全方位多視角下的檔案治理探析

吳雁平　劉東斌

摘 要：檔案治理體系建設是一個多層次、多角度、全方位的建設。從個人視角看，就是要完善自身素養，規范個人行為。從機構視角看，就是樹立法治意識，以法治思維與法制理念，做好檔案工作。從國家視角看，就是完善法制，做好頂層設計，協調好全社會的檔案工作。從國際視角看，就是要有道路自信、制度自信、理論自信和文化自信，創造性開展有中國特色的檔案治理，為全球檔案事業提供可行的中國方案。

關鍵詞：檔案治理；個人；機構；國家；國際

黨的十八屆三中全會提出“國家治理”后，黨的十八屆四中全會又提出全面推進依法治國總目標：建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家，并通過建設社會主義法治體系來促進國家治理體系和治理能力現代化。檔案治理是國家治理體系的一部分，為促進檔案治理體系建設和檔案治理能力現代化，國家檔案局在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”要求。[1]而檔案治理體系建設是一個多層次、多角度、全方位的建設，檔案治理體系建設既涉及檔案工作者，也涉及檔案機構（包括檔案行政管理機構、檔案管理機構等），既涉及國家層面上對檔案工作機制的頂層設計，也涉及中國檔案工作在國際的檔案工作中的地位和作用等。因此，全方位、多視角地探討檔案治理，對推進檔案治理體系建設和檔案治理能力現代化都有著積極的意義。

1 個人視角下的檔案治理

從個人的視角來看檔案治理，簡單地說，就是要完善自己的素養，規范個人的行為，也可以理解為提高自身素養，修養自身的品性，做好分內之事。作為個人，無論是檔案工作者，還是普通公民，既有利用檔案的權利，也有保護檔案的義務。因此，都是檔案治理的參與者，責無旁貸。

從個人視角下的檔案治理來說，檔案治理的重點是檔案工作者個人。檔案治理實際是依法治檔的一部分，或者說檔案治理要依法治理。對于檔案從業者來說就是要強化自身的法律意識、守法意識。由于“法律意識是人們對于法和有關法律現象的觀點、知識和心理態度的總稱”，[2]法律意識和守法意識就外化成一種觀念性的法律文化，對法律法規規章的制定和實施有著非常重要的影響。具體說，法律意識“表現為探索法律現象的各種法律學說，對現行法律的評價和解釋，人們的法律動機（法律要求），對自己權利、義務的認識（法律感），對法、法律制度了解、掌握、運用的程度（法律知識），以及對行為是否合法的評價等”。[3]因此，要強化自身的法律意識與守法意識就需要知法、懂法、守法，并在此基礎上學會用法。

對于檔案工作者來說，所謂知法，就是知道、了解與檔案及檔案工作相關的法律法規。主要包括三個方面：一是檔案法規體系。檔案法規體系由行政法律、行政法規、地方性法規、行政規章、規范性文件五個方面組成。檔案行政法律，如《檔案法》；檔案行政法規，如《檔案法實施辦法》；地方性檔案法規，如《北京市實施<中華人民共和國檔案法>辦法》《河南省檔案管理條例》；檔案行政規章，如《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》；檔案規范性文件，如《國有企業文件材料歸檔辦法》《河南省檔案管理登記與檔案備案辦法》。二是行政法規體系。行政法律，如《中華人民共和國行政監察法》；行政法規，如《行政機關公務員處分條例》；地方性法規，如《河南省行政機關執法條例》；行政規章，如《河南省行政執法證件管理辦法》；規范性文件，《延安市行政執法監督辦法》。三是涉及檔案的法規體系。法律，如《中華人民共和國村民委員會組織法》，其第三十四條規定：“村民委員會和村務監督機構應當建立村務檔案。村務檔案包括：選舉文件和選票，會議記錄，土地發包方案和承包合同，經濟合同，集體財務賬目，集體資產登記文件，公益設施基本資料，基本建設資料，宅基地使用方案，征地補償費使用及分配方案等。村務檔案應當真實、準確、完整、規范。”法規，如《放射性廢物安全管理條例》，其第二十五條規定：“放射性固體廢物處置單位應當建立放射性固體廢物處置情況記錄檔案，如實記錄處置的放射性固體廢物的來源、數量、特征、存放位置等與處置活動有關的事項。放射性固體廢物處置情況記錄檔案應當永久保存。”地方性法規，如《淮安市文物保護條例》第十八條規定：“市、縣（區）人民政府應當對文物保護單位設立保護標志，建立記錄檔案，確定保護管理責任人，并根據實際需要埋設保護界樁。”規章，如《農藥登記試驗管理辦法》，其第五條第四款規定，承擔農藥登記試驗的機構應“建立完善的組織管理體系，配備機構負責人、質量保證部門負責人、試驗項目負責人、檔案管理員、樣品管理員和相應的試驗與工作人員等”；第二十九條規定，“農藥登記試驗單位應當將試驗計劃、原始數據、標本、留樣被試物和對照物、試驗報告及與試驗有關的文字材料保存至試驗結束后至少七年，期滿后可移交申請人保存。申請人應當保存至農藥退市后至少五年”。

