助推實體經濟發展的財稅政策研究

浙江省財政廳政研室課題組

內容提要：實體經濟是經濟發展的基礎，其發展不但需要市場發揮主體作用，也需要各級政府的政策引導和支持。近年來，浙江省通過不斷完善扶持舉措，適時創新扶持方式，力推實體經濟可持續發展。但受宏觀經濟大環境的影響，實體經濟發展面臨要素成本持續上升、創新動力不足、產業融合發展有待提速等現實困境，以及體制機制等制度環境約束，迫切需要系統性改革來破題，包括中央層面的減稅清費，政策體系的調整完善，現有舉措的強化落實和營商環境的全面優化。

一、浙江財稅支持實體經濟發展的實踐探索

（一）發揮機制推動作用，引導市縣高質高效發展實體經濟

市縣是實體經濟發展的主力，為更好地引導市縣從追求高速發展向高質發展轉變，省財稅與時俱進地不斷完善激勵獎補機制，切實發揮機制引導作用，力促全省實體經濟發展模式的升級和能級提升。

1.實施振興實體經濟財政專項激勵政策

為更好地支持全省實體經濟發展，促進傳統產業改造升級，2017-2019年實施振興實體經濟（傳統產業改造）財政專項激勵政策。省財政整合省工業與信息化發展財政專項資金和新增財力，每年統籌安排18億元，突出以提升畝產稅收、規模以上工業增加值為核心目標，采取競爭性分配方式，擇優扶持18個市縣，大力推進10個重點傳統制造業改造提升和《中國制造2025浙江行動綱要》明確的11個產業領域發展，力求在工業大縣中率先取得突破，樹立振興實體經濟標桿，為全省提供可借鑒、可復制的典型經驗。

2.著眼于財源培育，引導市縣著力實體經濟穩健發展

稅收結構反映了實體經濟的結構和發展質量，浙江財稅巧用稅收收入激勵獎補政策，引導各地根據當地經濟發展實際和自然稟賦差異涵養財源，進而促進各地實體經濟實現高質量發展。一是圍繞不同地區，實行地方財政稅收收入獎勵政策。對麗水等29個加快發展市、縣（市）和海島市、縣，省政府實施與其第三產業地方稅收掛鉤的收入激勵獎補政策，促進產業結構優化；除加快發展市、縣（市）和海島市、縣外，對杭州等30個市、縣（市）政府按地方財政稅收收入當年增收額的10%給予獎勵，以促進其經濟全面均衡發展。二是圍繞重點稅種，選擇對實體經濟影響最大的增值稅（地方部分），實行當年增收額財政獎勵政策。2017-2018年，省政府給予市、縣（市）政府地方部分增值稅當年增收額5%的財政獎勵。三是圍繞重點產業，實施高新技術產業地方稅收收入增量返還獎勵政策，經國家認定的高新技術企業的企業所得稅（地方部分）增收上交省當年增量部分，全額返還所在市、縣（市），提升地方實體經濟發展效能。

（二）創新財政扶持方式方法，激發實體經濟發展活力

與時俱進地不斷完善、創新支持實體經濟發展的政策工具，積極引入市場理念，以市場方式、市場機制激發實體企業發展活力。

1.設立政府產業基金

為避免無償補助、貼息等傳統支持方式的資金使用低效、分散等弊端，浙江省財政積極探索政府產業基金模式，通過市場化運作，引導金融資本和社會資本支持八大萬億產業發展。截至2017年底，全省政府產業基金規模達1327億元，已到位資金717億元，投資實體項目3314個，撬動社會資本投資合計8474億元，對推動浙江省經濟轉型升級發揮了積極作用。各地因地制宜做出了許多有益于實體經濟發展的探索，如杭州市余杭區利用天使夢想基金強化對創業創新支持；寧波市北侖區通過政府產業基金用5年多的時間推動了5家企業成功上市，推動實體經濟發展的同時基金也得到3倍增長；上虞市、嵊州市、天臺縣利用政府產業基金在產業鏈并購重組方面進行了積極探索。

