對地方財政支出績效評價結果應用的探討

吳雪芬

內容提要：黨的十九大報告指出，要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。本文以浙江省溫州市甌海區為例，對績效評價結果應用的實踐進行梳理，然后分析績效評價結果應用中面臨的難題，最后提出深化績效評價結果應用的建議。

預算績效管理是指財政部門、主管部門和預算單位根據相關規定，按照預算績效管理工作程序，組織對財政支出進行事前績效目標評審、事中績效運行跟蹤和事后績效評價，在績效管理過程中反映的內容、事項及結論。績效評價結果應用是預算績效管理的根本目的和落腳點，是財政部門、主管部門和預算單位根據職責分工，通過多種方式充分利用績效管理結果，從而達到提高資金使用效益的目的。

一、溫州市甌海區績效評價結果應用的探索與實踐

甌海區按照中央和省市區各項預算績效管理規定，自2008年開始推進預算績效管理工作，經過十多年的探索實踐，目前已建立全過程的績效管理及結果應用機制，并取得了一定成效。在績效評價結果應用上，出臺《甌海區財政支出績效評價結果應用暫行辦法》，率全省之先將績效評價結果與單位年終考績獎相掛鉤，將績效評價結果作為年度預算安排的重要依據。其特色亮點主要體現在“進行兩結合，實現雙掛鉤”，“兩結合”即績效評價結果等次與分值結合進行應用，先按評價等次進行分檔，再按相應分值進行獎懲；“雙掛鉤”即績效評價結果掛鉤預算分配與年終考績獎。

（一）結果應用與預算資金相掛鉤

財政根據績效管理的結果對部門單位的預算資金進行相應的調整，對績效評價結果等次為優秀和良好的項目，財政部門在安排預算時應予以優先考慮；對績效評價結果等次為一般的項目，預算單位按要求整改糾正后，財政部門從嚴審核、從緊安排該項目預算，并在原有支出事項不變的基礎上，視情況將該項目的下年度預算安排壓縮5%以上。對績效評價結果等次為較差的項目，視情況收回年度未執行或未按規定執行的預算資金，財政部門在安排下一年度該預算單位的資金時可以取消該項目和類似項目的預算安排。

（二）結果應用與年度考績相掛鉤

一般績效結果應用，基本上是將績效評價結果當作一項評價指標，進入政府年終單位考績中，由于比率不大，無法單獨體現績效評價結果的作用。為此，甌海區首先改變這種模式，不再將績效評價結果當作一項政府年終考績指標來用，而是在政府考績完成后，按照單位項目績效評價結果等次及分值，直接扣減單位年終考績獎金，實現財政績效評價結果與每一個人的切身利益相關聯，促使項目資金使用、管理者真正樹立起績效理念。

（三）建立績效考核結果獎懲制度

建立年度預算績效管理工作通報制度，對年度預算績效評價結果等次及得分進行通報。建立預算績效管理工作約談制度，在預算績效管理中存在較大問題的預算部門，由區政府領導約談單位主要負責人。對在績效評價工作中發現的違規行為，財政部門嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規規定處理。

（四）注重績效評價整改反饋

被評價單位根據績效評價報告所提出的問題及有關建議進行認真分析，在財政部門或主管部門規定的時限內完成整改工作，并反饋整改情況。預算單位自行或者應上級部門而組織的績效評價結果應及時向財政部門報備，財政部門預算績效管理各項工作形成的結論性成果及時向區政府報告，并在不違反涉密管理的前提下，及時予以公開，接受社會監督。

二、甌海區績效評價結果應用面臨的難題

（一）公允性方面

一是存在單位之間的不平衡，目前財政部門組織的績效評價，尚不可能做到所有單位全覆蓋。二是以單位一個或者幾個項目的績效評價結果，對單位年終考績獎進行考核，存在以偏概全的情況。

（二）時效性方面

財政部門一般于3月份安排評價工作，10月份出評價結果報告，因此無法實現當年項目績效評價結果在當年就進行應用，如2016年項目支出績效評價結果，應用在2018年單位年終考績獎上，時效性上存在一定問題。

（三）績效意識方面

歷經近十年實踐，各預算部門績效管理理念基本上已經形成。但依然有部門誤以為資金績效只是財政部門的職責，“誰用錢誰負責、花錢必問效、無效必問責”的理念并未樹立。由于對績效管理意識不強、認識不足，一定程度上給績效管理工作帶來阻力。

