承包地委托給村里統一流轉。“在此之前，村民大部分也已經自己不種地了，把土地私下租給外地人種。”

事實上，早在1984年中央一號文件就提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中；1988年憲法修正案也正式從法律上認可了土地使用權轉讓的合法性。這是最早對農村承包地流轉從政策和法律上進行松綁。2002年通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第一章第十條指出，“國家保護承包方依法、自愿、有償進行土地承包經營權流轉”。

68歲的新葉村村民馬火閑記得，村民自發的土地流轉大概是從1993年開始，那時候不少外地農民到村里租地，到1997年以后，已經成了普遍現象。

馬火閑在1997年也把自己家里的5畝地出租給外地人。他說，那時候水稻價格大概8毛/斤，畝產量800～900斤，扣完成本每畝地也就400元利潤。而把地租出去，每畝可以有300元的租金。把地出租后，馬火閑把原屬于村集體的農機隊買下來，自己經營，每年利潤有2萬元。

69歲的南渡村村民王仁榮，1991年以前，他邊種田，邊在附近的玻璃廠打工。玻璃廠倒閉后，他就四處打零工，每個月收入五六百元。2007年，王仁榮不愿意再辛苦種地了，就把家里的3.8畝地租出去，租金一開始是900元一畝，后來漲到了1400元。他說：“寧愿拿租金買米吃更爽快。我兒子中學畢業后也一直在外打工，也從不種地。”

奉賢區統計局數據顯示，1981年至2017年，奉賢農村居民家庭的工資性收入，占其家庭純收入比例從28.51%提高到70.72%；而且1996年起就一直維持在70%以上。

奉賢區統計局分析，長期以來，由于農業生產經營活動“生產成本高、生產效益低下、勞動力投入較大”等不利因素，農村居民家庭對農業生產經營活動的積極性不高。

新葉村村委會副主任顧立峰也認為，奉賢區地處上海市郊，村民外出打工的機會多，而村里主要以種植水稻為主，耕地收入低，村民大多選擇外出打工。到了2010年，農田由村民自己耕種的比例不足30%，務農的勞力主要是一些60歲以上的老人。

發展適度規模經營

隨著農戶私下流轉土地越來越普遍，相關問題也逐漸暴露出來。

記者查閱相關法律發現，1998年修訂的《土地管理法》提出，農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。 不過，接受采訪的村民表示，以前自己把土地出租給外地人的時候，都是自己找人承租就可以，不需要經過村里同意。姚金山也證實了這種說法。 他告訴記者，2013年規范土地流轉，主要是當時農民自發流轉已經很常見，村民有的跟承租人簽合同一簽就是8年、10年，有的只有口頭約定，比較混亂；而且，承租人種水稻、西瓜、葡萄的都有，非常零碎，不利于管理。

馬萍在2001年之后擔任新葉村婦女主任，工作之一就是負責調解矛盾，經常要處理村民與外地人之間的矛盾。“比如，外來戶進行水稻灌溉時，水漫進旁邊村民自留地里的菜田，把蔬菜灌死了，村民就會有意見。”

此外，流轉出去的土地被用來種蔬菜的也不少，造成了農田環境的破壞。顧立峰說：“種蔬菜的多了后，化肥、農藥濫用，導致土壤貧瘠化嚴重。一般一塊地種蔬菜三四年，他們就要換一個地方。”

“當時，整個奉賢區農田私下流轉土地的情況，已經比較常見了。”姚金山說，2013年，奉賢區農委就出臺《關于奉賢區促進農業規模經營規范農村土地承包經營權流轉工作暫行辦法》，鼓勵農民將土地承包經營權委托給村集體統一流轉。對自愿把確權的土地經營權委托村級集體經濟組織統一流轉的農戶，給予每年每畝200元補貼。之后，全區陸陸續續將農田都集中到村委會來流轉，接受村委會的監督和管理，“種植戶要租地，只能到村委會去簽合同。”

新葉村和南渡村均提前兩三年，就開始啟動村集體統一流轉土地。到了2013年，村里的農田百分百都已經集中到了村集體。此時，正值2013年中央“一號文件”提出，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。奉賢區也在全區推廣家庭農場、專業合作社。

新葉村將從村民手中流轉出來的3155畝農田，和原本屬于村集體的1000多畝耕地集中起來。其中，水稻面積為2447畝，由5家家庭農場、4家專業合作社以及村集體合作社經營。村民則不再種地，每年每畝可拿1150元租金。

南渡村將村民流轉的2248畝農田中，拿出1850畝由村里的合作社統一經營水稻，其余由村委會出租給私人種植水果和蔬菜。2015年，南渡村把1850畝水稻田中的970畝拿出來，發展了6個家庭農場。

為了進一步鼓勵農民將土地通過村集體統一流轉，2016年，奉賢區頒布了《奉賢區引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》，對自愿把土地經營權全部委托給村集體統一流轉的、超過60周歲的農戶，給予每人100元補貼。

“到目前為止，全區流轉的土地已經超過80%。除了一些特殊情況，比如果林的合同期未到，無法流轉的，其余能流轉的基本上都流轉了。”姚金山說，目前奉賢區有家庭農場539家，專業合作社698家。全區15.34萬畝水稻中，100畝以上適度規模經營面積已達到13.98萬畝。

適度規模經營，讓種糧變得“有利可圖”。據新葉村村民范紀偉介紹，他一年種植199畝水稻的收入，除去成本和給農民的租金，能有10多萬元。

常年經營農機的新葉村村民馬火閑則認為，規模經營便于機械化作業。規模經營后，水稻都是連片種植，他的兩臺收割機一次可以割80畝，方便多了，成本也下降了。“現在，我經營農機，每年有10萬元純利潤，如果還是按原來那樣，至少要多出2萬元成本。”

