我國基本養老保險系統可持續問題研究

馮經綸 鄭春榮

內容提要：隨著我國人口老齡化的加劇和政府財力增長的減緩，基本養老保險系統的可持續得到越來越多的關注。養老保險系統可持續并不僅僅涉及養老保險基金收支失衡的問題，更由于其處于人口發展、經濟運行、制度變革的大背景中。本研究討論了影響基本養老保險系統可持續宏觀層面的四個維度：人口老齡化加速、老年撫養比上升與延遲退休，養老保險其他支柱對基本養老保險的分流功能，收支缺口、個人賬戶空賬與國有資本劃轉，養老保險基金的保值增值，并就維系基本養老保險系統可持續提出“開源節流”等對策建議。未來只有在人口、經濟、社會全方位協調之下做到結構改革與參數調整并重，以長期經濟增長實現更多可分享成果，才能真正確保基本養老保險系統的可持續發展。

一、研究背景

1997年中國初步建立了個人賬戶與社會統籌相結合的養老保險制度運行模式，然而養老保險制度設計作為世界性難題，實踐探索發現養老保險體系運行的復雜性遠遠超出了制度設計預期。尹蔚民曾指出，中國養老保險存在三大難題：公平性、可持續性、流動性。關于公平性問題，2012年7月1日，全國所有縣級行政區全部開展新型農村和城鎮居民社會養老保險工作，基本實現制度全覆蓋；2014年2月27日，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》順利出臺；2014年12月23日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議上通過推進機關事業單位養老保險制度改革建立與城鎮職工統一的養老保險制度，養老金“雙軌制”矛盾得以從制度和機制上實現化解。關于流動性問題，人力資源和社會保障部《關于貫徹落實國務院辦公廳轉發城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》（人社部發〔2009〕187號）、《關于印發城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干具體問題意見的通知》（人社部發〔2010〕70號）、《人力資源社會保障部辦公廳關于職工基本養老保險關系轉移接續有關問題的函》（人社廳函〔2013〕250號）、《人力資源社會保障部關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》（人社部規〔2016〕5號）等一系列文件對城鎮職工基本養老保險跨省轉移做出了明確規定。在養老保險制度公平性和流動性上取得重大進展的基礎上，可持續將成為下一步改革的重點。

《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）提出養老保險制度改革的目標是建立適合中國國情，實現可持續發展的基本養老保險制度。《社會保障“十二五”規劃綱要》強調了“廣覆蓋，保基本，多層次，可持續”的基本方針。黨的十八大報告中關于社保的表述是，“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，黨的十八屆三中全會提出的改革目標則是，“建立更加公平可持續的社會保障制度”。習近平同志在黨的十九大報告中指出，“要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。相關政策文件無一不把養老保險的可持續放在突出位置。

在對各國養老金制度可持續性問題的評價中，安聯2014年對全球前50大經濟體的養老金體系可持續狀況做了相關統計，涵蓋人口結構、養老金制度、養老金與公共財政占比等指標，中國的養老金可持續指數PSI排名第45位，甚至低于深陷債務危機的希臘的第43位。2019年4月10日中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金精算報告2019-2050》數據顯示，盡管城鎮職工基本養老保險基金2019年當期結余總額為1062.9億元，在2028年可能會首次出現負數，為負1181.3億元，到2035年則存在耗盡累計結余的可能性。這無疑給2019年5月1日起即將實施的《降低社會保險費率綜合方案》澆上了一盆冷水。

低水平低覆蓋的養老保險自然不需要討論可持續性的相關問題，研究可持續性，必然是在廣泛覆蓋、保障充分的養老保險前提下展開。隨著我國人口老齡化的快速推進，基本養老保險財務隱患日漸突出，福利剛性增長和政府財力增長減緩的矛盾成為“十三五”期間養老保險所面臨的首要難題，經濟發展新常態從收支兩端雙向擠壓社保基金，對養老保險制度的可持續發展形成嚴峻挑戰。自2005年始養老金的漲幅每年都在10%以上，《關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》明確，2016年企業和機關事業單位退休人員養老金標準提高比例設定為6.5%，這是多年來養老金漲幅首次跌回個位數，從側面反映出養老保險可持續所面臨的危機，2017年漲幅進一步下調至5.5%，2018年和2019年的漲幅則均確定在5%，形勢愈發嚴峻。對養老保險可持續的關注使研究的視角得以轉向，避免因過度關注當下與短期應對而忽略了養老保險發展應當重視的歷史經驗與長久的穩定預期，避免因過度關注局部與細節問題而罔顧了養老保險實踐應當發揮的完整功能與綜合效應。

