以公共經濟視角全要素全維度深化國有資產管理體制改革

齊守印

內容提要：各類國有資產是各級國家機構實現治理目標、提供公共物品的物質基礎。國有資產配置和運營效率的高低主要取決于其管理體制機制的優化程度。國有資產是公共經濟的物質基礎，國有資產管理是公共經濟管理的重要組成部分，國有資產管理體制是公共經濟體制的重要側面，因此，公共經濟理論是分析研究國有資產管理問題的最佳視角。本文從公共經濟視角，分析了各類國有資產的固有功能、管理體制要素結構和維度構成，針對我國現行國有資產管理體制機制存在的六大缺陷，從五個維度上系統地提出了全面深化國有資產管理體制機制改革的基本思路。

國有資產本質上是國家代表人民公共利益持有產權、用以在不同領域實現社會公共目標的各種經濟資源，是一個國家或地區公共經濟運行和發展的物質基礎。國有資產配置、運營的效率和效果如何，直接關系到整個公共經濟及國家治理的績效，而其本身則主要取決于國有資產管理體制的整體優化程度。因此，遵循問題導向原則，按照“著力增強改革系統性、整體性、協同性”要求，全面深化國有資產管理體制改革，無疑是推進國家治理體系現代化的一項重要環節。本文基于公共經濟視角，運用理論與實踐結合的方法，從四大要素、五個維度上就我國現行國有資產管理體制存在的突出問題進行概要分析，并據此對全面深化國有資產管理體制改革的主要任務和實現路徑試作探索。

一、公共經濟視角下的國有資產基本功能與管理體制架構

按照通常理解，所謂國有資產就是屬于國家所有的資產，具體表現為國有企業、機關事業單位所占用的各種固定資產和流動資產、有形資產和無形資產，以及國家持有產權、具有經濟價值的各種自然資源；這些經濟資源通常以總資產和凈資產（所有者權益）顯示于政府綜合財務報告之中。這固然不錯。但這種理解只是一種表層認識，尚未能從深層內在聯系上把握國有資產的本質，因而既難以據此分析判斷國有資產管理及其體制機制中存在的根本性弊端，也難以準確把握深化國有資產管理體制改革的基本方向和實現路徑。要想突破這種局限性，必須借助于最佳的理論視角，以能否充分發揮國有資產的基本功能作為判斷依據，通過深入觀察和系統分析找出問題及其根源所在，依此判明通過深化改革優化國有資產管理及其體制的正確方向。

那么，分析研究國有資產、國有資產管理及其體制，應當以哪一種理論作為最佳觀察視角呢？這必須依據國有資產、國有資產管理和國有資產管理體制的基本屬性加以判斷。毋庸置疑，國有資產屬于經濟范疇，國有資產管理屬于一種經濟管理，因而國有資產管理體制屬于一種經濟體制。進一步的問題是，國有資產屬于哪一類經濟范疇，國有資產管理屬于哪一種經濟管理，國有資產管理體制屬于哪一類經濟體制？無需詳論，國有資產肯定不屬于民間經濟范疇，國有資產管理自然不屬于民間經濟管理，以此推論，國有資產管理體制無疑也就不屬于民間經濟體制。這是因為，國家自產生后一直是公共經濟的受托代理和實際組織主體，國家受社會成員之托組織提供公共物品必須以占用、配置、運營各種必要的經濟資源為物質手段，而這些經濟資源在財務會計層面就表現為與負債相對應的資產，故名之為國有資產。由此可見，從本質上考察，國有資產屬于公共經濟學的基本范疇之一，國有資產管理乃是公共經濟管理的重要內容之一，而國有資產管理體制則是整個公共經濟體制中一個不可或缺的組成部分或重要側面。既然如此，分析、研究國有資產管理及其體制的最佳視角理所當然地應該是公共經濟，深化國有資產管理及其體制改革的實踐也必須以公共經濟理論為指導。反之，如果撇開公共經濟視角，將很難將國有資產存在的必要性、國有資產的基本功能和國有資產管理體制問題從理論上透析并論述清楚；脫離公共經濟理論指導，也就很難自覺而正確地系統推進國有資產管理及其體制改革。需要指出，以公共經濟理論指導包括國有資產管理在內的公共經濟體制改革，與堅持馬克思主義理論的指導地位毫無矛盾，因為馬克思、恩格斯等馬克思主義經典作家有著極深刻的公共經濟思想理論。筆者所說的公共經濟理論，就是指以馬克思主義公共經濟思想為核心內容和研究范式的公共經濟理論，而不是其他所謂主流公共經濟理論。

（一）公共經濟視角下國有資產的產生基礎與基本功能

從生產型公共經濟理論①生產型公共經濟理論是以公共物品再生產為主線、以公共經濟生產方式及其運行規律為主體內容的公共經濟理論體系，與目前在中外理論界占主流地位的公共經濟學在研究范式方面迥然相異。因為，后者是以財政運行為主線、以財政收支和財政政策及其對經濟的影響為整個理論體系的主體內容，雖然也研究公共物品生產或提供問題，但這部分理論僅僅作為闡述財政必要性、財政資源配置的基礎而存在。因此，相對于前者而言，后者可稱為分配型公共經濟理論。齊守印在《經濟研究參考》2013年第19期發表的《公共經濟思想理論源流考略》一文中對公共經濟學的這兩種類型做了區分和論述。來看，公共經濟的核心內容是社會公共機構（原始社會解體以后就是國家）受社會成員集體委托，組織提供公共物品用以滿足社會成員公共需要、實現公共利益。提供公共物品必須以占用經濟資源為條件、以耗費必要的經濟資源為代價，于是才產生了由社會成員讓渡或國家從社會成員及其經濟組織那里籌集經濟資源，形成國有資產的必要性。這一邏輯反過來又決定，國家必須將由社會成員及其經濟組織讓渡的經濟資源形成的國有資產全部用作提供公共物品所需要的生產資料和相關物質條件，用以增進作為公共經濟終極主體的社會成員的公共利益。這就要求國有資產配置和運營必須以服務于公共物品再生產、實現并增進公共利益為基本功能，或者說必須堅持公共性原則。

作為公共經濟終極主體的社會成員對公共物品的需求是多種多樣的，因此，國家必須根據提供不同種類公共物品的需要將所占用的經濟資源配置于不同領域，從而使國有資產在公共經濟的現實再生產過程中因所處領域不同而區分為公務性、經營性、資源性和財務性四大類別，從而使國有資產所承擔的基本功能在其各大類別上獲得了略有差別的具體表現。

