防范化解地方政府債務風險的舉措與建議

單建軍

內容提要：當前地方政府債務管理形勢嚴峻，防范化解政府債務風險攻堅戰任務艱巨。本文主要梳理了地方政府、監管部門和金融機構采取的防范化解政府債務措施，剖析了當前地方政府債務化解中存在的難點與問題，并就防范化解地方政府債務風險提出政策建議。

地方政府債務風險是當前主要的金融風險隱患，防范化解地方政府債務風險是三大攻堅戰的重要內容，黨中央、國務院以及各省級政府就地方政府債務管理和風險防范化解相繼出臺了指導意見和規范要求。為了解湖北省襄陽轄內防范化解政府債務風險的進展及成效，我們主要通過與政府部門、金融機構和融資平臺公司召開座談會、組織問卷調查和實地考察等形式開展地方政府債務風險專題調研，詳細了解防范化解政府債務風險的主要措施，分析查找存在的困難與問題，并提出政策建議。

一、當前襄陽市防范化解地方政府債務風險的主要舉措

（一）襄陽市政府：實行債務限額管理，積極化解存量債務

為進一步規范地方政府債務管理，切實防范地方債務風險，襄陽市政府出臺了防范化解地方債務與風險管控辦法，從規范債務管理、化解存量債務、建立保障機制等方面提出了相關要求。

1.規范債務舉借，嚴控債務規模

一是實行限額管理。以2016年12月末統計的地方債務規模為基礎，要求2017年末債務規模保持在該水平以內，2018-2020年每年化解債務規模不少于2016年12月末的5%，十年內將地方債務降到合理水平（即債務率不超過120%）。二是規范舉借行為。根據《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預［2017］50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預［2017］87號）等要求，對違規擔保以及借政府購買服務、PPP、政府投資基金等名義違法違規融資行為進行規范清理。三是加強考核問責。將化解防范地方債務風險納入考核內容，建立責任追究機制，加大監督問責力度。

2.落實償債來源，化解存量債務

在甄別地方政府債務規模的基礎上，通過調整支出結構、統籌預算安排、盤活存量資金等方式，積極化解存量債務。一是安排一定規模的預算資金償還債務，其中一般公共預算資金中不少于3%，政府性基金預算中不少于25%。二是推進政府融資平臺市場化轉型，增強融資平臺自主經營和盈利能力，實現公益性項目與經營性項目收益平衡。三是運用PPP盤活存量資產，在存量公共服務項目中引入社會資本參與。四是適當處置部分閑置國有資產，用于歸還地方債務本息。

3.建立防控保障機制，防范債務風險

一是建立政府債務風險防控和應急機制。市、縣（區）兩級政府根據財力狀況、債務負擔等情況建立當地政府的債務風險應急處置機制，在出現償債風險時，由應急償債基金及時償還政府性債務。目前，襄陽已經建立了55億元的風險基金。二是創新政府投融資機制。一方面，加快推廣PPP模式，積極推動在公共服務和基礎設施領域運用PPP。另一方面，積極運用政府引導基金，放大政府資金的投資效應。同時，做大做強國有擔保公司，依法依規提供融資擔保。三是建立債務化解信息系統。由財政部門牽頭建立信息系統，動態掌握各地化解債務情況，有效落實考評問責工作。

（二）襄陽市監管部門：加強監督管理，做好風險提示

一是提出監管意見。要求金融機構不得以任何方式增加地方政府債務，堅持市場化、商業化原則對存量政府背景類貸款提供到期后續貸工作。二是督促整改落實。要求金融機構對地方政府及其部門融資擔保行為和政府購買服務情況進行排查摸底，一旦發現違法違規問題必須限期整改到位。三是加強風險防控。對2015年地方政府債務限額下達前發放的在建項目后續貸款中由財政性資金償還的，要求金融機構及時與地方政府溝通納入政府債務限額管理和預算管理。存量貸款中未能納入政府債務管理又確需財政資金償還貸款的，要求金融機構逐戶落實責任，逐戶制訂風險預案，逐筆與政府協商洽談，切實落實還貸資金來源。四是加強統計監測。建立政府背景類企業融資情況相關統計監測制度，要求金融機構政府背景類企業的融資余額、客戶數量不得有新增。

