審計視角下高校內部控制建設存在的問題與建議

高尚國

高校內部控制是指學校為實現(xiàn)辦學目標，提高辦學效率，有效利用資源，防范和控制風險，在單位內部采取的自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。近些年高校不斷爆出的經(jīng)濟腐敗案件拉響了長鳴警鐘，同時也暴露了高校內部控制建設方面的不足和缺陷。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出強化內部流程控制，防止權力濫用。財政部印發(fā)了關于行政事業(yè)單位內部控制建設、評價和報告的文件。教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南（試行）》，為高校實施內部控制建設和評價提供了指導意見。為實現(xiàn)內涵式發(fā)展教育目標，提升管理水平，加強廉政風險防控機制，各大高校都紛紛完善自身內部控制建設，制定相關制度，梳理業(yè)務流程，管控經(jīng)濟活動，防范經(jīng)濟風險，明確內部管理的職責和權責關系，取得了一定的成效。

內部控制審計指高校內部審計機構對單位內部控制設計和運行的有效性進行審查和評價的活動。近年來，隨著內部控制受到更多的關注和重視，高校內部審計工作重心逐漸從傳統(tǒng)的財務收支審計向內部控制和風險導向審計過渡，不少高校開展了內部控制審計工作。下面結合高校內部控制審計工作的具體實施，談談高校內部控制建設存在的常見問題與有關建議。

一、高校內部控制審計工作的實施

（一）審計目標。高校內部控制審計工作的目標是通過內部控制審計，檢查高校內部控制的建立和執(zhí)行情況，查找薄弱環(huán)節(jié)和關鍵風險點并提出改進建議，為高校加強內部控制建設、提高內部管理水平、防范經(jīng)濟活動風險，提供審計信息和決策依據(jù)，促進建立長效機制。

（二）審計重點內容。高校內部控制審計重點審計高校建立和執(zhí)行內部控制的情況，主要包括兩個層面：

單位層面。內部控制建設啟動情況；內部控制環(huán)境建設與完善情況；對關鍵環(huán)節(jié)和重點崗位履行職責的制約情況；內部控制制度建設與完善情況；不相容崗位與職責分離情況；內部控制管理信息系統(tǒng)功能建立情況。

業(yè)務層面。預算管理控制情況；收支管理控制情況；采購業(yè)務管理控制情況；資產管理控制情況；建設項目管理控制情況；合同管理控制情況；各項業(yè)務崗位設置情況；業(yè)務流程梳理和風險點排查情況。

（三）審計依據(jù)。高校內部控制審計主要依據(jù)有：《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號）、《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號）、《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11 號）、《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1 號）、《山東省貫徹〈行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范〉實施意見的通知》（魯財會〔2014〕4 號）、《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2 號）等。

（四）審計程序和方法。高校內部控制審計由高校內部審計機構負責組織實施，內部控制建設與評價的牽頭和參與部門配合實施。內部審計機構根據(jù)有關規(guī)定組成專項審計組，具體開展內部控制審計工作。

召開見面會，發(fā)放審計通知書。參會人員為分管校領導和院長辦公室、財務、資產、基建、后勤及其他相關部門主要負責人。通過會議傳達內部控制審計實施方案及有關要求，參會人員結合本部門工作實際詢問需要了解的情況。

了解基本情況。通過訪談、調查表、測評問卷等方式，摸清內部控制建設的大體情況。對內部控制建設方案進行了解和分析，初步評估審計風險，確定審計工作重點。

查閱相關資料，了解內部控制建設情況。查閱內部控制建設相關文件資料、會議紀要、培訓材料。檢查領導辦公會會議制度，“三重一大”管理制度，預決算、財務收支、物資采購、固定資產、建設項目、合同管理等各項管理制度規(guī)定；檢查部門與崗位職責、組織結構圖、業(yè)務流程圖、風險點清單、業(yè)務計劃與總結、可行性論證報告、合同與協(xié)議、會計賬簿與憑證及其他有關資料，了解內部控制制度完備情況、不相容崗位分離情況，以及對具體經(jīng)濟業(yè)務活動控制情況。查看內部控制信息系統(tǒng)，了解內部控制信息化建設情況。

通過多種方式對內部控制進行測試。主要采用實地觀察作業(yè)實施現(xiàn)場、召開座談會聽取部門情況報告、對相關人員進行詢問、研究分析相關制度、數(shù)據(jù)和資料、對管理流程進行穿行測試等方法對內部控制進行測試。