二、影響基本養老保險系統可持續的宏觀要素分析

養老保險系統既受到人口老齡化等宏觀確定因素的影響，也受到一些不確定因素的影響，但隱含著一定的變化趨勢，是典型的灰色系統。關于養老金可持續性影響因素，Samuelson于1958年提出的利率與人口增長的生物理論指出，在一個純粹儲蓄型經濟中，養老基金的增長主要取決于人口的增長。這一研究結論奠定了現收現付制養老金經濟學的基礎：即人口因素是現收現付養老金制度的最基本因素。封鐵英等（2015）等將現收現付養老金制度的償付能力和可持續發展定量模型歸納為長期精算平衡模型、資產負債比率模型、微觀模擬模型、一般均衡模型、個人生命周期模型等幾種，其中前三種模型主要由政府部門構建并定期對養老金體系的財務狀況做出評估，后兩種模型多用于理論研究。封進（2016）以宏觀經濟學動態模型和微觀運行機理雙層剖析中國養老保險體系運行可持續中的具體問題，但其切入視角主要放在全球化與城鎮化上。促進養老保險制度長期可持續發展，沈毅（2015）指出，要尊重群眾意愿，科學精密測算，適時推出退休年齡調整、繳費水平調整、養老金計發系數調整等有利于精算平衡的參數改革。路錦非（2016）通過構建基本養老保險基金收支平衡理論模型和長期人口動態精算模型，分別對基本養老保險繳費率隨未來制度贍養率變動而變化進行測算，給出了基于我國人口發展特征的繳費率量化依據。

就整個養老保險系統而言，其可持續性表現為養老保險籌資系統、資金運營系統和支付系統的可持續性的統一，要求養老保險人口、機構設置、養老保險基金管理和代際平衡多個方面綜合評價通過。如果只看到基金收支失衡問題本身，眼界就過于狹隘。養老保險體系是一個整體的、協同發展的、動態的系統，可持續的養老保險制度的改革需要根據養老保險體系的整體功能進行層次和結構的優化安排，明晰系統內主要制度安排在結構和功能上的合理定位，厘清系統內各要素之間的相互作用方式及其傳導機理，高度關注養老保險體系與社會經濟外部環境之間的互動機理及其影響效應。

（一）人口老齡化加速、老年撫養比上升與延遲退休

中國的老齡化進程較之發達國家更為迅速，用于應對老齡化的準備時間卻不多。《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》（國發〔2017〕13號）指出：預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，高齡老年人將增加到2900萬人左右。隨著老齡化的加劇，領取待遇人數的大幅增長，基本養老保險制度對財政的依賴性日益增強。一些地方特別是中西部地區的部分省市城鎮職工基本養老保險當期收不抵支，需要依靠財政補助資金或是動用基金積累來確保養老金按時足額發放，其中財政補助資金每年3千億元左右，中央財政補助占比90%以上。

中國基本養老保險剛建立時，老年人口撫養比約為5∶1，2018年老年人口撫養比就已達到2.66∶1，老齡化使得年輕一代的繳費負擔和養老壓力大大加重。人口老齡化對經濟的影響表現在儲蓄率下降和投資不足，還表現在低成本優勢喪失后企業競爭力的下降，而經濟的衰退會使養老保險可持續面臨更大的困難。在老年人口撫養比日益嚴峻的情況下，要維持養老保險制度的運行，養老保險費率還要面臨上調壓力。令人擔憂的是，雖然養老保險的覆蓋面在擴大，但仍有一些城市的城鎮職工基本養老保險制度參保人數出現了負增長，同時參保人員的繳費不足現象也開始凸顯。另外地區間的不平衡差距在加劇。截止到2017年10月，黑龍江作為養老保險基金支付最困難的一個省份，撫養比已經達到1.3∶1，而廣東的撫養比最高，是9∶1。東北的困難，與當地經濟下行壓力較大、財政減收、人口轉移及老齡化程度較高等因素密切相關。

