特朗普政府中亞政策的新趨勢分析

□吳文兵

美國政府2017年之后的中亞政策核心是阿富汗局勢、有重點選擇的中亞外交以及推動區域整合的經濟意圖。

一、盡早擺脫阿富汗負擔是美國政府現在的優先選擇

在剛上任時，特朗普政府中亞政策的優先目標仍然是維護阿富汗的政治穩定和鞏固反恐形勢。時任國務卿蒂勒森2017年10月23日在阿富汗空軍基地接受訪問時，特別強調美國已經明確表示支持阿富汗,支持一個主權獨立、統一和民主的阿富汗,為和平、繁榮和自力更生開辟道路，必須拒絕任何恐怖主義組織或任何極端分子在這個世界的任何部分的安全避難所。就區域伙伴的努力方向，蒂勒森指出“我們還希望與區域伙伴合作,確保該區域不存在任何威脅。這是一個很大的區域努力,正如你看到的是在戰略本身推出的。因此,我們要求其他人也拒絕對在該地區任何地方的恐怖分子提供安全避難所?！笨梢?，反恐與維護阿富汗政局穩定，是特朗普當局最為重視的政策目標。

2019年1月，美國和塔利班談判代表達成了一項框架草案，其中塔利班承諾禁止恐怖組織在阿富汗境內活動，以換取美軍最終撤出阿富汗。對美國而言，中亞國家對于阿富汗局勢的戰略意義在于，這些國家可能對阿富汗的穩定和新絲綢之路戰略的成功至關重要，該戰略旨在幫助阿富汗成為南亞和中亞之間的貿易十字路口。越來越多的貿易正在從阿富汗流向中亞各國并通過中亞各國，阿富汗從這種貿易中收取過境費和關稅。因此，美國中亞政策最現實的決策思維前提就是阿富汗局勢穩定和順利從阿富汗脫身，這是最優先目標。

二、美國對中亞外交進行重點調整

特朗普政府在外交層面更加注重人口最多、新更換領導人的烏茲別克斯坦以及面積最大、綜合實力比較突出的哈薩克斯坦。

2017年整整一年，美國高層在與中亞的外交聯系當中極少出現。這是由于特朗普才剛上任，中亞不是其優先關注的對象。

2018年1月16～18日，哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫對美國進行訪問是最近美國中亞外交的一個突出的首腦峰會。特朗普對納扎爾巴耶夫重申了在政治、經濟、軍事、不擴散和阿富汗問題上美國的基本立場，表示對哈薩克斯坦諸多方面的贊賞和支持。

至于烏茲別克斯坦，美國專家認為，該國政治變化令他們感到興奮。這是因為在卡里莫夫去世后，米爾濟約耶夫所推行的政策和改革是面向市場、貨幣可兌換，促進經濟增長，貿易擴展。美國在這種背景下，在外交層面提升對烏茲別克斯坦的重視。2018年5月15～17日烏茲別克斯坦總統米爾濟約耶夫對美國進行了三天的國事訪問。訪問期間，美國與烏茲別克斯坦簽署了《烏茲別克斯坦和美國：開啟戰略伙伴關系的新時代》的文件，以外交文件的形式進一步顯示了對烏茲別克斯坦的重視，訪問期間簽署了一攬子文件。

三、繼續推動區域合作框架構建

C5+1結構是奧巴馬政府推動美國中亞的合作框架。特朗普政府并沒有廢除這一平臺，反而成為一個更加活躍的政府間合作制度基礎，這一框架包括了安全、經濟和環境。2018年7月20～23日,美國政府官員在哈薩克斯坦阿拉木圖和烏茲別克斯坦塔什干會見了來自五個中亞共和國的高級代表團,進行了三個C5+1工作組——環境、經濟互聯和安全工作的討論。分別涉及經濟互聯互通、中亞區域電力市場項目以及區域反恐和邊境安全合作。

在貿易與投資談判方面，2018年10月16日，美國、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦政府高級官員舉行了美國中亞貿易和投資框架協定理事會會議，主要討論貿易和投資環境問題，涉及知識產權保護和執法、海關、標準、衛生和植物檢疫措施。

四、對于中亞區域重大基礎建設工程轉移到商業操作模式

從美國曾經積極推動“新絲綢之路愿景”和一些重點基礎建設項目來看，美國也已經采用了商業化和非直接干預手段。CASA-1000和TAPI項目都遠未完工，甚至部分項目招投標都沒有進行。目前在亞洲開發銀行TAPI項目(土庫曼——阿富汗——巴基斯坦——印度天然氣管道)被明確列為終止狀態(Status:Closed)。

CASA-1000項目主要融資機構為世界銀行。2018年底的世行評估文件總體來看比較認可其項目進展，認為該項目的實施進展順利，在過去幾個月中取得了可持續的進展；CASA項目問題協調行動基礎設施的主要合同已經簽署并正在生效。但對于未來項目的執行仍然提出了風險警告，首當其沖的就是政治與治理風險，評估報告都認為是高風險等級。

總體而言，美國在中亞區域的大型基礎設施項目有一定程度進展，但美方已經不再直接參與。

特朗普政府的全球戰略轉型是美國中亞政策調整的最為重要的原因。2017版《美國國家安全戰略報告》非常明顯地將美國的全球戰略重新確定為傳統的大國戰略競爭，其主要防范的就是中國與俄羅斯。這就使得中亞的反恐戰略地位非常明顯地體現為下降。2017年上臺執政的特朗普政府一直到2018年也沒有出臺明確的中亞政策，甚至連美國國務院負責中亞與南亞事務的助理國務卿都長期空缺，這個職務一直是由第一副助理國務卿威爾斯代理。

從中長期看，由于美國戰略重點轉移和關注焦點縮小，中亞對于美國而言必然是一個逐步收縮的趨勢，從戰略重點轉移來看，即使是美國國務院南亞與中亞司負責人都明確表示，美國在南亞和中亞地區的優先事項是重申美國對一個自由和開放、以規則為基礎的印度——太平洋區域的承諾,特朗普總統在亞太經合組織峰會上的大港演講中明確了這一點。突出美國作為一個印度——太平洋區域國家，強調對這一地區的繁榮有著關鍵的利益。于中亞，阿富汗局勢始終是最為關注的焦點。2018年3月27日在塔什干阿富汗問題會上，美國主管政治事務的副國務卿小托馬斯.香農就表示，“我們將繼續支持阿富汗政府及其安全部門。正如我們全心全意地支持阿富汗政府的和平倡議一樣,我們和我們的北約盟國和伙伴也充分致力于確保阿富汗政府有能力剝奪塔利班任何通往勝利的軍事道路。”其主旨反復強調：和平進程、安全合作和區域連通性。但美國對阿富汗和平進程已經顯示出了明顯的妥協和談判傾向，副助理國務卿威爾斯在第二次喀布爾和平與安全合作進程會議上就很明確地說，特朗普總統宣布的《南亞戰略》是一項基于條件的戰略,向塔利班表明,他們無法在戰場上實現目標,但必須在與阿富汗政府的談判桌上解決合理的不滿。因此，美國中亞戰略在已經明確退出阿富汗戰爭的前提下，推進阿富汗內部和平進程。