公務性國有資產①人們通常將這類國有資產稱之為行政事業單位國有資產，但嚴格來說這種稱謂很不確切。這是因為，行政是相對于立法、司法而言的公共事務決策執行機構，只是國家機構的組成部分之一，以行政代指國家機構整體，以行政機關和事業單位使用的公共資產代指整個國家機構受托代理提供公共物品過程中所使用的公共資產屬于以偏概全，邏輯上有欠嚴密性。可見，行政事業性國有資產這一概念難以準確表達其所要反映的客觀對象的內在聯系。有鑒于此，我們認為，根據這類國有資產所承擔的核心職能屬性，應該用“公共事務性”代替原概念中“行政事業單位”，將“行政事業單位國有資產”修正為“公務性國有資產”。作為提供公共物品和公共服務的物質條件，其具體功能主要表現為三個方面。一是作為公共物品直接生產過程中所使用的各種物質資料，如各類國家機關和事業單位的服務場所、設施設備、辦公耗材、貨幣資金及其他具有市場價值的調控工具等。二是公共物品在使用、消費過程中的物質存在或作為提供公共服務的物質依托，如公路、鐵路、輪船、航班、路燈、燈塔、文體活動中心的器材、圖書館建筑物和圖書、科技館建筑物及其展示或演示儀器、醫院建筑物及其醫療設備，以及國防軍事設施等。這些物質存在作為經濟學意義或財務范疇的資產，對于實質上的公共經濟活動而言則是相應公共物品使用價值賴以發揮的物質條件。三是作為形成公共經濟生產要素的原材料、場地和其他中間產品，是提供公共物品或建設公共設施所準備的必要物質資料，如用于各種公共機構辦公用建筑物的原材料和土地等先期投入的物質資源，以及用于購買各種公共經濟生產要素的貨幣資金等。

經營性國有資產作為各種類型國有企業所占用的資本，其具體功能也主要表現在三個方面：一是為國家賺取提供公共物品所需成本的經濟來源，即財政收入。二是為社會公共機構實現某些公共政策目標充當物質依托，如各種著眼于維護經濟安全的戰略性物資和資源儲備，中央銀行著眼于實施宏觀經濟調節、維護國內總供求均衡和國際收支平衡而持有必要的黃金儲備、外匯儲備以及其他有價證券，為維護宏觀經濟結構協調而舉辦國有政策性金融企業和支持特定行業發展的公有基金公司、擔保公司，為在財政收支矛盾比較緊張的情況下加強城市基礎設施建設和交通設施建設而舉辦相應的政府投融資平臺，為防止自然壟斷產生負外部效應而舉辦各種公有的公用事業型企業，為恢復經濟、增加就業、引領科技進步和產業結構轉型升級而舉辦國有企業等。三是在社會主義國家中作為維護基本經濟制度和維護社會公平、防止貧富兩極分化的物質基礎。

資源性國有資產（包括國土、礦產、森林、海洋等）作為公共經濟活動的重要手段和控制對象，其具體功能主要是維護全體社會成員生存繁衍的基本條件、健康生活的生態環境和掌控國家經濟命脈、實施經濟可持續發展戰略等。

財務性國有資產作為川流不息的財政收支在某一時點上的結存量，其具體功能則在于以價值形態的財政資金從宏觀角度調控所有種類公共經濟資源的總體布局，通過對經濟波動實施調節保持經濟穩定運行和持續發展，通過為所有公共物品提供籌集和配置資金實現公共經濟范圍內的局部均衡和整個國民經濟體的一般均衡。由此可見，盡管在政府綜合財務報告及其資產負債表的存量資產總額中財務性資產占比通常并不一定很高，但其綜合性功能卻是其他三類國有資產所不能比擬的。正是從這個意義上，中共十八屆三中全會更特別指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。

各類國有資產所具有或承擔的功能并非能夠自然而然地得以實現，而是必須借助于合理的配置、有效的運營、科學的管理和有力的監督過程，并且需要以科學合理、系統協調的國有資產管理體制作為保障條件。因此，必須著眼于保證各類國有資產在公共經濟再生產過程中的固有功能得以有效發揮，健全和優化國有資產管理體制機制。

（二）公共經濟視角下國有資產管理體制的要素結構

國有資產管理體制作為公共經濟體制的一個組成部分，是體現于國有資產管理過程中的制度化公共經濟生產關系。有鑒于此，只有從公共經濟生產關系這一視角來考察，才能夠從內在聯系上把握國有資產管理體制的本質，弄清楚國有資產管理體制由哪些要素和維度構成，從而自覺地按照科學的總體構架進行頂層設計，構建起結構合理、機制有效、效果理想的國有資產管理體制。

公共經濟中存在著多層次、多方面的活動主體，在公共物品再生產過程中這些主體相互之間結成多方面的關系，這些關系的總和構成整個公共經濟生產關系。公共經濟活動主體之間的各種具體生產關系，有些表現為公共經濟體制的構成要素，有些表現為公共經濟體制的架構維度。作為公共經濟體制組成部分的國有資產管理體制，就是由體現公共經濟活動主體之間的各種具體生產關系的多種要素和多個維度構成的復雜系統。其中，完整的要素和各要素間的有機聯系構成嚴密的體制邏輯結構，而完整的維度和各維度間的有機聯系則構成有序的體制總體架構，這兩個層面的結構共同決定整個體制系統的功能。因此，要想構建起一整套能夠切實保障國有資產高效配置和運營，從而實現其固有功能的管理體制，必須深刻認識和全面把握它的要素構成、維度構成及其合理結構，才能以頂層設計的自覺性保證體制方案的科學性。

鑒于要素結構和總體架構屬于管理體制的不同層面，而要素結構相對于總體架構而言又具有基礎性，因此，我們首先從公共經濟生產關系的視角討論國有資產管理體制的要素結構問題。

參與公共經濟活動的主體可以分為首尾相貫的五個層次：一是集公共物品需求兼享用主體、公共資源出讓和公共事務委托主體于一身的人民大眾，因其對公共經濟的責任和權利具有終極性，而宜稱為公共經濟的終極主體；二是受托執行公共事務、具體組織公共經濟活動、籌集和運營公共資源、負責提供公共物品的社會公共機構，因其對公共經濟的責任和權力系受托而來、具有代理性質，而宜稱為公共經濟的受托代理主體；三是每一級國家機構橫向層面依照水平分工由被委責授權分別執行某一種具體職能的不同部門組成；四是國家機構縱向層面依照垂直分工形成的各層級分支組織；五是具體占用公共資源、提供公共物品的基層單位。在由這五個層次主體構成的公共經濟生產關系中，第一層次主體對第二層次主體，第二層次主體對第三、第四層次主體，第三、第四層次主體對第五層次主體，圍繞公共物品提供和經濟資源占用這一主線形成自上而下的職能分工、責任委托、權力授予和局部利益分享的關系鏈條。其中的分工、委責、授權、分利是構成國有資產管理體制的基本要素，而這四項基本要素之間的先后順序和有機匹配則構成國有資產管理體制的邏輯結構——以職能分工為前提，以責任配置為根本，依據責任分工授予權力并分享利益，其中職能分工是基礎環節、責任配置是核心所在、權力授予是保障條件、利益分享是激勵機制。