（五）審計分析和評價。針對內部控制五個基本要素，識別和評估存在的風險，對內部控制的建設和執(zhí)行情況進行評價。并根據(jù)風險評估結果，制定風險應對策略，提出改進建議。

控制環(huán)境方面。包括“三重一大”事項集體決策機制的建立情況；管理層的授權與分工情況；上級政策的貫徹與執(zhí)行情況；組織機構、崗位設置與職責建立情況；各項制度與業(yè)務流程的建立與執(zhí)行情況；中長期業(yè)務發(fā)展規(guī)劃或目標的制定情況，是否有可行的操作計劃；人員招聘、上崗、業(yè)務培訓與后續(xù)教育情況；業(yè)績考核與激勵機制、職業(yè)道德規(guī)范的制定和執(zhí)行情況；內部審計機制的建立情況。

風險管理情況。對不同的業(yè)務風險管理目標制定情況；風險評估機制、風險預警機制和應急機制的建立情況；對具體業(yè)務的風險關鍵點是否有針對性地采取措施、加強管理以預防風險的發(fā)生。

控制活動情況。各項具體業(yè)務內容控制措施的建立與實施情況；各項措施目標是否清晰，職責是否明確，分工是否科學，方案是否合理，內容是否齊備，程序是否合規(guī)，結果是否能達到預期目的等。

信息與溝通情況。重大決策是否形成會議記錄，及其規(guī)范性、完整性情況；制度裝訂成冊和根據(jù)條件變化及時修訂情況；管理信息系統(tǒng)建設情況，是否安全可靠，是否數(shù)據(jù)共享；有關程序設計是否合理；信息系統(tǒng)接觸與信息錄入、修改、報告（報表）授權情況，業(yè)務處理和數(shù)據(jù)匯總、分析、更新情況；不同部門相關數(shù)據(jù)能否定期核對；是否按照規(guī)定進行了信息公告；特定業(yè)務有無暢通的投訴或例外情況報告渠道。

內部監(jiān)督情況。內部控制評估、監(jiān)督機制和績效考核體系的建立和執(zhí)行情況；是否在考核、檢查和評估的基礎上進一步改進，形成一種良性循環(huán)機制；對于紀檢監(jiān)察、督察督辦、績效考核等部門的處理意見是否能夠落實；對于內部審計部門的審計意見和建議是否能夠整改到位。

（六）出具審計報告。審計工作完成后，內部審計機構將內部控制審計實施情況、審計評價結果形成專項審計報告，充分肯定內部控制建設成效，同時披露審計發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進意見和建議。

（七）審計結果運用。對于審計發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，高校決策層及內部相關部門、單位及時分析研究，明確整改第一責任人，制定整改措施并在在規(guī)定的期限內落實。梳理、完善相關制度，制定和完善內部控制措施。

二、高校內部控制建設存在的常見問題

（一）學校層面

內部控制管理體制機制不健全。未完全按照內部控制規(guī)范建立內部控制建設領導體制、運行機制和經(jīng)濟活動風險定期評估機制，未出臺內部控制建設與評估相關規(guī)定。許多高校成立了內部控制工作領導小組，但沒有設立獨立的內部控制工作部門，僅委托財務、審計部門牽頭或兼職完成工作任務。財務部門由于職責與業(yè)務范圍限制，難以承擔建設整個學校的內部控制體系任務。審計部門承擔內部控制建設工作不符合內部監(jiān)督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立的規(guī)定。

內部控制制度協(xié)同性不夠。由于未建立完善的內部控制體系和機制，學校內部有關機構從實際工作需要出發(fā)，按照各自承擔的業(yè)務職能和職責范圍，起草、印發(fā)規(guī)章制度，制定業(yè)務流程。但相互之間各自為政，制度的調研和出臺缺少大局觀、系統(tǒng)性、協(xié)同性和有效聯(lián)結機制。制度約束力弱化，影響工作效率和效果。

“三重一大”事項集體決策會議記錄制度執(zhí)行不到位。按照規(guī)定建立了“三重一大”事項集體決策制度，但在實際工作中執(zhí)行不嚴格。比如對于會議記錄內容，只記錄會議涉及的事項要素、大體決策過程和最終結果，缺少會議發(fā)言內容、發(fā)言人、贊成或反對態(tài)度與人數(shù)方面的詳細記錄，“三重一大”事項雖然采用了集體決策的形式，未完全起到督促盡職履責的作用，事后也難以分清責任。甚至在會議當時不做記錄，事后再補，存在著極大的隨意性。

