減稅降費與財政可持續性
——從預算恒等式說起

張學誕 劉 昶

內容提要：2019年大規模減稅降費的同時繼續維持高強度的財政支出水平和一定的支出增速，引發了社會各界對財政可持續性的擔憂。本文從預算恒等式分析起，考察了減稅對財政可持續性影響的理論，在此基礎上總結應對財政可持續性的對策。

李克強總理在2019年的《政府工作報告》中提出了大規模的減稅降費政策，全年預計減稅降費近2萬億元。而按照財政部劉昆部長在十三屆全國人大二次會議記者會上的說法，由于2018年減稅措施的翹尾影響，2019年的實際減負數額還將會高于公布的年化全年預測數。此次減稅規模之大，國內空前國際罕見。這一政策措施對于穩定預期，提振市場信心意義重大。除了減稅降費外，《政府工作報告》還提出2019年的財政支出規模超過23萬億元，增速為6.5%。一方面在財政收入端進行規模空前的減稅降費，另一方面財政支出端還要維持一定規模強度的支出水平并保持一定的支出增速，人們自然會想到財政是否可持續的問題。那么此輪減稅降費是否會危及中國的財政可持續性呢？如何看待和應對減稅降費對財政可持續性的影響，這是值得深入分析和思考的問題。本文基于預算恒等式的視角分析減稅降費與財政可持續性的問題。

一、財政可持續性的概念

Bird（2003）對財政可持續性（Fiscal Sustainability）曾給出一個非常簡潔的定義，即政府的自有收入要能覆蓋政府的公共支出。Wikipedia也給過一個定義，即政府維持現有的支出、稅收以及其他政策，從長遠來看不會危及政府的償付能力或對其承擔承諾支出的債務不會造成違約。由此可見，對于財政可持續性的定義，理論和實務界尚未達成一致。但是，不管是何種形式的定義，財政可持續性都包含了三個不同的指標或變量，即稅收水平、支出水平，以及二者之差（或赤字），而且這三者可以用一個簡單的方程式表示如下：

式（1）是一個恒等式，其中T為稅收水平，E為支出水平，E-T為負的赤字。假設政府以發行債券的方式來彌補其財政赤字的話，那么E-T則為政府的債務收入，而政府債務的實質則為延遲的稅收。因此，等式的左邊為政府的收入，等式的右邊為政府的支出。利用預算恒等式來抽象政府的收支行為是一種由來已久的分析方法。早在19世紀，法國的經濟學者巴斯夏（Frédéric Bastiat）就曾將國家抽象為兩只手，其中一只手管拿，一只手管送。翻譯成今天的話大概就是國家或政府以其取得的財政收入來向公民提供公共服務。后來人們將這一“事實”或思想逐漸模型化為一個預算恒等式，即政府的收入等于政府的支出。

以上的等式僅是一種理論的抽象，也是一種最簡潔的情況，現實情況要相對復雜一些。因此，預算恒等式有各種變形。下面我們將從不同的視角進一步闡釋如何理解這一恒等式，為進一步分析財政可持續性相關問題奠定一個分析框架。

二、看待財政可持續性的幾個視角

（一）不同層級政府視角

現實中的政府都是分級的，即由不同層級的中央和地方政府共同構成。那么財政可持續性對不同級次的政府也是不一樣的。按照Bird（2003）的定義，要達到財政可持續性，各級政府都要減少對外部資源的依賴，對于整個國家政府而言就要減少對外國援助的依賴，對于地方政府而言，就要減少對轉移支付的依賴，而且不管是哪一層級的政府都應減少對借債的依賴。在轉移支付規模較大的國家，地方政府對轉移支付的依賴度較大，由于轉移支付收入相對于地方政府的自有收入而言確定性和穩定性要更弱，所以減稅降費對地方政府的影響可能會更大。

（二）靜態和動態視角

對于財政可持續性有兩個不同的維度需要考察，其一，靜態維度，即各變量水平之間的關系，其二，動態維度，即各變量增長率或增速之間的關系（Bird，2003）。靜態維度的變量水平之間的關系又可以分為絕對水平和相對水平，其中絕對水平就是各個變量的總量水平，而相對水平則主要是相對于GDP的比重。動態維度的增長率之間的關系還可以進一步分為一般增速的視角和各變量相對于GDP的彈性視角。從恒等式來看的話，靜態維度就是等式左邊的政府收入要等于等式右邊的政府支出，或者等式左邊的收入占GDP的比重要等于等式右邊的支出占GDP的比重。而動態維度就是等式左邊的收入增速要等于等式右邊的支出增速，或者等式左邊的政府收入彈性要等于等式右邊的公共支出彈性。

減稅降費的短期分析基本上是一種靜態視角，短期來看減稅會帶來減收，如果支出沒有相應的減少，則會帶來收支缺口。減稅降費的長期分析遵循的就是動態視角。減稅會增大稅基，帶來收入增加，是彈性分析的應用。

（三）政府收支結構視角

從收入端或者等式左邊來看，不同的收入結構對財政可持續性的影響不同。對這一問題的分析可以結合前面的兩個視角，如不同層級的政府其收入的結構有較大的差別，由于地方政府對轉移支付的依賴度高，可以自主支配的自有收入少，而且轉移支付的不確定性較大，因此地方政府更容易遭受財政不可持續問題的困擾。除了與不同層級政府視角相結合，還可以和靜態動態視角相結合，Bird（2003）曾提到這樣一個例子，如果公共支出的彈性為單位1，也就是說GDP增長一個百分點會導致支出增長一個百分點。同時預算的初始狀態是赤字，財政可持續性要求收入彈性要大于單位1。如果收入對于增值稅的依賴度較大，長期來看，收入彈性不會超過1，因此消除初始赤字達到財政可持續的唯一方式可能是降低公共部門支出相對于GDP的比重。