在國有資產管理體制中，責任配置之所以表現為核心環節，是由公共經濟特有的內在矛盾和公共經濟體制的特殊性質所決定的。所謂公共經濟特有的內在矛盾，就是作為公共經濟最終出資者兼利益享有者的社會成員內部，存在著人人所有、人人受益、人人有責而又可能誰也不負責任的矛盾；這種矛盾是由公共物品產權的不可分割性和消費的非排他性所引起的。公共經濟體制的特殊性質，系指它是公共經濟中五個層次活動主體之間從前至后層層遞進的一連串“委托－代理型”責權配置關系。由于公共經濟特有的內在矛盾極易導致責任懸空的風險，而公共經濟體制又是公共經濟責權多層次委托代理的超長鏈條，這就使得構建覆蓋所有活動主體和公共物品再生產全過程的經濟責任體系，既是確保公共經濟資源配置和運營效率的關鍵所在，也是構建科學有效的公共經濟體制的難點所在，因而成為包括國有資產管理體制在內整個公共經濟體制的核心問題。解決這一核心問題的關鍵和基點在于，合理而清晰地劃分相關主體的責任，確保各主體責任落到實處，嚴格貫徹依責賦權原則，準確考核責任主體的履責行權業績，對瀆職失責和績效不佳者嚴格追究責任，同時按照激勵相容原則建立起推動責任主體追求優良履責業績的有效激勵機制。

（三）公共經濟視角下國有資產管理體制的總體架構

公共經濟生產關系中眾多人格化主體之間的相互關系，可以歸結為五個維度、六個層次。其中，第一個維度是公共經濟的終極主體（人民大眾）與受托代理主體（作為社會公共機構的國家）之間通過憲政性契約構成的委托代理關系；第二個維度是作為公共經濟受托代理主體的國家機構每一層級上不同部門之間的橫向分工協作關系；第三個維度是公共經濟受托代理主體內部各層級之間的縱向分工協作和利益分享關系，具體包括各級國家機構之間和作為組織者的國家機構與作為公共物品具體提供者的企事業單位之間兩個層次。公共經濟生產關系的這三個維度，相應地轉化為國有資產管理責權在相關主體之間劃分的三個基本維度，在此基礎上進一步衍生出兩個建構性維度，從而構成國有資產管理體制六合周延的完整框架。

一是體現人民大眾與國家機構之間在國有資產管理方面委托代理關系的職責與權利劃分，構成國有資產管理體制的基礎維度。《中華人民共和國企業國有資產法》第三條規定：“國有資產屬于國家所有即全民所有。”這充分說明國家對國有資產的所有權是受托代表全體人民持有的，相對于國有資產的終極主體而言，國家對國有資產的所有責任和權力均屬受托代理性質。既然如此，那么，國有資產配置、運營、監管方面的責任和權利（力）就要在作為公共經濟終極主體的人民大眾與作為受托代理主體的國家之間進行劃分，并且這個維度的責任與權利（力）劃分在整個國有資產管理體制中具有根基性質，其他維度則是由此派生的。正因為如此，《企業國有資產法》在第六十三條規定“各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權”的基礎上，進一步以第六十六條規定：“國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況，接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權對造成國有資產損失的行為進行檢舉和控告。”這是《中華人民共和國憲法》關于人民民主及其實現機制在國有資產管理體制方面的具體體現；同時，兩條規定之間的邏輯關系說明，盡管各級人大在整個國家機構中具有最直接、最強烈的人民民主色彩，因而有責任和權力代表人民或者說以人民的名義對國有資產配置計劃和運營政策進行審議、作出決定并實施監督，但相對于人民本身而言，它終歸還是受托代理者，人民通過人大行使民主權利仍然是一種間接民主，還需要以人民群眾親自實施的直接民主監督作補充，只不過由于它在整個國家機構中處于最原初的受托代理環節，才獲得或擁有了對后續委托代理者施政行為的監督責任和權力。可見，人民代議機關在這一維度的國有資產管理體制中兼有終極主體和受托代理主體雙重色彩，是人民與作為行政機關的政府之間為提供公共物品而建立的委托—代理關系中由此達彼的中介環節。

具體而言，在國有資產配置、運營和監管法律、制度、政策方面，一方面，人民擁有做出決定、參與管理、實施監督的責任和權利，這種責任和權利主要通過選出代表參加相關例行會議進行審議和表決的間接方式行使，同時，人民個人仍擁有就相關事務直接發表意見、建議并實施監督、檢舉不法行為的最終責任和權利；另一方面，國家機構和基層公共組織受人民委托，負責代理完成國有資產法律、制度、政策的創議和執行事務，按照法律和制度規定向人民代議機關定期報告執行情況與結果并向人民大眾公開相關信息、接受終極所有者的直接監督，同時擁有依照體現人民大眾集體意志的法律法規對社會成員個人的國有資產相關行為實施監督管理乃至對個別違反者依法施加制裁的權力。

二是每一層級國家機構內部各部門之間的國有資產管理責權劃分，構成國有資產管理體制的橫向維度。在第一維度的責權劃分基礎上，國家機構所承擔的國有資產管理責任和擁有的國有資產管理權力首先必須按照分工原理和合理規則從橫向維度上落實到具體部門，才能得以具體實施。嚴格地說，這里的公共經濟責權橫向劃分首先要在立法機關、行政機關和司法、監察機關之間進行，但由于立法機關在我國同時是直接代表人民行使國家權力的最高權力機關，因此，實際上公共經濟責權的橫向維度劃分主要涉及行政機關與司法機關、監察機關之間以及行政機關內部各有關部門之間的配置。這種劃分和配置，應當按照責任為本、事有專責、依責賦權和依法規范的規則進行。

三是各級國家機構之間以及國家機構與國有資產具體占用者（包括國有企業、事業和機關單位）之間的國有資產管理責權利劃分，構成國有資產管理體制的縱向維度。這一維度又分為兩個層次。

第一層次是國有資產管理責權利在不同層級國家機構之間的劃分。因為每個幅員較大的國家都需要根據管理幅度合理化原則將國土和居民劃歸層級數量不等的不同行政區，設置兩級或兩級以上國家機構分級提供公共物品，由此，國家受托代理的國有資產事務也就需要由兩級或兩級以上國家機構分工完成，這種分工本身必須是合乎理性的，并在分工之時將相應的責任和作為履行責任條件的權力在相關主體間一并做出清晰明確的劃分。此外，與橫向維度的責權劃分不同，在實行分級財政體制的背景下，各級國家機構之間的國有資產管理體制還涉及國有資產權益歸屬問題。這是因為，不同層級國家機構代理國有資產事務的責任和權力來源于不同地域范圍的人民——最高層國家機構責任和權力的委托主體是全國人民，而不同層級的地方國家機構責任和權力的委托主體則是居住于范圍大小不等行政區劃中的那部分人民。由于不同層級國家機構所持有的國有資產是由本轄區居民繳納稅費形成的，目的是為本轄區人民提供公共物品，這就使不同層級國家機構所持有的國有資產成為各自轄區人民公共利益的一種載體。如果在不同層級國家機構之間或不同地區國家機構之間隨意無償劃轉國有資產，那就不僅等于是對調出國有資產地區居民利益的剝奪，而且與分級財政體制原則相互沖突，必然產生一系列基于利益機制的社會矛盾和逆調節效應。因此，如果說在實行全國統收統支的財政體制下，各層級國家機構之間縱向維度的國有資產管理體制只要合理劃分管理職能、責任、權力就夠了，那么，在實行分級分稅的財政體制下，還必須遵循理性原則正確處理不同層級和不同地區之間承載于國有資產之上的利益關系，即在相關主體之間合理劃分國有資產權益。