績效考評與培訓制度不完善。對于教師有明確、細致的考核、培訓辦法，但對行政管理人員考核辦法較為簡單，尚未形成科學有效的績效考核機制，影響工作人員的工作積極性。

管理信息系統(tǒng)需整合。信息化系統(tǒng)逐步完善，建立了信息化管理平臺，采用了OA 辦公系統(tǒng)。教學、財務、資產等職能部門各自實現(xiàn)信息化管理，配置了專業(yè)信息管理系統(tǒng)，但各個信息系統(tǒng)之間無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息傳遞與信息核對。

（二）財務管理方面

未建立內部機構負責人經(jīng)濟責任制。內部機構負責人經(jīng)濟責任制是確認高校內部機構負責人在履行職責過程中應擔負的經(jīng)濟管理責任的制度，它是激勵、考核高校內部機構負責人在經(jīng)濟管理方面盡職盡責的重要依據(jù)。未建立健全經(jīng)濟責任制，內部機構負責人經(jīng)辦經(jīng)濟管理類業(yè)務時不能明確自身職責，內部審計機構對其進行任期經(jīng)濟責任審計時也無直接依據(jù)與標準。

項目預算執(zhí)行缺乏剛性。專項資金項目隨意變更預算，隨意調整項目支出結構和內容，甚至編制項目預算時并未有成熟論證的規(guī)劃項目，只是為了爭取預算資金，資金撥付后再根據(jù)實際需要確定資金用途，臨時抱佛腳，預算編制與實際執(zhí)行兩張皮。

（三）物資采購方面

缺少科學統(tǒng)一的采購管理辦法和程序。物資采購其中包括政府采購在機構設置、崗位職責、計劃實施、采購方式、工作程序、監(jiān)督檢查等方面缺少統(tǒng)一規(guī)定，校內采購項目在采購方式選擇和程序適用上存在隨意性，不利于提高采購效率、規(guī)范采購行為。

專業(yè)類項目采購無專門規(guī)定。基建與修繕、計算機網(wǎng)絡設備、專業(yè)教學設備、教學單位合作培訓等方面的項目采購，專業(yè)性強，項目預算編制、招投標、項目實施、合同管理、驗收與結算管理帶有明顯的專業(yè)技術特征，高校常將此類項目按照普通采購業(yè)務進行管理，未充分考慮專業(yè)特點和借助專家力量。

（四）資產管理方面

資產管理規(guī)定落實不到位。內部機構所屬資產存放地點不固定，借用手續(xù)不完備、歸還不及時，資產卡片不及時更換，內部機構負責人離任及工作人員崗位變動后相關資產不能及時交接、資產已交接未及時變更使用人等問題給資產的管理和盤點帶來了困難，也存在資產流失的風險。

資產使用效益有待提高。教學儀器設備購置缺乏充分的前期調研與科學論證，缺少對教學儀器使用效果方面的研究，盲目申報采購，或追求高大上，導致儀器設備利用率不高。

閑置房屋使用與出租程序不完善。閑置房屋的使用和出租方面審批手續(xù)不完善，缺乏科學、統(tǒng)一的管理辦法和實施細則。存在不經(jīng)審批隨意調配、擅自改變房屋使用人和使用性質、招租和租金的確定程序不完善、房屋出租合同簽訂不規(guī)范、房屋出租期間修繕保養(yǎng)不到位、出租期滿不能到期歸還等管理和控制不到位的情況。

（五）合同管理方面

合同管理體制機制不健全。未制定統(tǒng)一的合同管理辦法，合同授權、審批和簽署權限不明確，合同擬定、審批、執(zhí)行與登記保管工作無依據(jù)。一般情況下高校經(jīng)濟合同管理業(yè)務辦理權限在招標（采購）辦公室或資產管理部門，管理相對規(guī)范。但經(jīng)濟以外事項合同的管理各自為政、比較無序，使用部門直接經(jīng)辦經(jīng)濟業(yè)務、簽署合同，造成合同簽署權限和印章管理使用的混亂。有的部門和經(jīng)辦人員不具備合同管理的專業(yè)知識，簽署的合同存在不少瑕疵和漏洞，給單位帶來法律風險。

合同審查程序需進一步規(guī)范。為降低合同風險，高校一般都制定有合同會簽程序，由采購、財務、審計、法務和項目需求部門審查合同文本，簽署修改意見。在合同會簽過程中，存在以下常見問題：（1）未規(guī)定實施會簽的合同范圍，有的合同不走會簽程序，規(guī)避審查；（2）合同會簽僅要求提供合同文本，未將有關立項、論證、招投標資料、批復、會議紀要等作為合同審簽附件，合同審查不充分；（3）對會簽人意見的落實無強制性規(guī)定，導致合同會簽程序形同虛設。