（四）專業力量方面

財政部門績效管理專業人員配備不足，甌海區績效管理專業人員較少，專業人員力量薄弱，專業水平整體不夠高。同時，績效評價專家庫建設存在難度，在績效目標評審監督和事后績效管理等方面，科學合理地設定評價指標體系和評分標準，直接影響到績效管理結果的準確性和公正性，但由于受到專業水平和工作組織等方面的限制，專家庫建設比較難。即使采用中介機構評審的模式，但由于每年納入績效評審的項目數量多、涉及面廣、專業性強，難以作出精準科學評價。

（五）結果公開方面

現階段，績效管理結果的公開尚未全面、透明，公眾對績效概念不明，對政府重要項目了解不多，不利于群眾監督。尤其是部門的民生項目和重點支出項目的績效目標、預算執行、績效監控等信息未能及時有效地向社會公眾公開，或者是存在著預算單位績效信息公開不全等情況，如只公布績效評價等次，降低了績效管理工作的公信度。

三、深化績效評價結果應用的建議

（一）進一步細化結果應用辦法，強化制度保障

1.為及時有效解決公允性問題，對項目的選擇更側重于能體現單位主要職能或者重點工作為原則，爭取五年內實現各單位之間評價一輪。在預算目標申報時就選擇部分項目作為績效評價的項目庫，根據預算項目申報的相關信息，在項目庫中選擇部分項目進行目標復審工作，根據復審的結果再選擇部分項目進行全過程績效評價。建立健全績效管理辦法，使之與績效評價結果應用相適應。增強績效評價結果應用辦法的適用性和全面性，如績效管理結果應用適用于事前評審、執行跟蹤、事后評價等全過程。涵蓋項目支出、部門整體支出績效評價、政策評價等全范圍，與財政資金分配、年度預算安排結合時，采用分類分級掛鉤的方法。

2.針對績效評價的時效性問題，采取當年評價、當年應用。首先在預算目標申報環節，根據預算項目申報的相關信息，建立績效評價備選項目庫，進行執行情況跟蹤。其次，根據項目跟蹤情況，對部分可能存在績效方面問題的項目，委托第三方機構，進行事中的跟蹤評價。最后，根據事中的跟蹤評價情況，選擇部分項目進行事后的項目重點績效評價，并由原來進行跟蹤評價的機構負責進行事后評價工作，從而保證績效評價結果具體時效性保障。

（二）健全以績效為核心的管理機制，提高資金效益

切實將績效關口前移，在單位項目決策出臺前，建立重大項目事前績效評估機制，對項目必要性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性等進行論證，將績效評估結果作為申請預算的必要條件。設置部門整體績效目標，強化績效目標管理，做好績效運行和資金使用雙向監控。建立以績效為核心的資金管理機制，重點圍繞績效完善預算管理各個環節，包括事前績效評估、績效目標管理、績效運行和預算執行雙監控、績效評價結果應用等，以績效管理推動資金使用效益有效提升。

（三）切實提升績效管理意識，壓實主體責任

1.按照“花錢必問效、無效必問責”的績效原則，預算單位要切實承擔預算績效管理的主體責任，提高對績效評價工作結果應用的重視程度。財政部門要以績效評價結果應用為落腳點，以促進預算管理、推進績效信息公開、實施結果獎懲為突破口，推進績效評價結果有序運用。實行績效報告制度，除向同級政府報告外，還要向人大、政協等報告，實行信息共享，為政府決策提供參考依據。

2.按照政府信息公開的有關規定，逐步建立績效管理結果公開制度，以公開促整改，使財政資金的預算申報、使用過程、結果和績效運行在陽光下。擴大社會公開力度，可以實行參與預算機制，讓社會公眾代表參與對預算申報的討論監督中，通過人大代表或社會公眾代表的審核監督和壓力傳導，增強預算單位的績效責任意識。同時，通過適當方式，逐步將績效評審、執行跟蹤、事后評價的信息依法向社會公開，尤其是社會關注度高、影響面大的民生項目和重點支出項目，將績效公開作為接受社會公眾監督的重要手段。

（四）強化人員配備與培訓，提升專業水平

加強對工作人員的業務培訓，完善專家庫，提升社會中介或科研院所等第三方力量的評審水平。省級財政部門要定期加強對基層績效管理工作人員的分級分類業務培訓與指導，切實提升整體專業化水平；財政部門要加強對預算單位財務人員及專職人員的績效管理業務培訓和輔導，督促完善部門內部績效管理機制，確保權責統一，將績效管理結果應用落到實處。加強專家庫和第三方力量的建設，著力加強績效評審信息化工作，切實解決專家庫現場評審和網絡評審過程中出現的問題。逐步完善第三方參與績效評價的工作機制，確保績效評價質量。