第二層次是在第一層次基礎上產生的。因為，無論哪一類國有資產，其固有功能都要通過具體使用或運營才能得以發揮，國有資產的具體使用或運營者主要是機關單位、事業單位和國有企業。為了在保持所有者對國有資產配置、處置和收益實施必要控制的同時發揮國有資產具體使用者、經營者有效管理運營所占用國有資產的主觀能動性，并通過必要的考核、評價、監督機制激勵和約束國有資產的具體使用者、經營者行為，作為國有資產產權持有者的國家機構就需要與作為國有資產具體使用者或經營者的機關事業單位、國有企業明確界定雙方的國有資產管理責權，其中對國有企業還要以一定的機制和制度界定物質資本與人力資本的產權關系。

四是對各類國有資產配置、管理、改革進行統一運籌與綜合協調的整合維度。我國各類國有資產規模都十分龐大、結構復雜，客觀上需要對每類國有資產實行以分工為基礎的專業化管理，但分工不等于分割。由于各類國有資產存在著緊密一致的內在聯系，彼此之間不僅能夠相互轉化，而且有時也確實需要綜合配置、統籌管理、協調推進，因此，國有資產管理體制既需要分門別類地周密設計，又需要有超越于國有資產分類管理界限而進行跨類統籌協調的機制；由于這一機制難以歸入前述任何一個維度，只能作為一個特定維度單獨存在，可名之為“整合維度”。

五是覆蓋上面四個維度的法治維度。全面推進依法治國已經成為我國國家治理現代化目標的重要組成部分，包括前述四個維度的整個國有資產管理及其體制都需要納入法治軌道，因此，加快國有資產管理及其體制的立法和司法制度建設，成為整個國有資產管理體制及其深化改革方面不可或缺的維度。

二、我國現行國有資產管理體制中存在的主要問題

中共十一屆三中全會以來，我國在各類國有資產管理體制方面持續不斷地進行了一系列改革探索，總的方向是調動各層次國有資產管理主體的積極性，提升國有資產管理的科學化、規范化、法制化水平，提高國有資產配置、運營效率和監督管理效果，更好地保證國有資產固有功能的發揮，既取得了顯著成效，也積累了很多經驗。

2013年召開的中共十八屆三中全會和2017年舉行的中共十九大在推進國家治理體系現代化的總目標下，一再強調“完善國有資產管理體制”，重點就深化經營性國有資產管理體制改革、著力推進不同種類國有資產監管主體整合、強化立法機關對各類國有資產統籌監督力度等方面做出新的部署，同時，從深化黨和國家機構改革角度提出的管理體制原則也為全面深化國有資產管理體制改革指明了方向。這體現在幾年來相繼出臺的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（2016年5月）、《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（2017年12月）、《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》（2018年6月）等重要文件中。這些文獻對相關改革的部署，將國有資產管理體制改革推向一個全新階段。

但是，直到目前，我國國有資產管理體制方面仍然存在不少重要問題需要通過全面深化改革進一步解決。

（一）在基礎維度上，國有資產管理責權在作為終極所有者的人民大眾與受托代理主體的國家機構之間劃分得仍不清晰，現有的法律法規缺乏具體實施機制

其主要表現，一是人民大眾對各類國有資產配置、運營、監管擁有的直接民主權利，因具體制度缺失和相關信息不公開仍停留在憲法和有關法律法規制度文獻規定層面；二是人民通過代表機關對各類國有資產配置、運營、監管間接行使的民主權利，在具體制度實踐層面剛剛開始著手實施。由于缺乏對各類國有資產實施統一管理的體制安排和工作基礎，這些制度規定真正付諸有效實踐尚需時日。因為人民群眾及其代表機關對國有資產配置、運營決策和實施的主體責任、權力不落實，缺乏有效的審議批準和執行監督機制，致使各類國有資產配置偏離公共性方向、被大量用于公共機構和國有企業樓堂館所或單位福利的做法一度愈演愈烈，近幾年來經過整頓雖已收斂，但目前仍有不少遺留存量問題未予糾正；經營性國有資產在改制、重組乃至日常經營過程中，資源性國有資產在售賣出讓過程中，公務性國有資產在構建和處置過程中，基于內幕交易、利益輸送行為而大量流失問題，多是在查處重大腐敗案件之時才得以曝光，而尚未被重大案件牽出，仍被掩蓋著的大小不等的國有資產流失問題實際上絕非少數。

（二）在橫向維度上，國有資產管理責權在不同部門之間配置格局的“碎片化”弊端尚未完全克服

在經營性國有資產管理體制方面，2018年6月公布《中共中央國務院制發關于完善國有金融資本管理的指導意見》，已經將金融類國有資本管理主體整合劃歸各級財政部門，但由各級國資委統一負責監管非金融類國有資本的決定尚未落實，其他許多黨政部門仍或多或少地分散負責本部門所屬的國有企業及其國有資本管理。資源性國有資產管理責權原來也是由多個行政部門分散行使，2013年習近平同志在中共十八屆三中全會上就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所做說明中提出“落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制”，加快了整合資源性國有資產管理主體的改革步伐。2018年3月通過的《黨和國家機構改革方案》已明確由新組建的自然資源部統一行使全民所有各類自然資源所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，具體管理體制也將很快出臺實施，但能否達到理想目標尚有待實踐證明。目前最突出的問題在于公務性國有資產管理體制方面，盡管財政部2006年以部門規章形式頒布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》已經明確各級財政部門是公務性國有資產①這兩個部門規章的原文中所使用的概念分別是“行政單位國有資產”和“事業單位國有資產”。管理主體，但因為缺少更高級別的法律規范，實際上除各級財政部門以外，各級黨委宣傳部門、機關事務管理部門和少數地方國資委也不同程度地插手其間，致使財政部2006年頒布的兩個相關部門規章在實際執行中常常受阻，以致其他公共部門無所適從；這兩個行政規章規定的行政事業單位國有資產管理與部門財務、預算管理相結合的改革措施，雖然有利于提高公務性國有資產配置效率，但也由于法制層次較低而難以有效推進。對于如何解決這一問題，目前尚未正式擺上深化改革的日程。即使財政性國有資產管理責權，雖然有《預算法》第五十九條規定“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款”，但也有其他部門以“經理”名義予以爭奪。