所謂懂法，就是理解檔案法律、法規、規章的內容和原理。具體包含四個方面的內容：一是法理常識：如法的本質、法的精神、法的基本內涵、法律體系、法律原則、法律位階、法律制度等。二是基本法律知識：包括憲法和基本法律（如刑法、行政法、民法、民事訴訟法、行政訴訟法、商法等等）。三是具體涉及的檔案及檔案工作相關的法律法規，如上所述。四是熟悉并正確理解檔案法律法規條文的內涵和外延，同時還必須熟悉相應法律的相關條文，并能在檔案行政執法中對檔案法律法規作出正確解釋，以適應不同的個案。

所謂守法，就是嚴格依照檔案法律、法規、規章行使自己享有的權利和履行自己應盡義務。其一，要清楚認識檔案工作者及檔案行政管理主體是檔案守法的主要對象，只有其主動帶頭守法，才能使社會公眾和檔案行政相對人逐步形成自愿守法的意識。其二，要有履行職責的意識。檔案工作者及檔案行政管理主體最主要的守法內容就是檔案依法行政。依法履行檔案法律法規賦予的職責，守法就是要履行此職責。并要認識到不依法行政就是不履行職責，不履行職責就是不守法，而不守法就是違法。只有有了這樣的守法意識，才能主動地履行職責，才能提升檔案治理能力。其三，要由“消極守法”向“積極守法”轉變。即從被動地不違反檔案法律法規，轉為積極主動地用好檔案法律法規法，維護法律權威。所謂“積極守法”，就是以遵守檔案法律法規為己任，以檔案法律法規作為檔案事務行為的指南，自覺地履行檔案法律法規規定的義務與職責。

所謂用法，就是充分尊重他人合法的檔案權利和自由；積極尋求法律途徑解決檔案糾紛和爭議，自覺運用法律的武器維護自己的合法檔案權利和利益；主動抵制破壞檔案法律和檔案秩序的行為。

2 檔案治理的機構視角

從機構的視角來看檔案治理，簡單地說，就是樹立法治意識，以法治思維與法制理念，做好本機構、本單位、本部門、本地區、本行業的檔案工作。

“法治”是主張嚴格依照法律治理國家的原則；是一種與“人治”相對應的治理社會的理論、原則、理念和方法，是一種社會意識，核心是強調社會治理主體的自覺性、能動性和權變性。法治的基本要求是嚴格依法辦事，法律在各種社會調整措施中具有至上性、權威性和強制性，不是當權者的任性。“法治意識是人們對法律的認可、崇尚與遵從，是關于法治的思想、知識和態度，主要包括規則意識、程序意識和權利義務意識。”[4]