預期壽命延長、低生育率、高老年撫養比、退休年齡過早對養老金財務可持續性產生直接的負面影響。接近更替水平的生育率下的GDP總量與人均GDP最高，且養老保險累計債務最小，可減輕我國公共財政負擔。目前約為2.66個在職職工“供養”一個老人，現在人口趨勢下，到2050年則只有1個繳費者贍養一個退休者，在老年撫養比持續上升的情況下，要維持養老保險制度的運行，養老保險繳費比率不但不能降低反而要進一步上調。伴隨人均預期壽命延長、老齡化持續加深、就業人口減少，養老金支付缺口風險加大，推遲法定退休年齡成為世界范圍大潮流。延遲退休年齡能明顯降低老年撫養比、養老金的GDP占比和繳費率，增加保費收入和減少退休金支出，可雙向正面影響制度的財務狀況，在人口老齡化的情況下是必然的選擇，同時也可以增加勞動力的供給，一舉多得。部分學者認為延遲退休會對青年人就業產生擠出效應，這種對就業崗位的靜態觀察，忽略了老年人生產功能創造崗位需求，以及進入買方市場后消費拉動經濟增長的動態原理。

（二）養老保險其他支柱對基本養老保險的分流功能

養老保險的三支柱（三層次）為基本養老保險、企業補充養老保險（企業年金）、個人儲蓄性養老保險或商業養老保險。目前我國的養老保險制度過于倚重第一支柱，形成孤軍支撐局面，養老保險三支柱尚未實現，更遑論五支柱。

2015年企業退休人員養老金替代率（退休時養老金占退休前工資收入比例）達67.5%，基本養老保險實際替代率為43%，較之發達國家還是很不錯的，但一旦加上第二支柱和第三支柱，與發達國家的差距就立刻顯現。2016年全國基本養老保險參保人數為88777萬人，而企業年金參加職工只有2325萬人，并且主要集中在壟斷行業中的國企，目前中小型企業已經占到我國企業總數的99%，但其企業年金份額僅占到市場份額的1%，這種“國強民弱”的市場格局進一步加劇了我國養老金體系中公共部門與私營部門的割裂。三大支柱沒有形成三足鼎立的局面，使得基本養老保險獨木難撐，第一支柱的過高繳費率擠占了第二、三支柱的發展空間，如果降低社會統籌部分的比例增加到其他支柱，這樣對企業和職工來講都是有利的，并能促進企業年金和商業養老保險的快速發展。

鑒于形勢的嚴峻性國家已開始啟動相應措施，2015年3月27日國務院通過的《機關事業單位職業年金辦法》明確第二支柱的職業年金強制性建立，改變過度依靠基本養老保險的不平衡格局。《企業年金辦法》由人力資源與社會保障部和財政部聯合印發，自2018年2月1日起正式施行，只要參加了企業職工基本養老保險的用人單位及其職工，都可以建立企業年金制度。企業年金不論是企業繳費還是個人繳費，都記入個人賬戶，自開始之日起就屬于個人權益；企業年金=企業繳費+個人繳費+企業年金基金投資運營收益，實行信托制，由具有資質的基金管理機構投資運營。逐漸完善起來的積累制的第二支柱對養老保險制度的可持續具有重要意義，未來應嚴格劃分不同支柱的界限，配合個稅遞延等稅收優惠措施，大力支持企業年金和商業養老保險的發展。

（三）收支缺口、個人賬戶空賬與國有資本劃轉

《中國養老金發展報告2016》顯示，2015年養老金累計記賬額已經達到4.7萬億元，累計結余卻只有3.5萬億元。財政部社會保障司《關于2015年全國社會保險基金決算的說明》顯示，2011-2016年5年的基金收入年均增速為15.1%，同期支出年均增速卻是19.6%，支出增速快于收入增速4.5%。若不計入財政補助，2018年全國當期結余出現2561.5億元的缺口，到2022年這一缺口將達5335.8億元。可以看出企業職工基本養老保險基金保費收入無論從總量還是增長速度上都顯著低于年度支出，缺口主要以財政補貼來彌補。

2019年5月1日即將實施的《降低社會保險費率綜合方案》規劃將城鎮職工基本養老保險單位繳費比例高于16%的省份降至16%，但又要求“保證按時足額發放養老金”，支付壓力可想而知，2018年全國基金的可支付月數為15.9，到2020年則下降為14.7，而2022年將進一步降低至13.3。2019年當期收不抵支的省份已經高達16個，廣東以外多數省份養老金支付持續性已經接近或開始觸及警戒線。我國為應對人口老齡化所積累的儲備基金受到經濟發展程度的制約，收支缺口由財政托底，在可預見的未來，隨著經濟結構調整和經濟增速放緩，缺口填補會使財政投入不堪重負。