國有資產管理責權分散配置，不僅必然導致這一管理領域政出多門，以致資產配置標準多元、政策不一、管理混亂，而且由于不同管理主體之間存在責任交叉，留有相互推諉責任的余地而極易造成監管松弛，甚至出現監管真空，致使違反管理規定盲目購置、重復購置、侵占挪用、隨意處置等引起國有資產浪費閑置、丟損流失問題經常發生而無人制止和認真問責。例如，中央全力推動的辦公用房標準化改革雖然取得明顯成效，但也僅是嚴格限制了公務人員現行占用辦公用房標準，此前超標準、超規模構建的辦公用房目前存在大量閑置的問題卻沒有哪個主管部門以勇于擔當精神出面解決。再如，許多能夠實現公共機構共建共用的大型設施設備（如信息網絡、實驗室等）大多仍由各部門分散建設和購置，由于利用率較低而損耗依舊，到期必須更新和重新構建，因而導致嚴重的隱性浪費現象，目前也沒有哪個主管部門主動承擔起通過深化改革加以有效克服的責任。總之，目前我國國有資產領域之所以大量存在“公共地悲劇”現象，橫向維度的國有資產管理責權配置缺陷乃是主要根源之一。

（三）在縱向維度的第一層次上，各級國家機構之間的國有資產管理責權配置從理論和實務方面仍存在不合理、不清晰、不完善之處

最主要的問題在于，與高度集權的計劃經濟和統收統支的財政體制相適應的各類國有資產“國家統一所有、政府分級管理”體制已經過時且名不符實，因為自實行分稅制財政體制以來，各級政府所屬國有資產和所屬企事業單位格局就已基本停止了以前那種無償調撥性質的頻繁上下劃轉，且由各級政府分別代表國家作為所屬國有企事業出資人，分別管理所屬企事業單位國有資產并享有權益，從而使國有資產“由國家統一所有、由國務院統一持有產權”徒具法律和觀念上的意義。但是，由于這種依然未變的法律規定和體制概念卻體現著國有資產產權在不同層級國家機構之間尚未做出清晰劃分，不僅在產權理念上已經與各級政府間實行的分級分稅財政體制相沖突，更重要的是造成實踐方面的產權界定不合理、不清晰和地方對所管國有資產權益預期不穩定問題；由于尚未明確地方各級國家機構對所管國有資產擁有所有權，各級國家機構對所屬國有資產的分級管理只能是委托代理關系，從中央到市縣多層次的委托代理，下情上達、上情下達的傳遞鏈條太長，極易導致信息失真、無人負責、效率低下。問題的癥結在于，這種體制觀念由于無視甚至抹煞基于分稅制財政體制和財政資金與國有資產之間相互轉化而形成的政府間產權利益差別，而致不自覺地放棄了對產權激勵機制在國有資產管理體制方面的合理運用。

（四）在縱向維度的第二層次上，經營性國有資產與公務性國有資產管理責權劃分各自存在需要解決的主要問題

在經營性國有資產管理領域，各級政府專司監管機構或其授權作為國有資本出資人的管理性投資控股公司與國有企業之間的責權尚待從理論和實踐兩個層面合理而清晰地界定。2016年出臺的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出“實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”的改革方向并以排比句式反復強調“以管資本為主”。雖然在第四條中將“根據國有資本的戰略定位和發展目標”“界定功能”作為重要前提，第十二條又要求“科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單。該管的要科學管理、決不缺位，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權、決不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業”，第十三條再次強調“科學界定國有資本所有權和經營權的邊界”，但對于作為國有企業出資人的監管部門及其授權機構還要不要監控國有企業資產配置方向和結構，以及如何通過適當的制度性安排“科學界定國有資本所有權和經營權的邊界”并沒有給出明確表述。因此，作為國有企業出資人的政府監管部門及其授權機構與國有企業之間在國有資本配置、運營和處置方面的責權劃分仍未得到合理而明確的界定。

在公務性國有資產領域，作為政府綜合管理主體的各級財政部門與機關事業單位之間的國有資產管理責權劃分總體上是清晰的，實施控制和監管的路徑也是明確的，但受制于橫向維度多頭管理弊端的干擾和財政部門本身管理力量不足，無論在推行資產管理與預算、財務管理有機結合還是對機關事業單位國有資產實施績效管理，都還未能取得預期效果。

（五）對各類國有資產管理在體制構建和改革謀劃部署方面長期缺乏統籌謀劃、綜合施治

近年來雖然已經著手改變，但目前尚未得到根本消除，由頂層制度設計缺陷導致的改革系統性、整體性、協同性不足的問題依然存在。一是對各類國有資產管理及其改革的重視程度參差不齊，致使改革進程相差甚遠。多年來，我國對經營性國有資產管理體制改革的重視程度較高，一直將國有企業改革作為整個經濟體制改革的中心環節加以謀劃和推進，但對其他類別國有資產管理體制重視不足。盡管2003年中共十六屆三中全會做出的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》也曾提到“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度”，但在實踐層面，其他類國有資產管理體制改革直到中共十八屆三中全會以前始終沒有擺上經濟改革的重要日程而處于被忽視的邊緣地帶，時至目前公務性國有資產管理方面的改革部署和法制建設依然處于滯后狀態。二是由于對各類國有資產相互轉化問題缺乏認識，我國一直缺失跨類別的國有資產系統謀劃、統籌協調的綜合管理機制。2017年底出臺的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》啟動了人民代表機關對各類國有資產管理情況實施監督的制度建設工程，國務院隨之明確各級財政部門具體負責涵蓋各類國有資產管理情況綜合報告工作，加之2018年2月通過的《深化黨和國家機構改革方案》相關內容，雖然顯露出黨和國家將從體制上整合各類國有資產監管主體的改革趨勢，有望解決國有資產管理方面多龍治水的體制分割問題，但尚未形成從行政層面對各類國有資產進行統籌協調和綜合運籌的體制方案，距離付諸實施并取得預期成效更需假以時日。

（六）國有資產管理體制的法制建設滯緩

按照立法時間順序，資源性國有資產管理領域的立法最早，從“五四憲法”到2018年剛剛修訂過的憲法，都明確規定城市土地和法律規定屬于集體所有以外的所有礦藏、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家即全民所有。以此為依據，新中國建立30多年后的20世紀80年代以來，全國人民代表大會常務委員會先后制定和頒布了森林法（1984）、草原法（1985）、土地管理法和礦產資源法（1986）、水法（1988）、領海及毗連區法（1992）等專門法，在內容上既包括對國家作為社會管理者與公民、企業等民法人之間關系和行為的規范，也包括對自然資源國有產權管理及其體制的規范。其次是財政性國有資產管理及其體制立法，1991年（新中國成立后第42年）國務院頒布第一個行政法規性質的《國家預算管理條例》，1994年全國人民代表大會通過第一部《預算法》，其中包括對財政性國有資產管理體制的規定。再次是經營性國有資產管理及其體制方面的立法，2003年（新中國成立后第54年）國務院公布實施作為行政法規的《企業國有資產監督管理暫行條例》，2008年（新中國成立后第59年）制定并頒布第一部相關法律——《企業國有資產法》，目前已經落后于改革進程，亟須加以修訂。最后是公務性國有資產管理及其體制方面的立法，2006年（新中國成立后第57年）以財政部令的形式頒布實施《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》這兩個法制層次最低、約束力最弱的部門行政規章，目前仍有待提升為法律，但尚未列入立法計劃。這四類國有資產管理及其體制的立法時間順序，從法制建設這一側面反映出我國對其中各類國有資產管理及其體制的重視程度。實際上，即使已有的法律法規，其中關于管理體制的規定不僅存在責權劃分不合理、不清晰的問題，而且對于違法行為也大多沒有關于責任追究和糾紛調節機制的明確規定。