（六）基建與修繕工程方面

基本建設管理環(huán)節(jié)未完全理順。基本建設項目從規(guī)劃開始至最終計入固定資產止，規(guī)劃、立項、審批、招投標、合同簽訂、施工、付款、驗收、結算、決算審計、交接、轉資等所有環(huán)節(jié)未完全理順。有些事項的辦理未充分調研，未形成共識，內部管理制度未涉及或規(guī)定不合理，導致按照規(guī)定必須辦理的事情久拖不決。具體表現(xiàn)就是整個工作推進受阻，“卡”在某個環(huán)節(jié)，難以解決。

驗收與移交制度與程序尚需完善。為加強基本建設項目竣工后的運行和管理，高校在工程項目竣工驗收后，應組織基本建設、資產管理、安全保衛(wèi)、后勤管理、使用單位等有關部門進行交接驗收。由于有關管理部門和人員未能準確理解和區(qū)分工程項目竣工驗收和交接驗收之間的關系，影響工程項目交接、使用和正常管理。

缺少統(tǒng)一的修繕工程管理辦法。由于缺少制度規(guī)范，修繕工程項目管理常常存在隨意性，指派非專業(yè)部門承擔施工管理。管理人員缺乏應有的工程管理專業(yè)知識、技能與經(jīng)驗，項目管理過程中隨意調整工程施工內容和工序，材料采購、工程簽證、項目驗收、結算管理把關不嚴，導致虛增工程造價，而且極易產生合同糾紛和法律風險。

三、高校內部控制建設存在問題的原因與完善建議

高校內部控制建設存在上述問題的原因，來自于控制環(huán)境、風險管理、控制活動、信息與溝通和內部監(jiān)督五個方面，其中最為重要的有：（1）領導層不重視，教職員工意識淡薄、認識不到位，未形成良好的文化氛圍，缺乏內部控制建設的源動力；（2）內部控制建設組織體系未確立，缺少明確的實施主體和運行機制；（3）風險評估機制未建立，無法識別風險并做出應對策略；（4）管理體制機制或內部控制制度不健全，管理不到位，相關活動無依據(jù)；（5）部門之間存在信息壁壘，溝通不暢，影響問題的正常解決；（6）內部監(jiān)督體系不完善，未充分發(fā)揮作用。針對問題和主要原因，提出以下完善建議：

（一）優(yōu)化內部控制環(huán)境。加強領導，從強化內部控制理念意識入手，將內部控制融入日常管理，融入校園文化，融入宣傳教育，構建良好的內部控制建設環(huán)境。一是要開展學習宣傳，使學校管理層和廣大教職員工正確認識內部控制，了解內部控制建設的必要性，形成全員支持、參與內部控制建設的氛圍。二是要培育積極健康的校園環(huán)境文化，強化員工認同意識，促進員工加強自我管理，產生凝聚力，為建立和實施內部控制形成豐厚的土壤。三是要加強反腐倡廉教育，組織學習黨風廉政建設理論和黨紀政紀法規(guī)，運用典型案例開展警示教育。開展社會主義核心價值觀教育活動，加強教職員工的誠信道德建設，不斷提高整體思想素質。四是要采取多種形式開展內部控制和專業(yè)技能培訓，強化工作人員的內部控制意識和風險防范意識，提高管理水平，保障內部控制建設的順利實施。

（二）抓好內部控制建設組織體系建設。根據(jù)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，參照《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南（試行）》的總體要求，把建立健全內部控制體系提升到完善學校治理結構，促進組織有效運行，幫助組織實現(xiàn)目標的高度上來，把制定內部控制建設計劃與方案納入到學校整體戰(zhàn)略和長期規(guī)劃中來。對現(xiàn)有組織結構和崗位設置進行全面梳理，構建覆蓋和聯(lián)結學校領導層面、管理層面和具體操作層面，系統(tǒng)、科學、立體、完備的內部控制體系，按照規(guī)定確立內部控制職能部門或牽頭部門，建立各層面、各部門的調研機制、溝通協(xié)調機制、問題解決機制和應急處理機制。