個人賬戶的資金被挪用，用于填補社會統籌基金的缺口，個人賬戶實際上已經變成了名義賬戶，空賬問題使得我國名義上的部分積累制變成實質上的現收現付制，個人賬戶所積累的養老金權益就是養老保險制度對繳費者的負債。個人賬戶的空賬作為隱性債務的重要組成部分，但不是全部，由于事業單位和公務員之前未繳的空缺，全國統籌而產生的跨省支付也都形成龐大的隱性債務，實際上大多數學者對隱性債務的研究是基于封閉系統的，而區域間流動人口的轉入轉出所造成的隱性債務也必須加以考慮。

養老保險基金收入增長明顯放緩，主要受到兩個方面因素影響：一是參保職工人數或覆蓋率；二是繳費基數或工資水平。養老保險基金支出持續快速增長，同樣受到兩個方面因素影響：一是離退休人數或制度贍養率、退休年齡；二是養老金替代率水平及增長機制。當今養老保險基金財政補貼的快速增長不僅影響到財政支出結構，更深刻影響到國民經濟的運行，并且作為養老保險基金重要收入來源的財政補助當前也面臨著難以再大幅增長的困境——因為近年來，國家財政收入的增速從曾經的20%降低到了個位數。

用國債、福利彩票、國有資本劃轉來解決養老保險轉軌成本造成的隱性債務，都具有較強的可操作性，其中國有資本劃轉彌補缺口，既不改變資產所有制性質，又能很好地促進經濟發展和社會福利提高。為彌補個人賬戶的空賬，2007年7月國資委和證監會發布《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》。中共十八屆三中全會決定提出：劃轉部分國有資本充實社會保障基金。2017年11月18日國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，基本目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口，促進建立更加公平更可持續的養老保險制度。

（四）養老保險基金的保值增值

在國外，養老保險基金作為資本市場上重要的機構投資者，其投資行為對資本市場的波動、上市公司治理，以及金融創新都有著重要影響。中國人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心發布《中國社會保險發展年度報告2015》顯示，目前養老保險基金平均投資收益率只有2.32%，基本養老保險基金的收益率遠低于同期CPI的增長率，基金處于貶值中，而全國社會保障基金和企業年金平均投資收益率則分別達到了8.36%和7.87%。盡管允許養老保險基金進入資本市場運作，可能會提高養老保險基金的投資回報率，但養老保險基金的市場化運作還是存在著巨大風險，因為養老保險基金性質比較特殊，對風險規避有一定的要求，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》對社保基金投資的種類及其比例限制就有明確的規定，養老保險基金是養老保險制度的物質基礎，是退休人員的生活來源，是百姓的養命錢，其安全和保值增值關系到社會保障事業的健康發展，甚至關系到社會的和諧穩定。

基本養老保險基金的收益率低，究其原因主要是基金的投資渠道較窄，沒有形成有效的市場化投資體系，銀行和購買國債都無法使養老保險基金保值增值，而從長期的國際經驗來看，投資資本市場能夠較好實現基金的保值增值。構建養老保險基金最優投資策略和合理的監管機制模型，如綜合考慮養老保險基金的收益性、風險性和流動性的動態資產配置模型，養老保險基金投資管理者的監管激勵模型，基于嵌入收益保證的養老保險基金投資測算風險準備金模型，這些模型的構建都是對現有養老保險理論體系的豐富和完善。應用投資組合理論和優化決策理論，可以證明養老金在理論上存在最優投資策略，同時平衡風險與收益。我國應借鑒日本GPIF投資運營策略的經驗做法，逐步實行法人機構投資者管理模式，積極培育養老基金管理人市場，采取被動投資為主、主動投資為輔的投資策略，逐漸拓展投資渠道，豐富投資工具，合理配置基本養老保險基金的資產組合，確保基本養老保險基金的保值增值。

三、維系基本養老保險系統可持續的對策建議

（一）經濟社會宏觀視野下的基本養老保險系統可持續

養老問題牽一發而動全身，必須放在人口背景、宏觀經濟、制度變革的大視野下進行研究，利用動態人口結構模型、動態約束理論、灰色理論進行動態開放系統的人口結構預測，量化繳費范圍；應用福利經濟學、最優決策理論綜合考慮福利優化和經濟增長條件下的最優繳費比例；應用系統動力學基于彈性退休對基金收支進行測算；運用現代投資組合理論、委托代理理論對養老保險基金投資運營與監管進行分析，然后再去關注基金本身所存在的問題就會相對更加清晰。

