京津冀協(xié)同發(fā)展視域下學前教育資源供給渠道研究

□徐 冰 韓建偉

一、京津冀學前教育資源供給存在的問題

目前京津冀地區(qū)學前教育資源供給存在的問題主要集中在學位供給數(shù)量、教育資源分布、師資力量和普惠幼兒園等方面。

(一)學前教育學位供給數(shù)量不足。經(jīng)過政府和社會各界的不懈努力，目前京津冀地區(qū)的毛入學率雖然已經(jīng)超過了80%，但學前教育供給數(shù)量卻仍然嚴重不足。在2014年～2017年之間，京津冀地區(qū)學前教育學位供給年增長率僅為6%左右。而受二胎放寬政策等因素的影響，適齡孩子的數(shù)量卻持續(xù)大幅度增長，在整個京津冀地區(qū)2017年適齡的孩子已經(jīng)接近126萬名，但學位缺口近26萬人，北京市尤為明顯。盡管自“2011年以來，北京通過各種措施已經(jīng)新增17萬個學前教育學位，但當下仍有欠缺。根據(jù)測算，到2020年，北京戶籍與非戶籍兒童共有73萬，按照85%的入園率，仍面臨近20萬學位的缺口。”[1]

(二)學前教育資源分布不均衡。從京津冀學前教育資源的整體情況來看，其總體布局、辦學條件和教育教學質(zhì)量等方面，差異非常明顯。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是從京津冀各個行政區(qū)域來看，河北省的學前教育資源分布更為不均衡，如北京市和天津市的學前教育綜合發(fā)展指數(shù)(該指數(shù)是“通過分析教育機會、教育條件、教育質(zhì)量和教育公平四項指標計算得出”[2]的)在全國的排名分布為第2和第3，而河北省的排名為第7。二是從京津冀的城區(qū)與遠郊縣(區(qū))鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村來看，絕大部分省級示范園都集中在城區(qū)，教學資源比較優(yōu)質(zhì)，經(jīng)費相對充足；而地處遠郊縣(區(qū))鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村的幼兒園，辦學條件非常簡陋，教育資源十分匱乏。

(三)學前教育師資力量問題較多。從京津冀地區(qū)學前教育的師資力量來看，主要存在以下三方面的問題。一是師資隊伍嚴重短缺。“根據(jù)國家教委《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)的通知》公布，全日制幼兒園教師與幼兒的比例是不應該低于1∶7。”[3]但京津冀地區(qū)的比例為1∶16.3，遠遠高于這一比例，師資力量嚴重短缺。二是師資整體素質(zhì)不高。按照國家規(guī)定學前教育的教師應該持“雙證”上崗，但有教師資格證件的人數(shù)僅占53.2%，并且有相當一部分教師不是“科班”出身，沒有經(jīng)過專業(yè)化的訓練。三是師資隊伍流動性大。目前京津冀地區(qū)，特別是北京市的民辦幼兒園師資流動性較大，正如有的家長抱怨道：孩子上了三年學換了7、8個老師。此外，京津冀地區(qū)學前教育師資隊伍的結構比例也不盡合理，特別是男女教師的比例嚴重失衡。

(四)普惠性民辦幼兒園面臨諸多困境。從京津冀地區(qū)來看，政府在普惠性民辦幼兒園的工資方面存在許多問題，概括起來主要有三方面。一是政府缺乏長遠規(guī)劃。京津冀地區(qū)雖然也成立了專門的機構，但沒有根據(jù)實際情況的進行長遠規(guī)劃，工作只是流于形式而已。二是政府的財政補貼不足。盡管京津冀地區(qū)非公辦普惠性幼兒園的財政補助標準已經(jīng)有了大幅度提升，如自2018年1月起，北京市的補助標準是“市級示范園和一級園每生1,000元/月，一學年12,000元；二級和三級園每生700元/月，一學年8,400元。”[4]但與公辦幼兒園相比差距還非常大，財政補貼顯得不足。三是管理欠專業(yè)化。政府設置普惠性幼兒園的目的是讓廣大老百姓在得到實惠的同時，能夠享受高質(zhì)量的服務。但從目前來看，京津冀普惠性幼兒園的管理欠專業(yè)化。