三、全面深化國有資產管理體制改革的主要任務和實現路徑

根據上述分析，著眼于推進國家治理體系現代化，充分發揮各類國有資產作為公共經濟物質基礎、維護和增進公共利益的應有功能，進一步提高國有資產配置、運營和監管效率，亟須遵循問題導向的原則，以國有資產管理體制內在的要素結構和維度構成為基本線索，針對現行體制中存在的缺陷或不足，按照中共中央、國務院確定的改革方向、指導原則和正確的理論認識，秉承積極探索、勇于創新的精神，以“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”為目標，全面深化國有資產管理體制改革。其主要任務和實現途徑如下：

（一）在基礎維度上，“堅持以人民為中心”的指導思想，完善公共經濟終極主體與委托代理主體之間的國有資產責權配置結構

無論從公共經濟理論還是從我國憲法和有關國有資產的各項專門法規定來看，人民都是國有資產的最終所有者和終極主體，國家是受人民委托持有國有資產所有權并代理國有資產管理責任、行使國有資產管理權力的執行主體。因此，國有資產管理責權在終極主體與執行主體之間這一基礎維度上的配置，必須堅持以人民為主體、讓人民當家作主的原則，“保證人民依法通過各種途徑和形式管理”最終歸他們所有、維護和增進他們公共利益的國有資產。

人民對國有資產配置、運營、監管當家作主的責任和權利，主要體現在對國有資產管理的法律制度、重大政策、配置決策和權益分配擁有決定權，對這些制度、政策、決策、分配的運營和執行情況（包括過程與結果）擁有監督權。人民對于國有資產及其管理的這些責任和權利，要通過間接民主和直接民主雙重途徑得以實現。所謂間接民主途徑，就是人民通過選出常任代表組成代議機關代表人民公共利益和意志，依照法定程序和表決機制履行自己對國有資產管理肩負的責任和擁有的決定權、監督權。所謂直接民主途徑，就是每個公民都有責任、有權利了解有關國有資產法律制度、重大政策、配置決策、權益分配及其執行過程與結果，并就這些事項發表意見、建議并參與監督，對違法違規、瀆職失責、濫權舞弊行為檢舉揭發。

國家機構作為受托執行公共經濟事務的代理主體對國有資產管理的責任和權力，主要是代表人民持有國有資產產權、研究擬定國有資產監管法律制度、重大政策，提出國有資產配置和權益分配方案，提交人民代表機關審議批準后負責組織、協調和具體執行，并在執行終了后的規定期限內將管理情況和結果如實報告給人民代表機關接受審查評判，同時將報告內容公之于眾，以充分的信息公開“保證人民知情權、參與權、表達權、監督權”。對人民代表機關在決策審議、過程監督、結果審查過程中提出的意見和建議，以及公民個人提出的意見、建議，作為受托代理主體的國家機構應當認真聽取并合理吸收采納，不斷改進國有資產管理工作、提升國有資產配置和運營績效；對于公民個人通過監督所提出的有確鑿依據或確切線索的舉報揭發，監察和司法機關必須認真對待、審理，并就審理結果據實回應，適宜公開的則必須公開。

由于提交人民代表機關審議批準的相關法律制度、重大決策、資產配置和權益分配方案在執行中會遇到很多需要機動處理的情況，從效率考慮，不可能事無巨細都重新提請人民代表機關審議批準，必須給作為代理主體的國家機構以進行臨機處理所必要的自由裁量權，但這種自由裁量權不是無限度的，必須通過在相關法律制度中做出原則（比如公共性、效率性原則）規定加以約束，“把權力關進制度的籠子”，并通過法定的追責條款、嚴格的監察執紀問責和司法審判程序對違法違規、瀆職失責、濫權舞弊行為加以懲戒，以免受托代理機構和具體執行人員因以權謀私、假公濟私而致國有資產配置、處置和權益分配偏離公共性軌道或造成重大損失浪費。

需要特別提出的是，應該按照拓寬內容、強化監督的思路深化國有資本經營預算制度改革。因為現行的國有資本經營預算制度只是針對國有企業利潤分配中上繳財政的那一部分，而沒有“將數額巨大的國有資本運作本身及其收益分配置于作為所有者的全國人民及其代議機構的民主決策和有效監督之下。”而這種事關國有資產宏觀配置的重大決策權和執行監督權，如同財政預算資源配置決策權和監督權一樣，理應掌握在作為國有資產終極主體手中，并主要借助于間接民主方式行使。具體來說，深化改革的目標，應該是使國有資本經營預算制度名符其實，就是將國有資本經營預算的內容擴大為覆蓋國有資本數量增減、調入調出、結構優化和收益分配使用在內的年度和中期國有資本經營計劃，相當于各層級整個國有資本的財務預算。這樣一種全口徑的國有資本經營預算草案在經由同級黨委和政府研究確定之后，要納入同級人民代表大會的審議批準和實施監督軌道：年初要與經濟社會發展計劃、財政預算一起提交同級人代會審議批準，年度終了則要向同級人代會及其常委會報告執行結果，同時要將涉及國家安全的機密事項以外的所有內容信息向社會公開，接受人民大眾的直接監督。這既是由我國堅持社會主義經濟制度、國有資本地位非西方國家可比所使然，也是發展民主政治、提高國家治理科學化水平所需要的，同時有利于實現將國有經濟做強做優做大的改革目標。

（二）在橫向維度上，“堅持優化協同高效”原則，在相關主體之間合理而清晰地劃分國有資產管理責權

針對目前各類國有資產管理責權在同級國家機構相關各部門橫向配置依然存在的管理主體分散化、體制碎片化問題，應該按照《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中關于“優化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，……避免政出多門、推諉扯皮，下決心破除制約改革發展的體制機制弊端，使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效”的要求，遵循合理分工、責任為本、事有專責、依責賦權的體制要素結構邏輯，分門別類地優化各類國有資產橫向維度管理責權配置格局。

在經營性國有資產管理體制方面，需要進一步解決的是將目前仍由其他黨政機關承擔的非金融類國有資產管理責權集中到各級國資委統一行使，其中包括由黨委宣傳部門負責的文化企業國有資產管理權。

