高度重視減稅降費中地方財政的可持續性問題

許 生

內容提要：為實施逆周期經濟調節，2019年的財政政策較大幅度降低了增值稅的基準稅率，并同步較大幅度降低了企業承擔的關鍵性社保費率。2018年政府給企業和個人減稅1.3萬億元，共計額外增加大約不到0.1%的經濟增長。之所以將制造業減稅作為2019年增值稅減稅的重點，主要是因為這將有助于促進制造業的稅負公平；進一步下調交通運輸業和建筑業的增值稅稅率，目的在于矯正營改增中不合理的稅率結構。2019年減稅降費2萬億元左右，預計刺激經濟多增長0.12%。其中減稅降費的80%削減的是地方財政收入，給地方財政帶來巨大壓力，嚴重影響地方財政的可持續。要加快建立健全地方稅制體系，適當增加地方財政收入渠道，保持財稅體制健康可持續發展。

本文主要就以下四個方面談“減稅降費與財政可持續”問題：一是2019年財政政策的主要特點；二是2018年減稅降費的政策效果；三是2019年減稅降費的政策分析；四是財政的可持續性問題。

一、關于2019年財政政策的主要特點

實事求是地講，個人感覺2019年的政府工作報告是近些年來對財稅理論界研究成果吸納最多、體現最為深刻也最充分的一次。梳理一下2019年政府工作報告所體現的財政政策主要有以下幾個特點：

一是2019年財政政策的出發點是突出強調逆周期經濟調節。這是自2008年世界金融危機以來十年來我國政府再一次明確提出要實施逆周期經濟調節，與之前一直在討論的供給側結構性改革下減稅降費的出發點完全不同。這次減稅降費的出發點恰恰不是我們原來直到現在還一直在討論推動的基于供給側結構性改革所帶來的減稅效應，相比供給側財稅體制改革本身，2019年財政政策中的反周期功能和作用特別突出。它的出發點更多地是站在宏觀調控的角度來實施稅種調控，尤其是對經濟下行的宏觀經濟形勢進行一個適度刺激。擴張性的財政政策或者積極的財政政策更加加力增效。

2019年政府工作報告明確提出要健全完善宏觀調控體系，突出強調要實施逆周期的經濟調節，特別提出要實施三大宏觀政策協調。第一個是財政政策，第二個是貨幣政策，第三個是就業政策。一般情況來講，我們在宏觀政策里很少談就業，一般就是兩大宏觀政策工具——財政政策和貨幣政策。今年在政府工作報告里專門提出就業政策，這是一個新提法。與十九大報告中所提出的要加強財政政策、貨幣政策、產業政策、區域政策之間的協調配合也不完全相同。它的背景就是要實施逆周期的經濟調節，促進就業和居民收入提高，這是政府宏觀政策的出發點，這次減稅降費也是這樣。之所以如此說，是因為減稅降費在里面非常突出，非常濃墨重彩，無論從減稅的總規模還是減稅的幾大主要方面。

二是2019年財政政策的核心點是主要稅種較大幅度降低基本稅率，主要體現為增值稅減稅。增值稅改革，包括營改增，這些年來國家一直在推動。但是，像2019年這樣大幅度降低增值稅基本稅率的減稅措施并不多見。2018年，抱著試試看的態度，工商業增值稅基本稅率由17%降為16%，交通運輸等營改增行業增值稅稅率由11%降為10%，分別降低1個百分點。2019年增值稅減稅力度空前提高，工商業增值稅基本稅率進一步下調3個百分點，由16%降為13%；同時，交通運輸業等增值稅稅率再次下調1個百分點，由10%降為9%，突出了對加工制造、商業批發等實體行業和增值率比較低的服務業行業的增值稅稅率減免，幅度之大，在我國增值稅發展史上前所未有。

三是2019年財政政策的關鍵點是主要稅種稅率和企業承擔的關鍵性社保費率同步較大幅度降低。除增值稅基本稅率大幅度降低外，企業承擔的社保收費費率也同步較大幅度下調，準予各地可降至16%。關于降低企業社保費費率的消息，2018年李克強總理在對私營企業的調研過程中也對外釋放了降低合規性收費費率的政策意圖，只不過在2019年的政府工作報告中進行了具體部署。嚴格來說，職工基本養老保險是一個地方費種，征管權限和收入歸屬均在地方，中央可以提出大致的統一要求，但很難直接越俎代庖大包大攬，需要各地因地制宜，同時配合其他一些措施。降低增值稅稅率和下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例同時發力，是2019年財政政策的關鍵點。