2.發揮政府采購示范作用

浙江財政一方面創新支持實體經濟發展的方式，另一方面還在現有政策工具上謀求突破，以期最大化政策效應。通過優先采購使用浙江企業生產的、代表先進技術發展方向的產品，強化政府采購政策的示范作用，推動浙江制造的發展。落實預留采購份額、價格評審優惠、鼓勵企業組成聯合體參與政府采購活動、政府采購支持中小微企業信用融資試點等政策；加大首臺套產品財政扶持力度；對經省經信委等省級有關部門認定的暫不具有市場競爭力，但符合國民經濟發展要求、代表先進技術發展方向的首次投向市場的浙江制造產品，實行首購制度；按照政府采購有關規定，通過公開招標或者其他公平競爭的方式，擇優將新能源汽車以及浙江制造、浙江品牌的汽車列入全省公務用車協議供貨范圍，引導機關事業單位、執法執勤單位、高校等公務用車的采購。

（三）把握當前扶持重點，因勢施策為企業減負擔增動力

企業的需求是政府支持實體經濟最為直接的著力點，浙江財稅緊跟經濟社會發展形勢，切實了解企業真正需求，找準實體企業發展的痛點與難點，與時俱進，因勢施策。

1.準確研判經濟形勢，及時減輕企業負擔

近年來，企業稅負重的呼聲一直較為強烈。省財稅部門在落實國家減費降稅政策的基礎上，持續推出系列減負舉措，推動實體企業降成本。一是認真貫徹國務院6項減稅政策，明確10項具體舉措，通過落實2017年國家出臺的減稅降費政策，每年可減輕企業負擔130多億元。2019年1月，國務院常務會議決定，對小微企業推出一批新的普惠性減稅措施。浙江是全國最早確定地方稅費減征幅度的省份，也是減稅幅度最大的省份。二是在全國率先實現省級行政事業性涉企“零收費”。三是暫停征收地方水利建設基金，每年可減輕企業負擔130億元以上。四是兩次階段性降低社保費及實施穩定崗位補貼，為企業減輕負擔約114億元。五是建立健全清單制度，將政府收費權限定在清單范圍以內，對收費目錄清單形式進行動態管理。多措并舉降成本，讓實體經濟輕裝上陣。

2.準確把握發力重點，推進創新平臺建設

創新是搶占發展先機、贏得競爭主動的根本出路。省財稅部門通過系列組合拳全力打造有助于企業創新的平臺，打開科技向生產力轉化的渠道，實施創新驅動戰略，為實體經濟發展注入內生動力。省財政每年安排4.5億元支持杭州城西科創大走廊等重大平臺建設，每年安排20億元支持“雙一流”高校建設，每年安排1億元，對省級科技創新平臺、重點實驗室和工程技術研究中心、企業研發機構等省級科技創新載體建設和績效給予適當獎勵；對特色小鎮規劃空間范圍內的新增財政收入上交省部分，給予前3年全額返還、后2年返還一半給當地財政的政策，截至2017年已兌現返還資金共計3183萬元；支持省級重點企業研究院建設，省財政五年來累計安排17.33億元補助符合條件的260家重點企業研究院，累計市縣財政投入建設經費10.73億元，帶動企業R&D投入總額823.93億元，有力地推動了浙江信息技術等領域的產業技術創新；在全省范圍內大力推廣“創新券”，2016-2017年，省財政累計安排9266萬元支持市縣推廣應用，推動各類創新平臺與載體為有創新需求的實體企業提供服務，促進省市縣各級科技資源開放共享。

（四）優化投資發展環境，貫徹落實服務型政府理念

優良的投資發展環境是企業發展所需的最好梧桐樹。省財稅一方面著力營造公平的市場環境，將對企業生產經營決策的干擾降到最低；另一方面不斷優化涉企服務尤其是稅務服務，積極做好“店小二”工作。不斷提升企業在浙投資發展的營商環境，讓優質實體企業“引得進、做得好、留得下”。

