貫徹憲法精神 推進憲法實施

張雷 四川民族學院

憲法修改有全面修改與部分修改之分。我國從“五四憲法”到“八二憲法”之憲法文本的變遷被認為是全面修改。自“八二憲法”頒布實施以來，為保證憲法的穩定性，我國開始采用憲法修正案的方式對憲法進行部分修改。新的《憲法修正案》于2018年3月經國家最高權力機關表決通過，這是現行的“八二憲法”自頒布實施以來的第五次部分修改，由憲法修改這一重要契機，憲法一時成為全國人民熱議的話題。近些年來，我國通過各種方式對憲法進行廣泛宣傳，憲法的崇高地位與重要作用似乎已被大家所熟知，但是由于我國尚未確立憲法訴訟制度，普通公民無法直接到法院題通過憲法訴訟的方式主張自己的憲法權利，因此許多人認為憲法的崇高地位只存在于紙面上，憲法的規范無法有效實施。其實不然，習近平總書記曾指出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”[1]憲法的權威不是紙面上的權威，而是在憲法實施的具體過程中確立起來的。在我國全面推進依法治國的當下，推進憲法的有效實施應被視為法治國家、法治政府、法治社會一體建設的最為重要的工作。本文從憲法實施之概念、憲法實施之要旨、憲法實施之保障三個方面對有關問題做一簡單討論。

一、憲法實施之概念：學說梳理

憲法實施的這一概念看似簡單，實際上學者對其含義有著不同的理解，這些理解往往都側重于不同的面向。“馬工程”《憲法學》教材是目前各大高校法學本科專業之通用教材，該教材關于憲法實施的觀點比較具有代表性，即認為我國法律的實施即是憲法的實施，因為我國的法律皆是“根據憲法”制定的，所謂“根據憲法，制定本法”是也。這種觀點在理論界較為流行，具體而言該書認為“所謂憲法實施，是指憲法在國家現實生活中的貫徹落實，是使憲法規范的內容轉化為具體社會關系中的人的行為。法律實施是憲法實施的重要環節，就國家機關而言，立法機關依據憲法制定法律，將憲法原則和規定予以具體化，行政機關依據法律作出行政行為，司法機關依據法律作出裁判，如果其行為違反了法律，可以通過法律機制予以糾正并追究法律責任。使之嚴格依法行使職權。就社會組織和個人而言，如果其行為違反了法律，要承擔相應的法律責任。法律得到實施，便意味著通過法律得到具體化的憲法實質上也得到了實施。”[2]

把法律實施和憲法實施這兩個概念不做細致區分，而將這兩者不加分別地等同起來，似乎失之于簡單，這種觀點招致了某些學者的反對，比如范進學就認為，“法律實施不意味著憲法實施”，他認為“憲法實施，最終實施的是人權規范即基本權利規范，因為基本權利實施是憲法目的所在”[3]。

此外，董和平提出，“憲法實施，又叫憲法適用，是指國家有權機關依照法定的方式和程序，從憲法規范的特點出發使其得以落實貫徹并發揮作用的專門活動。”[4]從這一概念出發，董和平將憲法實施的具體方式概括為兩種，即立法實施和解釋實施。所謂立法實施，即是通過立法的形式讓憲法的規定及其原則變得具有可操作性；而解釋實施則是在憲法實施的過程中強調憲法解釋技術，由憲法解釋機關在憲法實施的過程中不斷“解疑釋惑”，由此則可在憲法實施的過程中能夠彌補立法實施過程中的不足之處。完整的憲法實施過程即是由這兩種具體的憲法實施方式相結合而構成的。

以上觀點都有其合理性，但又都顯偏頗。本文認為，只有從憲法精神與憲法的核心作用的角度出發才能更好地理解憲法實施本身。

二、憲法實施之要旨：憲法精神之貫徹與憲法作用之發揮

憲法的主要內容可分為兩大部分，其一是國家機關的設置，或曰國家公權力的配置，即權力規范；其二是公民的基本權利，即人權規范。權力與權利是一對相互糾纏的矛盾體，它們具有此消彼長之關系，即權力的膨脹與擴張則會帶來權利的萎縮。而國家公權力天然就具有自我擴張的沖動，在國家權力不受限制的情況下，其無限擴張必然會導致對公民權利的侵害。因此對作為調整公民與國家之間關系的憲法來說，其核心精神就在于控制國家公權力的恣意行使以保障公民權利。正如習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上所提出的重要論斷所表達的那樣，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”。

憲法之條文并非僵化之閑篇，其要旨即在“限權(力)保權(利)”之精神核心，循此憲政之精神要義則憲法實施即是將此要旨加以貫徹執行使之在治國理政、經濟發展、社會變革、人民生活等領域落地生根，也就是讓憲法的作用得以真正發揮的過程。這是一個使國家的立法權、司法權、行政權、監察權等一切國家權力能夠切實得到控制，憲法所規定之公民諸般基本權利亦能為之保障之過程。這一過程之實現很顯然必然要靠法律的有效實施，但又不僅僅是法律的實施，它還包括在這一精神的指引下所進行的制度建設，如監察委員會制度的設立。從根本上說，這一制度設立的目的在于探索“把權力關進制度的籠子里”的中國模式，是為了更好地控制公權力的恣意行使，從而達到保護公民基本權利之憲法目的。

三、合憲性審查——中國特色的憲法實施保障機制

黨的十九大報告提出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”自合憲性審查制度的提出以至最終確立，再到不斷地發展、改進與完善，生動詮釋了黨中央長久以來對加強憲法的實施與監督工作的高度重視。這一對全面推進依法治國意義重大的關鍵舉措使得憲法的精神能夠得到更高的貫徹落實，從而更好地實現憲法目的與維護憲法權威。所謂的合憲性審查，指的是憲法或法律所授權的機關根據法定的程序對公權力行為是否符合憲法進行審核并作出相應處置的活動或制度，有些國家將之稱為“違憲審查”或“憲法審查”[5]。世界各主要國家的違憲審查模式主要有美國的司法審查模式、德國的憲法法院模式、法國的憲法委員會模式等。不同于西方國家的這些模式，我國的合憲性審查工作主要由全國人民代表大會常務委員會承擔，這是我國人民代表大會制度的必然要求，既符合我國的國情，也符合我國的現實需要。深入推進合憲性審查工作，才能更好地為推動憲法實施提供制度保障，也才能更有力地維護憲法權威。

四、結語

憲法者，一國之重典與總章也。它不是也不應該是坊間以諧音所調侃的“閑法”，其地位權威與效力在吾國法律體系中皆是至高的。憲法的主要作用在于通過控制國家公權力的恣意行使以保障公民的基本權利，而這也是憲法的核心精神之所在。“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”，憲法實施之要旨乃在于其精神之落地生根以及其作用之發揮實效，在國家的政治生活與社會治理中凡通過控制國家或政府權力以保障公民權利的法律實施、制度建設都可以納入到憲法實施的領域加以考察。黨的十九大提出“推進合憲性審查工作”，這是我國人民代表大會制度的必然要求，深入推進合憲性審查工作，是憲法實施的有力保障，于全面推進依法治國而言具有重大的理論與現實意義。