對于檔案治理的機構來說，所謂規則意識，是指每個機構治理檔案事務中，必須依法確定其自身檔案機構及其成員的職責。簡單地說，就是任何機關、團體和個人治理檔案事務、管理檔案，都必須嚴格依法行政、依法辦事、依法治檔。做到法無授權不可為，法律規定的必須為。

所謂程序意識，是指在治理任何檔案事務中都必須做到程序正當，不得以目的正當，而違反或不履行正常的程序。法律界有“程序正義重于實質正義”一說，充分體現了程序正義的重要性。需要明白在檔案治理活動中，如果某機構缺乏必要的正當程序，那么就可以合情合理地懷疑這其中存在某種“貓膩”。

所謂權利義務意識，是指權利與義務不可偏廢。在許多時候，我們往往只知道法律是規范人們的行為，規定人們的義務，卻不知道法律還設定了權利，設立了救濟制度。知道法律禁止了什么僅僅是法律的一個方面，明白法律上什么行為被“允許”，是法律的另一個方面。對于檔案治理主體而言，更要注重的是義務意識。因為在許多情況下，處于治理主體地位的檔案行政管理機構更多的是權利意識，而缺乏的是義務意識。

因此，對各個檔案機構，特別是檔案治理主體機構——檔案行政管理機構來說，就是要在法律制度框架內，秉承依法行政、依法行事、依法治檔的理念，建立健全以檔案行政權力清單制度為核心的檔案治理法治化制度，將規則意識、程序意識和權利義務意識融入其中，為檔案行政管理機構的檔案治理行為提供規范。一是建立檔案行政權力清單制度，規范檔案行政行為。依法明確檔案行政管理機構的權力職責劃分、行使范圍、運行程序等，依法規范檔案行政行為，認真履行法定職責，使檔案行政管理權力嚴格在法律法規規定的范圍內運行，杜絕亂作為。切實把權力關進制度的籠子，強力推動檔案行政管理機構嚴格依法行政、依法行事、依法治檔，真正做到“法無授權不可為”。二是建立檔案行政責任清單制度，規范檔案行政責任。增強檔案行政管理機構履行職責的責任意識，按照權責對等的原則，做到有權必有責，有責必履行，落實“法定職責必須為”，制約不作為，違規必追究。三是公開檔案行政權力清單和檔案行政責任清單，實現檔案行政管理機構的檔案行政權力和責任信息的公開，將檔案行政管理主體的法定職權類型和內容、職權的履行依據、職權履行的流程和結果等內容進行公開，充分保證檔案行政權力運行的程序正當性。除了法定的保密事項外，所有納入檔案行政權力清單的權力事項及其運行流程，都必須通過清單向社會公開，否則不得行使，使權力在陽光下運行。四是為防止檔案行政權力的濫用、誤用，并充分發揮檔案行政管理功能，必須將檔案行政權力納入法制化軌道，接受司法審查，保證司法救濟。將檔案行政權力納入檔案行政訴訟受案范圍是對檔案行政權力進行監督和對檔案行政相對人提供救濟的最好的方式，也體現了“有損害必有救濟”的責任行政的要求。

3 檔案治理的國家視角

從國家的視角來看檔案治理，簡單地說，就是從國家視角，完善法制，做好頂層設計，協調好全社會的檔案工作。

所謂“法制”，是法律制度的簡稱，是一種社會制度，屬于法律文化中的器物層面。其“核心是強調社會治理規則（主要是法律形式的規則）的普適性、穩定性和權威性”。[5]從檔案治理的角度看，除了檔案工作者有法律意識，檔案機構的領導者要有法治意識外，國家及社會機構和全體公民還須有法制意識。所謂法制意識，實質上是指公民與法人“嚴格地、平等地執行和遵守法律，依法辦事的意識”。[6]

檔案法制的基本要求是各項檔案工作都法律化、制度化、法治化，并做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。從這個意義上講，實行檔案法制的主要標志，是一個國家從立法、執法、司法、守法到法律監督等方面，都有比較完備的檔案法律和制度。

“頂層設計”字面含義是自高端開始的總體構想，強調的是“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”。通俗地講，“頂層設計”就是要統籌考慮各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求檔案事務的解決之道。