探索農民增收的新途徑

姚金山介紹，這次改革前，奉賢區承包地流轉出來后，都是采用村里自己經營，或者由村里租給家庭農場、私人專業合作社，普通村民并不參與經營，每年只拿租金，增收空間有限。

事實上，目前奉賢區農村居民的收入增速正在放緩，收入結構也比較單一。據奉賢區政協去年調研發現，2017年上半年，奉賢區農民收入同比增長6.82%，比2016年同期減緩3.22%，是2012年以來增幅最小的年份。收入來源主要靠打工和養老金。

姚金山說，奉賢區進行股份制改革試點，就是要探索農民增收的新途徑。“以后，農民不僅可以拿到保底的分紅收益，如果合作社經營有盈余，還可以進行二次分紅。”按姚金山的說法，農村土地股份制改革也是符合中央提出的“三權分置”改革方向的，即落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2003年《農村土地承包法》就提出，允許承包方之間基于發展農業經濟的目的，自愿聯合將土地承包經營權入股。此后，中央多次發文，賦予土地承包經營權入股的權利。

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，提出“總結土地經營權入股農業產業化經營試點經驗，推廣保底收益+按股分紅等模式”。奉賢區此次股份制改革正是依據此文件的精神。

“按照誰種糧，誰享受補貼的政策，以前，各級政府的種糧補貼都到了家庭農場和合作社手上。現在，試點村的耕地由村里的股份制合作社經營，補貼就落到股份制合作社，理論上作為合作社的收入，再通過分紅的形式，回到村民手中。”姚金山說，目前種糧食每畝國家補貼212元，奉賢區還有綠肥補貼每畝300元，適度規模經營每畝補貼500元，總共1012元。不過，從目前情況看，因為種植水稻收益低，雖然補貼轉移到了股份制合作社，但扣除種植成本、給村民的保底分紅、分組作業戶管理費等費用，盈余并不多，要進行二次分紅有些困難。

以南渡村為例。以畝產量1000斤為基準，分組作業戶只要達到這個產量就可拿到每畝450元的管理費收入，超出部分，分組作業戶可獲得一半收益。2018年，南渡村水稻畝產預計可達1200斤，其中超出的200斤，股份制合作社和分組作業戶各分一半，也就是說，2018年南渡村股份合作社相當于每畝可收獲水稻1100斤。而2018年稻谷價為1.5元/斤，即賣糧收入為每畝1650元。由于股份改革后，各級政府補貼的1012元也進入村合作社賬戶，合作社種植每畝水稻的總收入為2662元。扣除收割、化肥、農藥等日常種植管理成本每畝550元、灌溉管理成本每畝200元、給分組作業戶的450元管理費，以及給村民的保底租金1200元（與往年持平），每畝盈余僅262元。南渡合作社共種植水稻1850畝，共可盈余48.47萬元。

另外，南渡村2018年還有198畝地出租給私人種植水果，每畝租金收入1600元；扣除給予村民保底租金每畝1200元，每畝盈余400元，總共就有7.92萬元盈余。

如果把水稻種植的利潤和果園租金利潤加起來，2018年南渡村合作社共有56.39萬元利潤。在南渡村股份制合作社中，村民入股土地共有2248畝，總體占股47%，即能進行二次分紅的金額為26.5萬元，理論上每畝能多分117.8元。但他們2018年不考慮二次分紅了，把錢用于投入2019年的生產，以及購買農機。

關鍵是為長遠發展鋪路

記者走訪發現，由于農民的土地早就流轉到了村集體，普通村民對于此次股份制改革感受還不是太直觀。也有家庭農場主，對轉為分組作業戶后的收益感到擔憂。

新葉村村委會副主任顧立峰說，今年村里與分組作業戶協商利益分配時，盡量讓原來的家庭農場主收益不會下降。

新葉村村民范紀偉預測，2018年自己種植的水稻畝產約1100斤。如果自己還是家庭農場主，其每畝收入為1650元賣糧收入和1012元補貼；扣除每畝700元管理成本和1450元土地租金，可盈利512元。成為分組作業戶后，范紀偉計算的總收入與改革前相差不大。

不過范紀偉表示，如果可以，他還是愿意自己當農場主，自主經營。“不改革的話，我每年只要固定給村里交租金，其他的，成本自己把握，賣糧收入、補貼也都是進入我的賬戶，心里有底；現在，收入都是先到村里，再跟我們進行分配，總的來說心里沒底。”

針對家庭農場主的擔憂，顧立峰表示，村里會在村民分紅和調動分組作業戶積極性之間盡量取得平衡。

對此，中國社科院農村發展研究所研究員黨國英認為，采用規定最低畝產量，加超額分成的機制，也可以起到激勵作用，比單純讓被雇用者拿固定工資要好，“主要還是責任心的問題。農業生產監督難，種植者認真不認真，差別很大。”

顧立峰認為，目前奉賢區的股份制改革還是很有必要的，關鍵是為長遠發展鋪路。現在土地相當于又重新回到村集體手中，以后如果大的項目進來，方便統一進行安排，不用到時候再去跟家庭農場主談。此外，如果有工商資本想來村里發展農業，土地資源也可以作為合作社的資產去跟企業入股合作。“先把農民的股權確定下來，把股份制合作社機制理順，為以后與工商資本合作做好準備。”