（三）襄陽市金融機構：根據要求對存量授信進行整改，規范新增融資

金融機構根據監管部門和上級行要求，對存量政府類貸款中的違法違規問題進行整改。一般來說，在地方政府撤銷相關擔保函或者購買服務協議之后，對于能夠通過追加擔保、補充還款資金來源、變更項目運作模式等措施整改合格的項目，金融機構仍會按照約定合同繼續發放貸款。但對于短期內政府無法提供有效擔保和增信的項目，不同的金融機構有不同的操作規定。有的金融機構要求提前收回貸款本息；有的金融機構在與政府協商落實后續還款來源后仍維持原有貸款條件不變。對于政府類新增貸款，金融機構都表示要以依法依規為基本前提，嚴格落實國家法律法規、政策規定和監管要求。在具體授信中，主要業務范圍有三類：一是名單內的政府購買服務項目。主要包括棚戶區改造和易地扶貧，并且這些政府購買服務融資必須符合納入購買服務目錄、預算管理等相關要求。二是有現金流覆蓋的政府平臺融資項目。對于有收益權、國家財政補助資金等現金流覆蓋的項目，金融機構一般會滿足其信貸需求。三是合規的PPP項目。一般來說，PPP準入的條件是要納入省級以上財政部門PPP項目庫。

二、襄陽市防范化解政府債務風險存在的難點與問題

（一）襄陽市在防控債務風險和限制債務規模上存在兩難，金融機構信貸政策落實有差異

當前地方政府在化解債務風險和壓縮債務規模上存在兩難，截至2018年12月末，襄陽市金融機構政府類信貸余額520.52億元，較2017年12月末增加了27.88億元。從不同金融機構政府類貸款變化情況來看，可以分成四類：一是政策性銀行依托優勢積極發放“棚改”類項目貸款，其12月末貸款余額較上年末增加了26.75億元。二是國有銀行圍繞合規經營逐步壓縮，一般政府類貸款到期不再續作，新增政府類貸款嚴格控制，信貸審批通過率較低，工、農、中、建、交五大行12月末貸款較上年末減少了37.27億元。三是股份制商業銀行和城商行相對靈活，大部分依然看好政府類項目，12月末貸款余額較上年末增加了36.14億元。四是農商行存量規模不大，調整幅度較小，以維持存量為主。6家農商行12月末貸款余額較上年末微增2.26億元。

（二）襄陽市政府債務相關信息不透明，弱化了政府債務風險的防范與化解力度

當前階段，地方政府仍有融資需求，金融機構也愿意支持地方建設、民生工程，但由于信息不對稱，金融機構難以科學把握信貸支持的尺度。首先，未建立地方政府債務信息披露制度，相關主體難以全面掌握地方政府債務實際情況。目前鼓勵的“棚改”類政府購買服務和合規的PPP項目貸款中，大部分都對政府債務率提出要求，如不超過120%，但由于沒有準確數據，這一條款在金融機構的信貸準入時基本沒有起到作用。其次，政府背景類貸款的統計口徑存在模糊。這就不能排除部分金融機構“順政策意圖而為”，即政策希望支持政府類項目時多填報，政策限制時則少填報，弱化監管效果。此外，金融機構對融資平臺融資信息的真實性難以把握。大部分金融機構表示，在實際操作中確認政府融資平臺現金流的真實性手段有限，對后續信貸資金是否劃入財政使用也無法有效管控。

（三）襄陽市化解存量債務，不合規政府購買服務項目整改還不到位

對于政府違規提供擔保的融資，如出具擔保函、安慰函等，由政府與金融機構協商后撤銷，或由政府單方面申明作廢，僅僅只是從形式上滿足了整改要求。但是對于政府購買服務，需要重新簽訂合同，補充增信措施并落實其他償債來源的項目整改到位還有難度。由于政府購買服務類項目多為公益性項目，項目本身的收入來源除了政府每年按期支付的政府購買服務款項外并無其他收益，還需要依靠政府安排其他資金支付，短期內難以整改到位。

（四）襄陽市融資平臺市場化轉型難度較大，短期內難以成為化解債務的主要途徑

通過政府融資平臺市場化轉型，將政府債務與平臺公司剝離，可以有效化解政府債務。但是當前融資平臺轉型面臨較多困難，其中關鍵有兩點：一是地方政府角色轉變有一定難度。目前，地方政府和融資平臺之間關系難以厘清，尤其在人事任免方面，很多平臺的高管人員都是由政府來任命，在一定程度上難以保證公司維持嚴密穩定的組織架構。二是大部分融資平臺公司現金流不足，商業化運作能力不強。政府融資平臺的資產主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎設施建設的資產，有些甚至是服務民生的項目，不僅現金流產生能力較差，而且資產的權利屬性也存在瑕疵。