因此，檔案治理的國家視角，就是在進行檔案治理頂層設計時，需要特別關注兩個要素：一是重視頂層的決定性。因為，頂層設計是自高端向低端展開的設計方法，核心理念與目標都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端。也就是在進行檔案治理的頂層設計時，一定要有國家視角，而不僅僅是檔案行業視角。必須從國家治理現代化的高度和視角來看待與設計。二是重視設計整體關聯性。因為，頂層設計強調設計對象內部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關聯、匹配與有機銜接。也就是進行檔案治理的頂層設計時，一定要有全局視角，同樣不能只有檔案行業視角。也須從各行各業治理現代化的個性視角來觀察與設計。

4 檔案治理的國際視角

從國際的視角來看檔案治理，簡單地說，就是要有道路自信、制度自信、理論自信和文化自信，以國際視角，創造性開展有中國特色的檔案治理，推動中國檔案治理理論的國際化，為全球檔案事業提供可行的中國方案。

道路自信是對發展方向和未來命運的自信。從檔案治理的角度看，堅持道路自信，就是要全體檔案工作者，堅定中國特色檔案治理之路，是實現檔案治理現代化的必由之路的信念。

制度自信是對中國特色社會主義制度具有制度優勢的自信。從檔案治理的角度看，新中國檔案事業的發展歷程證明，中國特色社會主義檔案體制與制度，適應了中國社會主義現代化發展與建設的需要，是保證各項檔案事業順利開展的制度體系。

理論自信是對中國特色社會主義理論體系的科學性、真理性、正確性的自信。從檔案治理的角度看，堅持理論自信就是要全體檔案工作者，堅定對中國檔案學基本理論、中國特色檔案治理理論體系的正確性、真理性的信念。

文化自信是對中國特色社會主義先進性的自信。是一個民族、一個國家以及一個政黨對自身文化價值的充分肯定和積極踐行，并對其文化的生命力持有的堅定信心。從檔案治理的角度看，堅持文化自信就是要激發檔案工作者和公眾對中華優秀檔案文化傳統的歷史自豪感，形成對中國特色社會主義檔案理論的普遍共識和堅定信念。因為，正如習近平總書記指出的那樣：“文化自信，是更基礎、更廣泛、更深厚的自信。”“文明特別是思想文化是一個國家、一個民族的靈魂。無論哪一個國家、哪一個民族，如果不珍惜自己的思想文化，丟掉了思想文化這個靈魂，這個國家、這個民族是立不起來的。”

因而，檔案治理的國際視角，就是一要深入挖掘中國傳統檔案文化中蘊含的精髓；二要系統總結新中國成立以來，特別是改革開放以來檔案工作的經驗教訓；三要以國際化的視角，從中國傳統檔案文化與新中國檔案經驗中，提煉出可復制、可推廣的方案與標準。

*本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）、2018年度河南省檔案局科技項目《依法治國視域下檔案工作機制創新研究》（項目編號：2018-R-08）、2018年度河南省檔案局科技項目《改革開放40年檔案法治建設研究》（項目編號：2018-R-04）的階段成果。

參考文獻：

[1]國家檔案局.全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要[S].2016-04-01發布.

[2]全曉麗.公務員行為之規范研究[D].吉林大學，2010.

[3]中國大百科全書總編輯委員會《法學》編輯委員會編.中國大百科全書·法學[M].北京：中國大百科全書出版社，1992：104.

[4]郭然，閭彬.思想政治學科培育法治意識素養的網絡輿情路徑探析[J].思想政治課研究，2018（01）：125-128+66.

[5]郭星華.從中國經驗走向中國理論——法社會學理論本土化的探索[J].江蘇社會科學，2011（01）：1-11.

[6]王喆.公民意識構建路徑探析[J].人民論壇，2013（05）：148-149.

（作者單位：吳雁平：開封市檔案局；劉東斌：濮陽市檔案局 來稿日期：2018-12-10）