四是2019年財政政策的創新點是在2018年政府工作報告中首次報告財政支出年度預算總規模的基礎上，2019年政府工作報告中進一步報告了年度預算支出增長速度。其中的原因就是要盡量避免關于“積極財政政策究竟是否是積極的”這樣一個每年一次循環往復的無休止的爭論。我們歷來認為，判斷財政政策的屬性究竟是否是擴張性的，首要的第一決定因素是財政支出規模及其增長速度，而不是通常所認為的赤字率。翻看往年的政府工作報告，除了2018年外，歷史上的政府工作報告中從未報告過預算年度的財政支出總規模及其增長速度，2018年政府工作報告中首次披露了財政支出總規模是21萬億元，2019年財政支出總規模進一步提高到23萬億元。2019年比2018年的創新點是，報告中又首次披露了預算支出的增長速度，為6.5%。筆者認為，財政政策積極不積極首先不是看赤字率高低，而是首先看總支出規模是否擴大。只要預算支出規模是擴大的，那么財政政策的屬性就是擴張的或者積極的。赤字率的高低只是統籌財政支出與收入、各種配合性的債券發行后的綜合結果，并不能單方面決定財政政策的屬性。2019年的政府工作報告專門對此進行了明確。整體看，2019年政府工作報告中財政政策的創新點是比較明顯的。

二、關于2018年減稅降費的政策效果

2018年的減稅降費政策主要包括以下幾個方面：一是下調增值稅稅率，將制造業的增值稅稅率由17%下調至16%，降低了1個百分點；將交通運輸業、建筑業等的增值稅稅率由11%下調至10%，降低了1個百分點。這是非常重要的。二是實施小微企業減稅，擴大享受稅收優惠小微企業的范圍。將銷售貨物及加工修理修配勞務一般納稅人的標準由之前的年銷售額50萬元提高至年銷售額500萬元，擴大了增值稅小微企業稅收優惠的適用范圍；同時，大幅擴展享受減半征收所得稅優惠政策的小微企業范圍，將享受所得稅優惠小微企業范圍由年應納稅所得額在50萬元以下擴大至年應納稅所得額在500萬元以下，大大擴大了這一優惠政策的適用范圍。三是實施個人所得稅改革，提高個人所得稅費用扣除標準，設立6項專項附加費扣除。四是配合改善國際貿易環境實施關稅削減，下調部分商品進口關稅，關稅總水平由9.8%降至7.5%。通過一系列的減稅降費措施，全年總體減稅費大體為1.3萬億元，包括為企業和個人減稅8000多億元，為市場主體減輕非稅負擔3000多億元等。通過相關模型測算，1.3萬億元的減稅降費措施，為2018年的宏觀經濟額外帶來經濟增長大約不到0.1%。也就是說，如果沒有1.3萬億元的減稅降費，我國2018年的經濟增長大約為6.5%左右，而不是6.6%。減稅降費的刺激效果大體是0.1個百分點，使我國2018年經濟從6.5%爬升到6.6%，這是2018年的情況。

三、關于2019年減稅降費的政策分析

梳理一下2019年政府工作報告，其中涉及的減稅降費政策內容主要包括：

深化增值稅改革：將制造業等行業現行16%的稅率降至13%；將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%；保持6%一檔的稅率不變，對生產、生活性服務業增加稅收抵扣。小微企業普惠性減稅。

降低企業社保繳費負擔：下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，各地可降至16%；繼續階段性降低失業和工傷保險費率。

推動降低涉企收費：一般工商業平均電價再降低10%；推動降低過路過橋費用；取消或降低一批鐵路、港口收費。專項治理中介服務收費。繼續清理規范行政事業性收費；中小企業寬帶平均資費再降低15%，移動網絡流量平均資費再降低20%以上。

強化普惠性支持：落實好小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額3萬元提高到10萬元等稅收優惠政策。

發展養老特別是社區養老服務業：對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的機構給予稅費減免等。

從以上政策措施可以看出，增值稅減稅是“重中之重”，或者是減稅的“牛鼻子”。今年的減稅降費中央有個定調，就是三個“重”：減輕企業負擔，激發市場活力的重大舉措；完善稅制，優化收入分配格局的重要改革；宏觀政策支持穩增長、保就業、調結構的重大抉擇。這就是中央對2019年減稅降費的總體認識和判斷。所以，我們說2019年的財政政策是一個逆向經濟調節的重大舉措，不是近年來通常所說的供給側結構性改革，至少不單單是從這個角度所出臺的政策。

增值稅的減稅降費為什么要重點瞄準制造業？主要是從稅負公平的角度為制造業降低稅收負擔。我國制造業，準確說是生產銷售、加工制造、修理修配勞務等這些企業，甚至包括商業批發和零售等的減稅，實際上是側重于實體經濟減稅。從上世紀80年代以來，我國工商業企業一直實行增值稅制度，實際承擔了非常重的稅負。相較于工商業，我國第三產業在營改增之前所實行的營業稅制度，其稅收負擔相對來講是較輕的。工商業企業增值稅的名義基準稅率是17%，整個工商業的實際增值稅負擔大約在8%、9%左右；營業稅的名義稅率有3%、5%、20%等高低多檔，但整個產業的實際營業稅稅負大約在5%左右，遠低于工商業的增值稅負擔。或者說，我們的制造業企業稅收負擔要遠遠高于第三產業稅收負擔。這說明我們的制造業企業從上世紀80年代以來就為我國財力籌集發揮了重要作用，承擔起了歷史性擔當。相反，我們的第三產業之所以能夠快速發展起來，與實行了比較輕的稅收負擔直接相關。當前階段要降低制造業企業的稅收負擔，實際上就是要解決工商業和服務業兩種行業稅收負擔的公平問題。