1.構建公平競爭環境

充分尊重市場在資源配置中的決定性作用，完善專項資金分配機制。2014年，省財稅按照“四張清單一張網”建設（政府權力清單、企業投資負面清單、政府責任清單、省級部門專項資金管理清單和浙江政務服務網）和“兩個一般不”（省級部門一般不再直接向企業分配和撥付資金，一般不再直接審批和分配市縣具體項目）的改革要求，建立財政專項資金管理清單，將省級轉移支付專項由235個整合歸并為56個，逐步從競爭性領域退出，主要用于公平競爭環境營造、公共服務平臺建設等。這樣不但避免了對企業經營決策的直接干擾，而且還為各類企業尤其是民營企業進入市場參與公平競爭提供了良好環境。

2.推動稅務服務改革

以“誠信假設”“大稅務管理理念”和“風險管理”為原則，推動稅收服務改革。一是深入研究，針對營改增后稅源培育問題，建立重點企業目錄和服務清單，主動上門提供個性化、精準化的財稅服務；二是自動落實，小微企業稅收優惠由信息系統自動識別享受對象，企業可自動享受，從而確保了小微企業優惠政策享受面達100%；三是留存備查，對部分辦稅附列資料，實行由企業自行留存備查，無需報送給稅務機關；四是優化備案，對部分稅收優惠辦理，取消備案手續，以納稅人申報表代替備案；對部分稅收優惠備案實行“一備多年”，不必每年重復操作，地稅受理窗口的審查由“實質審查”變為“形式審查”；五是容錯機制，納稅人辦事時，如有非關鍵資料缺失，可以允許事后補齊，予以當場辦理。截至2017年底，浙江地稅已經實現96%的涉稅辦理事項納稅人“最多跑一次”；72%的涉稅事項納稅人可以“零上門”辦理，辦稅事項精簡73%，辦稅資料減少36%。

二、財稅支持實體經濟發展存在的問題

（一）企業仍存成本壓力，地方降成本的財稅手段有限

一方面，企業仍存在著負擔較重的問題。調研發現，“營改增”后部分企業因無法取得上游發票，難以抵扣導致稅負增加；有企業反映租賃的廠房需每年按租金的12%繳納房產稅，加上增值稅及其他稅費，稅費占到租金的18%左右，負擔較重；有企業反映城鎮土地使用稅調整頻繁，如衢州市區的二類土地城鎮土地使用稅稅率2013年為6元/平方米，2014年為8元/平方米，2016年漲至12元/平方米，3年內翻倍，不但讓企業感到負擔明顯加重，而且嚴重影響企業生產經營的預期。

此外，“頻頻發力”的財稅政策雖然本意在于優化市場秩序和制度環境，但一定程度上卻提高了企業的遵從成本。如“營改增”推進過程中的配套優惠政策，財政部和國家稅務總局為各個行業出臺的稅收減免優惠共計10大類、28小類、100余項。過于龐雜的優惠政策增加了企業的稅法遵從成本。

另一方面，地方財稅部門為企業減負空間有限。降財稅成本最直接有力的政策工具是稅收，但稅收政策的調整權限大多在中央。從政府性收費來看，浙江省級設立的行政事業性收費已實現涉企“零收費”；從社?；饋砜矗緵]有降費空間。浙江省“五險”名義費率約為34.5%，其中單位費率約為24%。而上?！拔咫U”費率約為46%（其中單位費率約為35%），江蘇為41%（其中單位費率為31%），相較經濟發展情況相近的省市而言，浙江省費率已經很低。且按現行的社保政策和基金運行情況，未來相關社保基金可持續運行存在較大壓力。企業降成本訴求和地方財稅政策空間之間存在矛盾。