圖1 影響基本養老保險可持續的要素分析及解決方案

人口老齡化加速、國有企業歷史轉制、經濟運行新常態，這些宏觀背景直接關聯到養老保險系統運行，并且宏觀約束條件不能改變只能適應，這就要求必須順應歷史趨勢找尋維系養老保險系統可持續的策略，高屋建瓴整體把控。應從國家戰略高度，建立科學有效的人口生育管理和服務機制，切實做到人口政策調整的軟著陸，提高政府對家庭撫育孩子的支出成本的補助水平，減少家庭養育負擔，提高家庭生育意愿、生育水平和人口質量，應對少子化老齡危機對養老金支付體系的沖擊；針對過去，劃轉國有資本解決國有企業轉制遺留問題；面向未來，依據經濟發展形勢科學合理確定養老金增幅。

（二）針對養老保險基金本身的“開源節流”措施

養老保險基金收支壓力不斷增大與參保人員對養老金待遇水平預期增長之間的矛盾越來越突出，已經成為目前養老保險制度體系建設所面臨的直接問題，國家已著手實施基金統收統支戰略啟動中央調劑制度，研究統籌基金與個人賬戶基金分賬管理，按照“保基本”原則完善養老金計發及調整辦法，試行彈性退休辦法，建立財政投入的科學長效機制等。

就基金池而言，基金可持續最重要的應對手段是“開源節流”，延遲退休既增加了繳納養老保險的時間，又減少了領取養老金的時間，同時增加了勞動力供給和提升產出，多層次的養老保險體系是從開源上保證多重渠道養老供給，調低養老金增長幅度則是從節流上采取措施，國有資本充實社會保障基金則填補了歷史遺留問題欠賬。

繳費方面來看，中國養老保險繳費率已達到28%，屬于繳費最高國家行列，繳費比例很難再繼續追加，但即使是這樣的繳費水平，依然滿足不了養老金支付上的缺口，原因在于，一是當年計劃生育政策造成現在的急劇老齡化，二是當年國有企業改革時所造成的轉型成本。參保人員繳費與財政補貼受到未來工資收入增長和宏觀經濟增長的制約，增加養老保險籌資的空間有限，而養老保險制度整合降低養老負擔的作用微弱。

因此重心落腳在支出節流方面，未來主要通過提高退休年齡和控制養老金待遇過快增長來實現養老保險制度可持續發展。提高退休年齡時，要及時出臺針對老年人的就業支持、收入援助等綜合配套措施，堅持保基本的原則，控制養老金待遇過快增長。

基金收支上的“開源節流”措施實施時必須權衡規劃相關參數調整，改變基本養老保險相關參數的僵化局面而增加應有的彈性。基本養老保險作為公共養老金制度，有必要統籌考慮費基、費率、繳費年限、待遇水平、退休年齡等內在因素與財政投入、國資劃轉、物價變化等外部性因素，并賦予其根據現實情形有序調節的功能，打好組合拳。只要做到結構改革與參數調整并重，我國養老保險制度就必定能夠在維護公平、穩定的前提下實現可持續發展。

圖2 維持養老保險基金本身的“開源節流”措施

（三）基本養老保險系統可持續根本出路在于長期經濟增長

養老保險支付上的缺口填補取決于財政補貼和政府經濟負擔能力，由于養老保險的準公共品屬性，決定其多樣化的承擔主體，由政府、企業和個人共同承擔，養老保險制度因此綁架了政府財政，而財政的兜底，使得未來的養老金支付出現的任何風險都將放大成為中國的財政風險。拆西墻補東墻的措施雖可緩解一時之急，卻不能從根本上解決問題，而長遠來看，需要的是經濟增長帶來更多可分享成果的最終驅動力。總的來講，要根據量能負擔原則處理好養老保險水平與勞動力成本之間的矛盾，就中國處于經濟增長新常態和快速深度老齡化的國情而言，更要權衡老年保障程度與經濟增長之間可能存在的矛盾，在保證經濟增長的同時提高勞動生產率才是應對老齡化和實現養老保險可持續的根本出路。