（五）襄陽市政府性基金存在波動風險，PPP、政府投資基金等融資規模有限

2018年-2020年，襄陽市政府類債務到期規模350億元，未來債務還款壓力將明顯上升，未來債務的化解還需要依靠財政支出和新的融資渠道。從財政資金來看，除了有限的地方債以外，政府性基金是主要資金來源。而政府性基金的主要構成是土地出讓收入，對房地產市場的依賴性較大，一旦房地產市場走勢回落，土地成交價格將受影響，可能導致土地出讓收入減少而不能滿足債務償還的要求，當然，僅靠土地出讓收入化解債務也不具有可持續性。同時，PPP、政府投資基金等合規融資渠道還不暢通，例如，PPP期限長、風險預期不明朗，政府投資基金需要同股同權等，都制約了銀行參與融資的積極性。

三、襄陽市防范化解地方政府債務風險相關建議

（一）完善襄陽市政府債務管理體制，強化政府債務信息披露

一是明確政府債務管理的責任部門，根據政府債務處置辦法出臺實施細則，組織協調政府部門、監管部門、金融機構的債務處置工作，避免政府債務管理中的缺失、重復和矛盾。二是明確各類債務的統計口徑和認定標準，合理認定政府負有償還責任的或有債務，按時公開政府債務的種類、規模、結構、期限、層級、債權人等信息，及時向社會披露地方政府債券發行主體及其綜合財力、資產負債等基礎數據，做到債務信息的公開、透明，接受社會公眾的監督。三是嚴格按照《預算法》等相關法律法規，防范和化解存量債務，禁止和避免違規舉債、變相擔保、違法融資等行為的發生，切實提高政府公信力。

（二）加快襄陽市政府正規融資渠道建設，避免短期流動性風險壓力

一是建立“借、用、還、管”相統一的政府舉債融資機制，合理確定發債規模，將地方債發行規模與地方政府財力相匹配，并在政府財力承受范圍內，提高專項債券對基礎設施建設、棚戶區改造、扶貧搬遷的支持力度，保障重點民生類項目的建設。二是繼續在基礎設施建設等方面推進PPP項目融資，鼓勵具備條件的融資平臺存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，騰出資金用于各類公益性項目建設。三是盤活國有資產，增加地方政府財源，大力發展實體經濟，探索利用預算外資金緩解地方政府的資金壓力。

（三）加快襄陽市政府職能轉變，切實推進融資平臺市場化轉型

一是理順政府與融資平臺的關系。轉變政府職能，加快推進政企分開，讓融資平臺真正成為市場化的主體，減少和降低政府對融資平臺的干預，避免政府直接參與平臺的運行和管理，通過市場手段而非行政手段引導平臺發展，實現由“建設型政府”向“服務型政府”轉變。二是妥善處理平臺存量債務。需要厘清平臺債務來源是經營性項目還是公益性項目，對于經營性項目產生的債務，應依靠項目收入來保障還款；對于公益性項目應在政府的支持下，通過債務置換、資產盤活、引入社會資本等方式妥善處理。三是科學設計融資平臺轉型方案。平臺公司的轉型不能搞“一刀切”，應結合地方經濟發展狀況、區域特點，以及平臺公司的經營狀況，科學制定轉型方案，確保轉型后的平臺有能力市場化運營。

（四）理順中央與地方政府間財權事權關系，抑制地方政府投資沖動

一是要理順我國政府間的責任和權利關系，需要充分發揮法律的作用，以法律形式合理確定各級政府的支出責任和范圍，弱化行政干預，從源頭上控制地方政府過度舉債沖動。引導地方政府將更多的公共財政資源投向基本公共服務領域，逐漸減少競爭性領域投資，逐步實現地方政府財權與事權相匹配。二是要地方政府增強防范債務風險意識，正確看待經濟發展與金融風險的關系，避免舉債沖動，對于超出本地財政承受能力的，項目資金無法落實，債務風險隱患突出的，堅決不準舉債。市、縣兩級政府重大項目必須先報經省財政廳財力評估后，才能報送省發改委審批。

（五）建立監督評估機制，強化政府債務風險防范效果

一是建立地方政府債務評估機制。從地方政府債務的規模、增速、使用效率、地方財政收入增長等多維度，探索建立監測指標體系，合理設定債務安全線和風險指標控制范圍，科學劃分地方財政風險信號類別，及時采取措施防范、控制和化解債務風險。二是建立地方政府債務管理考核問責機制。明確將地方政府性債務風險管控情況列為地方各級黨委、政府主要領導干部的考核內容。更新地方政府債務監測指標體系，及時評估地方政府債務風險水平，確保政府債務規模保持在合理范圍內。對債務規模超過合理水平或者地方財政風險較大的地區，嚴肅追究相關責任人責任。