（二）政策合力有待增強，財政資金使用效益有待提升

促進實體經濟發展是一項系統工程，需要多部門協作，形成政策合力，才能使政策效應和資金效率最大化。一方面，部門間政策合力不足。近年來盡管浙江省各部門都積極出臺了相關扶持措施，但各自為政，未形成系統的政策體系。政策分散導致資金使用分散，統籌存有難度。2014年以來，浙江財政對各部門專項資金進行大力度整合，實現一個部門一個專項，采用因素法和競爭性分配資金，資金由市縣根據本地實際統籌使用。但受原有利益格局的制約，專項資金雖然按部門進行了整合，但仍存在按業務口條塊分割使用管理問題，并通過各種形式“干擾”地方統籌使用，存在形整神未整問題。另一方面，上下聯動力度不夠。省級出臺了振興實體經濟（傳統產業改造）財政激勵政策，但部分縣（市、區）仍未出臺振興實體經濟的一攬子政策意見，財政、金融、土地、科技等要素資源有待進一步統籌整合。上下層級間、業務部門間缺乏聯動，難以形成政策合力，從而影響財政資金績效。

（三）部分政策落地效果不盡理想，激勵力度偏弱

好政策如果不能有效落地，無法達到當初的政策目標，政策效果將大打折扣。如政府產業基金作為推進創業創新、引導社會資本集聚、促進八大萬億產業發展的重要手段，當前面臨著落地不足的問題。截至2017年6月底，全省各設區市和部分縣市雖已設立各種形式的產業基金，但基金實質性運作情況不盡理想，甚至存在部分縣市空有基金設立之名，未有實質性運作之實。全省實際到位資金僅為基金設立規模的53%，各市（縣、區）已設立政府產業基金資金到位率僅44%。再如創新券，以杭州市下城區對創新券的使用為例，截至2016年6月，下城區共使用創新券6次，兌付金額0.55萬元，平均每次兌付金額不足千元，對企業進行創新研發的激勵作用微乎其微。根據下城區創新券使用細則，區內企業可以選擇省級載體（補助比例10%）或市級載體（僅限杭州市，補助比例23%）進行技術開發服務，企業同年度享受區補貼額度不超過10萬元。其他地區的創新券使用細則也與此相仿：大多不能在省外和市外的平臺使用，每年的使用額度有上限。對于高投入的研發活動來說，數萬元的補貼上限對企業研發激勵作用有限。下城區作為經濟發達縣區，10萬元補貼上限在各縣區中已屬較高水平，但政策落地效果并不盡如人意。

（四）現行扶持政策的針對性不足，部分領域存在政策盲區

隨著物聯網、云計算、人工智能等新技術的廣泛應用，相關產業將成為新經濟尤其是實體經濟的重要組成部分。部分新經濟較為發達的地區其扶持政策的設置滯后于新經濟發展的需求。如余杭區認為當前扶持新經濟相關產業的政策落腳點不夠精準。新經濟具有輕資產的特點，能夠在一定程度上擺脫“時間”和“空間”的限制，打破了地域之間的界限、行業之間的壁壘。雖然余杭區新經濟企業無論數量還是質量都走在全省前列，但現行的財稅政策仍然按照傳統行業分類來支持產業發展，如針對現代服務業的《余杭區促進現代服務業發展的若干政策意見》仍是按照傳統的信息服務業、金融服務業、文創產業、旅游業等分類，難以適應“培育壯大新動能，加快發展新經濟”的新要求。如何出臺更具針對性的財稅政策，引導和支持新興產業的落地生根發芽，是亟待破解的難題。

（五）地方財政減收增支壓力大，施策空間受限

財稅部門一方面著力減稅降費，努力做好減輕企業負擔的工作，減收效應隨之而來，如2016年浙江省全省累計辦理稅費減免1758.62億元（當年全省一般公共預算收入為5301.81億元）。另一方面，為發展實體經濟，財政部門多管齊下實施積極財政激勵獎補政策，僅振興實體經濟專項激勵資金一項支出3年共計達54億元，這對地方可用財力提出要求。同時，相關經濟管理部門又不斷要求加碼扶持政策，熱衷設專項資金，搞“優惠”競賽，為財政帶來進一步的支出壓力。減收壓力與增支要求并存，限制了財稅部門下一步的施策空間。