二、影響京津冀學前教育資源供給的因素分析

(一)政策制度不健全。政策制度的缺失或者是不健全是影響京津冀地區(qū)學前教育資源供給的前提性因素。一是沒有專門的學前教育立法。盡管在2018年9月第十三屆全國人大常委會已經(jīng)把學前教育立法納入其規(guī)劃之中，但出臺尚需時日，目前還主要是依靠政府部門制定的規(guī)章制度，如《幼兒園管理條例》與《幼兒園工作規(guī)程》來進行規(guī)范和管理，這種“法律層次較低的局面直接導致了法律規(guī)范的效力較弱，這也致使有效推進學前教育的發(fā)展以及協(xié)調(diào)其他法律關系和規(guī)范各主體的行為等都顯得有些力不從心”[5]，不利于學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。二是社會力量被嚴格限制。目前京津冀地區(qū)申請幼兒園辦學許可證的條件要求較高，手續(xù)繁瑣，往往需要一個比較漫長的過程。從現(xiàn)實來看，即使個人的資本充足，但如果沒有相當?shù)哪托暮鸵欢ㄈ嗣}關系，可能也會“夭折”，這使得許多社會力量不得不望而卻步。三是師資監(jiān)管手段缺乏有效性。按照現(xiàn)行《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦幼兒園擁有自主招聘和管理教師的權利，但必須到行政部門備案。但由于行政部分監(jiān)管手段缺乏有效性，致使幼兒園瞞報、虛報的現(xiàn)象屢禁不止，這在一定程度上影響了學前教育資源的供給質(zhì)量。

(二)財政投入嚴重不足。政府財政投入的不足是影響京津冀地區(qū)學前教育資源供給的核心性因素。長期以來，我國采取的舉措是由政府、社會與個體三者共同推進學前教育事業(yè)的發(fā)展。可是因為政府財政的投入嚴重不足，“我國幼兒教育總投入在GDP中所占的比重非常低，財政性學前教育經(jīng)費所占GDP的比重10年間一直維持在0.03至0.05之間，始終處于政府財政結構的邊緣”[6]，因此，政府不得不將學前教育推向市場，以滿足廣大群眾對學前教育的需求。政府財政投入的不足，嚴重制約了京津冀地區(qū)學前教育資源的供給，河北省更是這樣。受優(yōu)先發(fā)展城市思維的影響，河北省也把學前教育資源首先供給給了各大城市，而廣大農(nóng)村，甚至包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都沒有公立幼兒園，按照《河北省第三期學前教育行動計劃(2017～2020年)》，即使到2020年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有一所中心幼兒園，偏遠的山村就更不用說了。可見，政府財政投入的不足嚴重制約了京津冀地區(qū)學前教育資源的供給。

(三)市場運作的弊端。市場運作存在的諸多弊端，是影響京津冀地區(qū)學前教育資源供給的重要性因素。一是市場運作導致公益性問題凸顯。早在2004年京津冀地區(qū)的民辦幼兒園數(shù)量就已經(jīng)超過公辦幼兒園，成為了市場的主體。需知個體創(chuàng)辦民營企業(yè)的核心目的是盈利，是追求投資效益的最大化。而教育本身是公益性事業(yè)，政府應該規(guī)范其市場運作，使其朝著公益性方向發(fā)展，但政府卻對此視而不見，對創(chuàng)辦幼兒園的注冊資金額和所得稅都與一般性企業(yè)無異，這嚴重削弱了學前教育資源供給的公益性。二是市場運作導致教學資源的公平性問題凸顯。資本的逐利本性決定了民辦幼兒園要么是創(chuàng)辦“貴族幼兒園”，實行高收費；要么創(chuàng)辦低成本幼兒園，追求規(guī)模化效應。因此政府應該加大對民辦教育市場的監(jiān)管力度，規(guī)范其運作，但“在市場化進程中，由于政府對幼兒教育的投入不足，沒有形成合理的成本分擔機制，同時缺乏相應的市場規(guī)范和政府的有力監(jiān)管，過度依賴市場的自發(fā)性，出現(xiàn)了大量的“貴族園”和“天價園”，幼兒“入園貴”[7]問題十分突出”，或者是廉價的“放羊式”的不合格的學前教育機構。這使得有錢的家庭就可以讓孩子上優(yōu)質(zhì)的幼兒園，家庭拮據(jù)的孩子只能“湊合”，這在一定程度上加劇了教育的不公平性，同時也會引發(fā)教育質(zhì)量的問題。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展下優(yōu)化學前教育資源供給的途徑

針對學前教育資源供給存在的問題，筆者建議京津冀地區(qū)應該主要從加強制度保障、加大資金投入、規(guī)范市場運作和提高教師待遇等方面，不斷優(yōu)化學前教育資源的供給。