在公務性國有資產管理體制方面，應當將目前分散在其他部門的國有資產綜合管理責權集中到各級財政部門統一承擔和行使，徹底結束“多龍治水”的局面。只有破除掉政出多門的落后體制障礙，才能真正有效地推進公務性國有資產管理與各部門預算、財務管理相結合，切實提高機關事業單位國有資產配置效率，并將部門預算支出與國有資產占用和耗費結合在一起統一考核評價投入產出績效，從而切實強化對各個公共部門經濟活動的績效管理。當然，在從體制上將公務性國有資產管理責權集中由各級財政部門統一行使以后，并不妨礙在必要的情況下，由同級財政部門將某些適宜的跨部門具體管理工作委托給其他公共部門按照統一的制度、政策和標準去完成。與此同時，應當繼續由各個公共部門對本部門占用的國有資產承擔具體監管責任并擁有必要的監管權力，按照統一制度、政策和標準，結合部門預算和財務管理做好國有資產監管工作。

資源性國有資產管理責權在同級公共部門之間的劃分，類似于公務性國有資產管理，應當由同級自然資源管理部門集中行使綜合管理責權，統一制定并監督執行相關制度、政策和標準，綜合協調相關資源配置，但其他公共部門也要對本部門所使用的自然資源承擔監管責任并擁有必要的監管權力。

此外，按照有關法律規定，各級監察機關、司法機關、審計機關也從不同層面承擔著對國有資產管理實施監督的責任和權力，通過查處導致國有資產損失浪費的案件、依法懲處侵害國有資產或致使國有資產配置偏離公共性軌道的行為、對國有資產領域的違法違規行為追責問責，以維護國有資產法律制度的有效實施、保障國有資產安全。

（三）在縱向維度第一層次上，按照“賦予省級及以下政府更多自主權”的要求，合理而清晰地劃分各級國家機構之間的國有資產責權利

深化改革的方向和措施主要是明確各級國家機構分別代表所轄區域的人民持有各類國有資產的產權，分別承擔所屬各類國有資產配置、處置和收益、監督等管理責任，擁有與此相適應的管理權力和利益，由此建立起與分級分稅財政體制相適應、相協調的縱向國有資產管理體制。改行這種管理體制，雖然從表面看來與現行管理體制沒有多少差別，但因為合理而清晰地界定了各類國有資產在各級國家機構之間的產權歸屬，使之與國有資產管理的責權利劃分在每一層級上達成了協調一致，消除了上級隨意改變國有資產產權和收益歸屬政策的不穩定性預期，從而能夠對各級國家機構主動優化國有資產管理產生持續不斷的責任利益、利益激勵和風險約束。

需要指出，實行這種產權體制改革，并沒有從根本上改變國有資產由國家代表人民持有產權的屬性，因為地方國家機構也是整個國家機構的有機組成部分，因此，由地方各級國家機構持有產權的資產同由國務院持有產權的資產一樣屬于國有資產，差別僅在于不同層級國家機構持有產權的國有資產的最終所有者是不同行政區劃范圍的人民，從而不同層級國家機構持有的國有資產理應主要服務于不同范圍的公共經濟、主要惠及大小有別的行政區劃范圍的人民大眾。

在操作層面實際推進這一改革，需要按照科學合理的原則，在各級國家機構之間以清單方式明確劃分各類國有資產的產權歸屬。一般而言，關系國家經濟命脈、戰略安全和權益跨省區的經營性、資源性國有資產應當由中央級國家機構直接持有產權，對一個省區經濟發展具有戰略性影響和跨地級市的經營性、資源性國有資產應當由省區級國家機構持有產權，其余較為分散的經營性、資源性國有資產則由設區市（州、盟）級或縣級國家機構持有產權。公務性國有資產產權在不同層級國家機構之間的劃分，自然應當以其財政預算管理關系為尺度，即哪一級財政出資舉辦或提供經費來源，相應的國有資產產權就劃歸哪一級國家機構持有。財政性國有資產的產權依照分級分稅體制明確歸屬，自不待言。

在清晰劃分產權的基礎上，各級國家機構在涉及經營性、資源性、公務性國有資產的經濟交往過程中，就要嚴格地遵循平等合作、等價交換原則。如需要進行縱向或橫向的資產重組、調整，則應依照股份合作方式組成董事會加以管理，或者以有償轉讓方式實施。

（四）在縱向維度第二層次上，按照兼顧集中統一與自主運營、物質資本權益與人力資本權益的原則，合理而明確地界定國有資產管理者與具體占用經營者之間的責任、權力和利益

對于國有資本出資人代表機構與國有企業之間國有資產管理責權的劃分，發達國家有較為成功的經驗可以借鑒。例如美國，雖然對大多數國有企業實行承包、租賃等最大限度發揮經營者自主權的管理方式，行政部門基本上不干預國有企業的日常經營活動，但國會通過立法程序和手段從根本上控制著國有企業資產配置方向，主要是在審議批準設立每一個國有企業之時就嚴格限定它的經營范圍和市場準入。經營范圍、市場準入領域一旦被限定，資產配置方向也就被控制住了，經營者不得隨意調整和改變。再如德國，法律規定由聯邦財政部作為聯邦所屬國有企業的主管部門，而財政部又借助兩條路徑實施對國有資本和國有企業的監管：一是通過組建若干個跨行業的大型康采恩或企業集團以控股、參股方式從國有資產宏觀配置角度具體實施對眾多國有企業的經營領域控制；二是通過組建監事會，派駐政府代表擔任監事會主席，再由監事會組建董事會并對后者決策進行把關定向，通過將“所有者職能從企業外移入企業內”的機制在微觀層面對國有企業資產配置、運營等重大決策實施監控。又如新加坡，國家明確由財政部作為出資人統一管理國有企業和國有資本，而財政部對國有企業和國有資本的管理又主要是通過淡馬錫控股公司、投資有限公司、科技控股公司等政府控股公司得以實現的。財政部對所屬控股公司通過股權配置、拓展業務所需資金擔保貸款、批準后備資金動用和重要人事權四條途徑實施控制，這些控股公司再通過對國連公司的控股參股實施控制，由此形成以股權為紐帶的企業控制鏈。在人事控制方面，主要是由設在財政部，由財政部部長擔任主席的董事咨詢與委任委員會決定任免政府控股公司的全部董事會成員，并且政府控股公司向其直接投資持股的第一層國連公司派出董事也須報董事咨詢與委任委員會審查同意后才能實施。這樣，就可以深入到微觀層次對國有資本運營方向實施控制。以財政部對淡馬錫控股公司的資產管理為例，財政部作為唯一股東對淡馬錫公司通過五措并舉實施監管：一是通過任免董事會成員、派出股權董事深入董事會參與重大決策過程，并據實匯報公司運作情況，以便政府決策應對，同時通過公司經營成果的考核，在發現公司經營不善、業績不佳時，對董事會成員及時進行更換和重新任命；二是要求公司定期向政府匯報公司重大事項，以便政府及時了解并做出正確決策；三是要求公司每年定期上報財務報表和經營情況以供監控參考；四是當公司并購或出售資產影響淡馬錫公司控股地位時，直接參與企業決策；五是審核批準公司動用過去的現金儲備。這五種手段無一不與控制企業資產配置和運營密切相關。