三、應當正確處理的幾對關系

（一）政府與市場的協同

實體經濟的發展應以企業為主體，市場為主力。政府應該少干預，但不等于不干預。政府應把握好度，以營造有利于實體企業創新發展的軟環境為主，而非直接干預企業經營決策。財稅政策應從實體企業的內在動力和需求出發，以激發實體企業創新的意愿和能力為目的，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，通過政策引導民間投資流向實體經濟，促進制造業轉型升級，撬動更多社會資源投入實體經濟領域等，實現政策與市場的策應、政府與市場的協同。

（二）財政與稅收的統籌

助力企業穩健發展，需要稅收政策和財政政策雙管齊下。較之財政政策，稅收政策惠及面和影響面更廣，力度也更大，尤其在涉企“零收費”的背景下，降低企業稅費成本的主要空間在稅收政策上。但稅收優惠減免的權限主要在中央，需要中央層面作出頂層制度安排，為企業降成本謀空間。而涉企的財政扶持政策需要尋找更為積極有效的助推實體經濟發展路徑，切實提升資金使用績效。同時應兼顧收入與支出之間的關系，在降低企業成本的同時保證財政收入，為各類財政支出政策提供財力保障。

（三）創新與穩定的權衡

宏觀政策需要保持一定的穩定性、延續性和協同性，以增強政策的嚴肅性和可預期性，穩定市場預期。財稅政策的穩定有利于實體企業經營決策，降低實體企業的風險水平和遵從成本，為實體經濟發展創造良好的制度環境。但穩定政策不等于一成不變，無視新情況、新問題產生的政策新訴求，要權衡好政策穩定和創新的關系，兼顧“微觀政策要準”的要求，在政策整體穩定延續的前提下，因地制宜，因勢施策，針對新產業新業態與時俱進創新激勵方式，使財稅政策更為精準有的放矢。

（四）重點與一般的兼顧

財稅政策應點面兼顧，面上要兼顧大中小不同規模的企業，兼顧到新興產業和傳統產業，兼顧到不同行業、不同領域。但也需要突出重點，尤其是財政扶持政策，受財力所限，不能撒黑胡椒面，要找準政策著力的靶心，重拳出擊，最大限度地發揮政策扶持的效應。要抓住龍頭企業、新興企業等重點，充分發揮其產業競爭中的支柱和引領作用；要著力轉型升級，做大做強優勢主導產業。同時從面上發力，圍繞八大萬億產業進行部署，發揮特色產業的集群優勢，以實現重點企業與產業集群互促共進的實體經濟良性發展循環。

四、促進實體經濟發展的財稅政策建議

（一）降低成本，建議中央減稅清費

從費來看，浙江省級設立的行政事業性收費已實現涉企“零收費”；從稅來看，稅收政策的主要權限在中央。因此，從稅費成本角度為企業降成本需要在中央層面研究普惠式的減稅清費措施，降低實體企業負擔，激發企業活力，增強實體經濟增長的內生動力。一是進一步簡化并降低增值稅稅率。雖然自2017年7月1日起，取消13%的增值稅稅率，2019年4月1日起，又將原適用16%和10%稅率的分別調整為13%和9%，但現行增值稅稅率、征收率檔次仍然過多，建議中央層面簡化并降低增值稅稅率，減輕企業實際稅收負擔及稅法遵從成本。二是階段性適當下調企業所得稅稅率，充分釋放減稅的政策紅利，建議五年內實施企業所得稅稅率階段性下調7-10個百分點，即從現有稅率25%下調至18%或15%。三是建議國家取消政策目標已基本實現但管理成本又較高的基金。如新型墻體材料專項基金的設立初衷是引導社會使用節能減排的新型墻體材料，該政策的階段性目標已基本實現，且該基金的預收制度在一定程度上占用了實體企業資金，建議適時取消。四是建議中央層面優化現行扶持小微企業發展的企業所得稅優惠政策。取消小型微利企業認定條件中對從業人數的限制，鼓勵小企業幫助社會就業。同時擴大小型微利企業優惠面，加大對小微企業扶持力度。