從等式的右邊或支出端來看，不同性質的支出剛性不同，剛性強的支出，其支出規模和支出增速很難降低，而剛性弱的支出，其支出則可以相機調整，因此對財政可持續性的影響也不同。美國聯邦政府對財政支出分類比較典型，聯邦政府的支出被劃分為：任意性支出（discretionary spending）、強制性支出（mandatory spending）和債務利息（interest on debt）三大類，雖然債務利息支出沒有被劃入強制性預算，但是它實質上也是一種強制性支出。強制性支出和債務利息支出的支出剛性強，而任意性支出的支出剛性則較弱。中國的財政支出雖然沒有像美國那樣明確的分類辦法，但是實際上也存在很多具有一定強制性或者具有支出剛性約束的支出，典型的就是法定支出，如教育支出、支農支出和科技支出，對于這些支出都有相應的法律（如教育法和農業法等）規定，比如將這些支出與GDP或財政收支增幅掛鉤，各級財政必須優先重點保障。近年來已經在著手推動修訂重點支出掛鉤相關法律，并清理規范重點支出掛鉤事項。盡管如此，也很難改變剛性支出的問題，因為即使不是法定支出，民生性支出也具有很強的支出增長剛性。

政府有兩只手，一只手取一只手予，取予必須相當，只有這樣才能維持財政收支平衡，并從根本上實現財政可持續性。從總量上來看，減少政府的收入就要減少政府的支出，否則就會造成財政缺口。從收支結構的視角來看，如果從等式左邊的政府收入來看，減少一種收入，必須同時增加另一種收入；從等式右邊的政府支出來看增加一種支出必須要減少另一種支出。

三、減稅降費對財政可持續性影響的理論考察

從理論上來看減稅降費直接影響政府的財政收入，但是并不必然造成收入的下降。減稅降費對財政可持續性的影響無非是從供給側和需求側來分析。供給側的主要理論就是供給學派的減稅理論，而需求側的理論則主要是凱恩斯學派的需求管理理論。

首先，供給學派的代表人物拉弗認為減稅對稅收收入具有兩種效應：其一是算術效應（Arithmetic Effect），即降低稅率會使稅收收入減少；其二是經濟效應（Economic Effect），即降低稅率會對工作、產出和就業進而對稅基產生激勵作用能夠增加這些活動，從而增加稅收收入（Laffer，2004）。也就是說減稅對財政收入的影響，最終要看算術效應與經濟效應相抵之后的凈效應如何。

其次，凱恩斯學派的減稅理論是作為需求管理工具提出的。在經濟下行的時候應該逆風向行事，采取減稅增債增支的擴張性財政政策。需求側的減稅理論重點關注的也是減稅的經濟效應，并且減稅會以乘數效應的形式刺激消費、投資等有效需求的擴大，進而推動經濟恢復持續增長最終也會帶來稅收收入的增加。

所以無論是供給側還是需求側的減稅理論，短期來看都可能會減收會形成財政收支缺口，帶來收支壓力，這是一個算術問題。至于減稅對長期財政可持續性影響的問題，關鍵在于減稅的經濟效應。如果減稅促進了經濟增長，開辟了稅源，擴大了稅基，增加了稅收，而且經濟效應帶來的增收大于算術效應帶來的減稅，則減稅降費有助于在長期保持財政收支平衡和財政穩定。

四、應對減稅降費對財政可持續性影響的對策

對于財政可持續性可能面臨的風險與挑戰，我們早有心理準備，并且已有應對之策。凡事預則立不預則廢。早在2018年末的財政工作會議上，劉昆部長就警示“各地要擔起財政可持續性的責任，始終繃緊財政可持續這根弦”。2019年李克強總理在《政府工作報告》中更是明確提出“這次減稅，著眼‘放水養魚’、增強發展后勁并考慮財政可持續”。這表明政府對于減稅降費對財政可持續性的影響早有預判和準備。針對減稅降費可能會帶來的財政缺口甚至財政不可持續問題，我們已經準備了“開源節流”的應對之策。

“開源”的措施是從預算恒等式的左邊或收入端入手，開辟新的收入來源。這些措施主要有適度擴大赤字率；增發專項債券；增加特定國有企業上繳的利潤；收回長期沉淀資金；多渠道盤活各類資金資產等。提高現有資金的使用效率等于變相增加了收入。另外，對于地方政府面臨的財政可持續性問題，中央政府還加大了增強地方政府財力的均衡性轉移支付力度，增幅達到10.9%。

“節流”的措施是從預算恒等式的右邊或支出端入手，有保有壓結構性減支。主要有大力調整優化支出結構，各級政府大力壓減一般支出，嚴控行政事業單位開支，取消低效無效支出。并且明確承諾政府要過緊日子，一般性支出壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右。

以上這些措施基本上是在預算恒等式的兩端做文章，而且此次減稅降費著眼于“放水養魚”，再加上應對財政缺口的多重舉措，理念正確，措施得當，既可解決短期財政承壓問題，也可保長期財政可持續基本無虞。