（三）建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制。高校應根據(jù)實際情況，加強風險管理，完善風險管理領導體制，成立學校領導擔任組長的風險評估工作小組，建立或指定風險管理部門。建立風險預警機制和風險防范系統(tǒng)，及時、有效識別風險，并盡快做出反應和處理。建立風險分析評估機制，采用科學的風險分析方法，提出詳細的風險分析評估報告，確定內部控制關鍵環(huán)節(jié)。對于經(jīng)常性風險，完善制度、明確責任、加強管理，建立常態(tài)機制和長效機制。對于偶然性風險，建立風險應急機制，確定合理的應對方案，科學決策，快速處理。建立風險管理評價機制，定期評價風險管理系統(tǒng)的有效性，查找薄弱環(huán)節(jié)，并不斷完善。

（四）提高內部控制建設信息化水平。健全信息溝通機制，完善內部信息報告體系。強化信息內容管理基礎性工作，把握信息的時效性，提高信息報告質量。加強組織成員之間信息的傳遞與管理，完善信息公開制度，提高信息交流透明度。建立信息報告系統(tǒng)定期評估機制，對信息報告系統(tǒng)存在的問題及時完善。構建以信息技術為基礎的內部控制網(wǎng)絡信息管理體系，將內部控制理念、目標和措施納入、固化到信息系統(tǒng)，整合財務管理、資產管理、教務管理系統(tǒng)等信息系統(tǒng)模塊，做到信息全方位系統(tǒng)化、科學化，保證信息及時有效傳遞，提高信息管理水平。

（五）完善學校管理體制機制、規(guī)章制度。根據(jù)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》要求，建立適合學校情況的內部控制體系。以采購、合同、資產或教學管理活動為主線，梳理業(yè)務流程，系統(tǒng)分析活動風險，確定風險點，制定管理措施。按照權責一致原則，成立專項工作領導小組并確定牽頭部門，對經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一管理，分工負責。重大事項按重要性程度，確定黨委會、校長辦公會和領導小組的審批權限。在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定，圍繞物資采購、基本建設、修繕項目、合同管理等重點事項，制定統(tǒng)一的管理辦法，明確業(yè)務歸口、職責、分工、流程，并督促認真執(zhí)行。

（六）強化考核、檢查和監(jiān)督。加強黨風廉政建設，簽署黨風廉政建設責任書。嚴格按照“一崗雙責”和“誰主管、誰負責”的要求落實反腐倡廉建設的責任，構建權責明晰、層層落實的反腐倡廉建設責任體系。加強經(jīng)濟活動重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控，強化責任追究。設立督查督辦機制，建立完善的監(jiān)督檢查、落實追蹤和復查體系，促使逐級負責、科學分工、有序可控、有效實施，促進重點決策和規(guī)章制度的順利貫徹落實。成立績效考核組織機構，實施績效管理。通過績效管理塑造核心能力，營造文化氛圍，促進積極變革。加大內部審計力度，積極推進內部審計全覆蓋，整合審計資源，創(chuàng)新審計方式，充分運用審計成果，確保審計部門職能作用的發(fā)揮。

（七）針對具體問題類別，制定應對措施。審計過程中發(fā)現(xiàn)的業(yè)務層面具體問題一般可分為四類：第一類是機制、程序、環(huán)節(jié)未理順的問題，這類問題一般涉及多個部門。可建立多部門協(xié)商機制，共同學習、研究現(xiàn)有業(yè)務規(guī)定和政策，梳理業(yè)務程序、環(huán)節(jié)，形成成熟的思路與做法，以流程圖或內部制度的形式固定下來，并遵照執(zhí)行。第二類是缺少內部管理制度和制度規(guī)定不完善、不具體的問題。業(yè)務主管部門應在熟悉國家有關法律法規(guī)的基礎上，認真開展調研，結合學校實際，制定和修訂有關制度，征求相關部門的意見后印發(fā)。第三類是制度規(guī)定執(zhí)行不到位的問題。學校應強化問題分析解決機制、責任落實與追究機制，定期召開校長辦公會、財經(jīng)領導小組會議或其他專門領導小組會議，通報各類業(yè)務計劃開展情況，研究、分析解決執(zhí)行過程中存在的問題，提出改進措施，提高執(zhí)行的有效性。按照制度規(guī)定和崗位職責落實相關人員應負的責任，提高責任意識，強化責任追究，確保各業(yè)務部門嚴格按照計劃、制度規(guī)定和既定程序開展業(yè)務。第四類屬于歷史性、頑固性問題，比如往來款項長期掛賬。這種問題原因復雜、時間過長，解決起來特別困難，必要時采取以業(yè)務主管部門為主導，紀檢、人事、審計、法務等部門共同參與的方式，形成多部門聯(lián)合辦理的合力態(tài)勢，建立問題解決臺賬，逐項進行處理。