（二）查缺補漏，多管齊下完善政策體系

一是調整扶持思路，實施差別化財稅扶持政策。推動縣（市、區）全面建立以提高全要素生產率為導向的企業畝產效益綜合評價制度，根據評價結果，研究差別化財稅扶持政策。通過正向激勵和反向倒逼等差別化手段，促進優質實體企業加快發展，推動落后產能淘汰退出和低效企業轉型轉產。二是完善支持創新體系。改進創新券適用條件，實現創新券跨區域使用。提高創新券使用門檻，僅對一定費用以上（如10萬元）的平臺研發服務提供創新券補助，體現支持重大科技研發活動的導向作用，省財政根據各市、縣（市、區）創新券使用情況進行績效獎勵，對提供服務的創新載體給予補助。完善創新平臺建設，支持之江實驗室建設，打造全球產業科技創新高地。扶持制造業創新中心，對浙江省牽頭承擔國家工程實驗室、國家重點實驗室、國家制造業創新中心等國家級重大創新載體給予資金支持，并落實省級制造業創新中心扶持政策，推動建設在全國有競爭力的省級制造業創新中心。三是要與時俱進，深入分析電子商務、互聯網＋等新興業態、新型商業模式的特點，特別是對處在起步階段、規模不大但發展前景廣闊的新經濟業態，一方面要嚴格落實好現行的稅收優惠政策，另一方面結合新業態新模式涉及領域，及時調整相應財稅手段，如將新經濟產品納入政府采購目錄；針對新經濟輕資產等特點設定行業優惠政策；將新產業新經濟的貢獻納入因素法分配資金的因素當中。

（三）提質增效，強化現行政策落實

一是聚焦落實振興實體經濟專項資金使用途徑，推動建設紹興市柯橋區等首批21個傳統制造業改造提升分行業省級試點，開展省級批發零售業改造提升試點和第二批傳統制造業改造提升分行業試點，將財政專項激勵政策落到實處，引領產業結構調整和區域轉型發展。二是加快政府產業基金投資運作。積極督促地方政府設立落實政府產業基金，科學界定基金投資領域，幫助各地政府產業基金理順管理架構，發揮省與市縣合作組建的區域基金引導示范作用；完善政府產業基金工作機制，加強投資項目的投前論證和投后管理，通過制定一套與創新驅動、有效投資等實體經濟相適應的指標體系，并通過出臺相關考核辦法，規范政府產業基金的考核評價機制和激勵約束機制，確保政府產業基金對實體經濟的促進作用；根據現實需求增立政府產業基金，推進各類產業基金高效運作。

（四）提升服務，全面優化發展環境

準確定位政府服務角色，發揮市場在資源配置中的決定作用，營造有利于實體企業創新發展的環境。一是上下級政府間、部門間建立有效協作機制，形成保障政策成效的制度環境。如針對振興實體經濟專項資金，省財政廳將會同經信委一同督促有關縣（市、區）工作機制的建立健全、目標任務的逐項分解、配套政策的出臺等工作，并合作派出工作指導組對推進情況進行督查指導，保證政策形成合力。二是千方百計擴大現有政策覆蓋面。圍繞國家和省出臺的財政政策，通過政策吹風會、新聞發布會、網絡新媒體發布等方式，深入宣傳和解讀政策背景、依據、目標任務、涉及范圍及亮點等，及時準確向市場和企業傳遞政策意圖。三是保障政策落實到位。對于因各種原因未及時享受優惠政策的企業，及時采取電話聯系、上門溫馨提示等跟蹤服務，進一步提高享受稅費優惠政策的納稅人覆蓋面。抓好現有促進實體經濟發展一攬子財稅措施的落實，保障稅費減免應免盡免，優惠政策應享盡享。四是辦稅環境進一步優化，把“最多跑一次”改革向縱深推進，進一步精簡辦稅資料和辦稅事項，實行辦稅資料“留存備查”，積極拓展網上辦稅等，切實為實體企業提供更好的辦稅環境。