(一)加強制度保障，制定京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展規(guī)劃。針對京津冀學前教育資源供給存在的問題，我們著重應該在制度上下功夫，制定京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃，這是優(yōu)化學前教育資源供給的重要保障。一是建議成立京津冀專門的“學前教育協(xié)同發(fā)展”機構，定期共同研討京津冀學前教育在發(fā)展中問題，并積極尋找對策，制定相關制度。二是制定規(guī)劃，穩(wěn)步推進。要想促進京津冀學前教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須將其視為一個整體，順序可以有先后，但不能厚此薄彼，有親屬冷熱之分，逐步縮小省市之間，城鄉(xiāng)之間學前教育資源供給之間的差距。三是建議建立京津冀統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制。建立京津冀統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制需要北京市、天津市和河北省統(tǒng)一關于學前教育的標準，如辦園的標準、師資隊伍的標準、幼兒園年檢標準和示范園評估標準等，以便“對幼兒園師資隊伍配備和建設情況開展督導，定期檢查，及時通報。”[8]

(二)加大資金投入，完善京津冀普惠幼兒園補貼制度。針對財政投入的嚴重不足，建議政府應該加大資金投入，不斷完善京津冀普惠幼兒園的補貼制度，這是優(yōu)化學前教育資源供給的核心舉措。這一方面要求不斷擴大京津冀地區(qū)學前教育財政投入預算的比例。雖然京津冀地區(qū)前教育財政投入預算的比例在不斷提高，但與西方發(fā)達國家相比還仍然非常低，如僅相當于西班牙的20%。學前教育的生均經(jīng)費投入也是不高，僅相當于歐洲國家平均水平的8.92%。這說明政府擴大京津冀地區(qū)學前教育財政投入預算的比例，勢在必行。另一方面要求繼續(xù)完善京津冀普惠幼兒園補貼制度，做好以下幾件事情。一是改變過去普惠幼兒園呆板的收費標準，建議根據(jù)物價的變動建立浮動式的定價體系。二是應該對繁華的“高房價”地段，采取政府購買服務的優(yōu)惠政策，加大補貼的力度。三是采取靈活機動的方式緩解幼兒園的用人壓力，如借助家委會等形式，吸引家長參與管理。

(三)規(guī)范市場運作，引導京津冀學前教育社會辦學健康發(fā)展。針對學前教育市場運用的弊端，政府應該積極引導京津冀學前教育社會辦學健康發(fā)展，這是優(yōu)化學前教育資源供給的重要途徑。一是要保障學前教育的公益性，這是前提。近30年的實踐證明，教育可以市場化，但不能把其他領域的市場化經(jīng)驗完全移植到學前教育領域，否則就會出現(xiàn)“高價園”和“黑心園”等問題，因此必須把學前教育市場置于政府強有力的規(guī)劃下、監(jiān)督下，保障其公益性。二是要保障學前教育的公平性，這是重點。健全的法律是市場經(jīng)濟得以健康運行的重要保障，如何滿足廣大人民群眾的愿望，解決老百姓的心聲，讓學前教育“有章可循”，做到更加公正，推動京津冀學前教育朝著健康的方面前進，出臺專門的《學前教育法》，顯得迫在眉睫。三是要保障學前教育的質(zhì)量，這是旨歸。如何規(guī)范市場運作，確保辦學質(zhì)量，引導京津冀學前教育社會辦學健康發(fā)展，沒有先例可循，這就需要要人們不斷創(chuàng)新管理制度、監(jiān)督制度，同時積極倡導社會力量投資高質(zhì)量的幼兒園，并努力引導他們朝著規(guī)模化和集團化方向發(fā)展。

(四)提高教師待遇，加強京津冀學前教育師資隊伍建設。針對師資隊伍存在的問題，人們應該不斷提高教師的工資待遇，加強京津冀學前教育師資隊伍建設，這是優(yōu)化學前教育資源供給的關鍵性途徑。一是要不斷提高教師的待遇，解決數(shù)量短缺的問題。教師的工資低，學前教育教師的工資更低，這致使許多學前教育專業(yè)的畢業(yè)生，剛剛走出校門就轉入其他行業(yè)，同時也加大了從業(yè)人員的“跳槽”率、流失率。因此，提高教師的待遇，成為了解決京津冀地區(qū)學前教育教師數(shù)量短缺的重要途徑之一。二是要不斷提升教師的整體素質(zhì)，解決教學的質(zhì)量問題。教師是提升教育質(zhì)量的根本，因此人們必須注重對學前教育教師的培養(yǎng)，爭取每年完成多倫對教師的培養(yǎng)，以提升教師的專業(yè)化水平。同時也應該積極鼓勵幼兒園教師要不斷提升自己的學歷和專業(yè)技術水平，引導他們向專業(yè)化、專家化的水平邁進。三是多渠道穩(wěn)定師資隊伍。除了應該提高學前教育教師的工資水平外，還應該依法簽訂勞動合同，為其提供“五險一金”，同時京津冀地區(qū)的政府還應該對那些奮斗在偏遠山區(qū)的教師給予適當?shù)难a助，并不斷地改善他們的工作環(huán)境，采取多種辦法，多渠道穩(wěn)定師資隊伍。