概括起來，這三個國家的國有資產代表機構與具體運營國有資本的國有企業之間的責權劃分，大體都是這樣一種格局：國有產權代表機構對國有資本配置方向、范圍和國有企業的資產負債結構、稅后利潤分配、決策機構組成人員和高管人員薪酬結構及總體水平擁有決定權，對國有資本運營狀況擁有知情權和監督權，并通過立法機關審議批準和決定企業關停并轉、選派代表進入國有企業決策機構、要求國有企業定期匯報經營情況和例行報告財務運行狀況、審批重大投資和舉債事項、考核評價國有企業經營業績等途徑實現；國有企業經營者的責任在于執行國有產權代表機構的決定、接受國有產權代表機構各種形式的監督、實現國有資本保值增值目標，在此前提下擁有能夠保證國有資本保值增值指標最大化的各項戰術性經營自主權，并且擁有依照真實業績獲取人力資本應有回報的權利。我國在“科學界定國有資本所有權和經營權的邊界”時，應當充分借鑒這些經驗做法。

在公務性國有資產管理方面，主要是在橫向維度上統一綜合管理責權歸屬的基礎上，通過機構編制的優化調整，充實財政部門對機關事業單位國有資產實施綜合監管的力量，使之能夠借助于各種有效手段和途徑切實承擔起對公務性國有資產進行綜合監管的責任。

（五）按照“增強改革系統性、整體性、協同性”要求，強化國有資產跨類統籌配置、綜合監管和體制改革協調機制

首先，要加快構建各類國有資產統籌配置、綜合協調和統一監管機制。鑒于我國各類國有資產數量極為龐大，特別是經營性國有資產在全社會總資產中占比遠高于絕大多數發達國家，如果像德國和新加坡那樣將各類國有資產全部納入各級財政部門直接監管軌道，確實存在監管幅度過大的難點。因此，立足中國國情，在行政機構層面，若以下述方式構建各類國有資產統籌配置、綜合協調和統一監管機制，可能具有更高的現實可行性，即在各級黨委和政府統一領導之下，在各類國有資產分工管理的基礎之上，構建由同級財政部門牽頭的公共經濟資源管理協調機構，綜合負責謀劃審核各類國有資產配置方案，統籌擬定各類國有資產運行機制、監管制度及相關政策，包括根據需要提出經營性、公務性、資源性國有資產與財政性國有資產之間相互劃轉（如辦公用房、建設用地等），將不再承擔本質功能的國有資產變賣重組等方案，以優化公共經濟資源的總體配置結構，提高公共經濟資源的整體配置效率。應該看到，由貫徹落實《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》所引出的各級財政部門負責綜合報告國有資產管理情況具體工作，已經為各級財政部門履行對各類國有資產統籌配置、綜合協調、統一監管職能提供了有利的信息資源渠道和具體操作條件。只要在理性自覺的基礎上將這一接近水到渠成的國家治理環節再順勢向前推進一步并做出明確的制度安排，那么，行政機構層面對各類國有資產實施統籌配置、綜合協調、統一監管的機制就可大功告成。

其次，要加強對各類國有資產管理體制改革的統籌謀劃和通盤設計，系統而協調地推進各類國有資產管理體制改革和相應的法律制度建設，盡快補齊短板，使公務性國有資產管理體制改革跟上總體改革步伐，以增強國有資產管理體制的整體效果。

（六）“堅持全面依法治國”原則，加快國有資產管理及其體制的法治化進程

針對國有資產管理及其體制領域法治化進程滯后的問題，亟須加快推進公共資產管理法治化，在立法和執法兩個層面分別采取改革完善措施。

首先，要抓緊健全完善國有資產管理領域的法律制度體系。這是推進國有資產管理及其體制法治化的基礎環節。在這一環節上，至少要完成以下六項任務：

一是盡快制定一部覆蓋各類國有資產、規范各方面相關當事人行為的《國有資產法通則》，就普遍適用于各類國有資產管理的通用性原則（如公共性、效率性、規范性、透明性、法治性原則）和共性體制機制做出規定，用以統領各類別、各層次有關國有資產的法律法規。這不僅是為同一領域各項立法建立共通基礎、增強本領域法律法規體系內在統一性的需要，有利于構建符合中國國情的各類國有資產統籌配置、綜合協調、統一監管機制。

二是通過立法程序將目前以財政部令頒布實施的兩個公務性國有資產管理暫行辦法合并提升為國家法律。即在現行的兩項部門規章既有內容的基礎上，根據這些年執行實踐中積累的經驗、發現的問題和新時期形勢發展需要，與時俱進地加以修改、充實和完善，使之變為一部要素完整、內容科學、表述嚴謹、約束力強的專門法。

三是將目前包含在相關專門法中關于自然資源國有產權管理的內容剝離出來、匯集在一起，制定一部囊括各類自然資源性國有資產管理及其體制的專門法。

四是提升國有資產法律法規的立法質量，重點是強化國有資產管理者、占用者、經營者的責任，合理約束其權力，將其中罰則具體化、強硬化，增強法制規范的強制性和對違規行為的威懾力，以便于嚴格執法、嚴明司法、嚴肅問責。

五是緊跟經營性國有資產領域的改革進程，盡快修訂2008年通過的《中華人民共和國企業國有資產法》。中共十八屆三中全會以來，黨中央、國務院在深化經營性國有資產管理和國有企業改革方面推出一系列創新性很強的措施。為了充分發揮法律為改革保駕護航的功能，亟須將這些改革措施以及學術界、實務界通過研究提出的可行性強的管理建議吸收到這部法律中來。

六是在各項相關法律中突出國有資產配置和使用的公共性原則，并按照科學性、現代性要求將公共經濟體內部橫向、縱向各層次各方面主體之間與國有資產有關的責權利規定清楚，對體制違法行為責任追究和糾紛調節機制做出明確規定，把國有資產管理體制納入法治軌道，以利鞏固體制改革成果并穩定體制預期，有效規范公共資產領域相關主體的行為。

其次，要著力強化嚴格執法問責機制。嚴格執法、違法必究是推進國家治理法治化的關鍵環節。古今中外的大量正反面經驗說明，有法不依、執法不嚴、違法不究，限忠縱奸，逼良為娼，褻瀆法律尊嚴，故不如無法。因此，必須通過健全執法責任制和強化違法問責機制，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，以增強依法配置、運營、管理、監督國有資產和對違法者依法追究行政責任、法律責任乃至刑事責任的嚴肅性，有效遏制國有資產配置、運營、管理、監督等各環節的違法行為，以法治的強制力確保有效發揮各類國有資產在公共經濟暨國家治理方面的應有功能。