還有一種公平就是要實現工商業產品和消費服務兩種產品形式之間的稅負公平，發揮增值稅稅制中性的基本作用，這是很關鍵的一點。工商業企業的增值稅負擔重，相應的工商業產品的稅收負擔就重；同理，服務業企業的營業稅負擔輕，相應的服務項目的稅收負擔就輕。增值稅和營業稅兩種不同的稅種，最終導致產品和服務的稅收負擔不同。過重的產品稅收負擔和過輕的服務稅收負擔，會嚴重扭曲人們的消費選擇和消費行為。營改增后降低過高的工商業企業的增值稅，相對地去矯正一下不同產品之間的稅負不公，最大限度地降低稅制對消費者行為的扭曲效應。這就是此次重點降低制造業企業增值稅稅率背后的基本邏輯。

進一步下調交通運輸業和建筑業的增值稅稅率，目的在于矯正營改增中部分行業的不合理稅率結構。交通運輸業和建筑業的增值稅稅率，在2018年從11%降到10%的基礎上，2019年又從10%進一步下調至9%。之所以如此，根據筆者近年來的研究，主要是與這兩個行業的增值率比較低（大約在30%左右），營改增中反而適用了較高的增值稅稅率（11%）有關，盡管中央沒有明確講，但根據業內的研究來看，這一點還是得到了認可。交通運輸業和建筑業的增值率非常低，營改增中反而適用如此高的稅率顯然是不公平的。所以，這幾年國家一直在推動交通運輸業、建筑業等行業的增值稅減稅。當然，還有部分行業的增值率是比較高的，但在營改增中適用的增值稅稅率反而是比較低的。這需要綜合調整我國營改增的稅率結構，按照“三并二”的總體框架進行統籌推進。

降低企業社保繳費負擔需要在中央統籌下重點由地方各級政府來落實。職工基本養老保險屬于地方事權范圍，需要各地因地制宜加以落實。職工養老保險的繳費比例全國各地并不完全一致，高低差別較大。職工養老保險繳費比例全國統一的標準是20%，各省根據養老保險金余額的可支付月數是否能夠達到50個月可適當減低繳費比例。全國比較低的省份是廣東和浙江，平均是14%-16%，北京執行的是19%。廣東等地繳費率比較低主要是與它的比較年輕化的勞動力結構有關系。此次政府工作報告進一步明確，各地可根據情況下調至16%。但具體情況需要由各地因地制宜加以落實。

以上減稅降費總規模大體在2萬億元，比2018年的減稅降費規模是擴大的。但是由于減稅的刺激效應總體是邊際效應下降的，據模型測算，2019年減稅降費的總體刺激效應大約在一個百分點以上，估計2019年的減稅降費能夠刺激經濟增長多增加0.12個百分點。

四、關于如何保障政策落地和保持財政的可持續性

開源節流短期內保障政策落地。大規模減稅降費以后如何保障政府的支出需要？關于這一點政府工作報告是做了合理安排的。從開源方面看，主要是增加特定國有金融機構和央企的上繳利潤，這是中央可以做決策的；從節流方面看，主要是一般性支出壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。同時，提出要多渠道盤活各類資金和資產。除此之外，通過擴大預算赤字加以應對。2019年的赤字規模比2018年增加了3800億元，從2.38萬億元提高到2.76萬億元，赤字率提高0.2個百分點，由2018年的2.6%提高到2019年的2.8%。

財政的可持續性困難不在中央而在地方，財政可持續性問題的實質主要是地方財政的可持續性問題。2019年20000億元的減稅降費中80%的減稅降費是削減的地方財政收入，增值稅的8000億元左右減稅當中按五五分成中央減稅4000億元，地方減少收入4000億元，其他的減費都是削減的地方財政收入。所以，20000億元減稅降費中起碼有16000億元是削減的地方財政收入，給地方財政帶來更大的壓力。所以說，減稅的壓力不在于中央，而主要來自于地方。在財政的事權和支出責任劃分方面中央是有主動權的，這就更增加了地方財政對中央財政的依賴程度，尤其是通過轉移支付的依賴程度，更加強化了這一點。

為了應對中長期地方財政的可持續性問題，筆者認為，需要加快建立健全地方稅制體系，尤其是加快推進房地產稅立法進程，適當增加地方財政收入渠道。社會各界也要做好政府通過房地產稅等類似稅種適當增加政府收入的心理預期，否則政府的財政長期來看是難以平衡的。所以政府工作報告中進一步明確，要“穩步推進房地產稅立法，適時開征房產稅”。同時，為了全面建成小康社會，建設社會主義現代化國家，按照十八屆三中全會改革《決定》的總體要求，必須加快研究建立我國遺產贈與稅制度，提高統籌層次、研究實施社保費改稅制度，同時規范地方政府舉債融資機制，加快推進財稅體制改革，保持財稅體制健康可持續。