城市精細化管理的實踐偏差與邏輯遵循

伴隨著快速推進的城市化進程，城市公共事務的外延不斷擴大，傳統的粗放式管理模式已經難以有效應對日益突出的“城市病”問題。2015年中央城市工作會議專門提出：“政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。”習近平總書記在北京、上海等地考察時也強調，城市管理應該像“繡花”一樣精細。在這種背景下，以精細化為核心理念提高城市管理水平，正在成為越來越多城市特別是超大城市的重要政策導向，但是相關具體實踐卻未能精準對接精細化管理的本質要求。本文擬系統分析精細化管理的理論內涵及其應用于城市管理的基本要求，并結合實際歸納操作層面的實踐偏差，指出推進城市精細化管理應該遵循的內在邏輯。

一、精細化管理：從企業生產到城市運行

精細化管理最初應用于企業生產領域，思想淵源可追溯至泰勒的科學管理理論，其精髓之處在于將工程技術領域精細嚴密的理念和技術引入企業管理過程當中[1]。面向城市的精細化管理則是這一理念的再嫁接，需要面對更加多樣的資源要素和更為復雜的運行環境，相應的實踐應更多地考慮系統性、延續性和全局性。

（一）企業生產中的精細化管理

企業生產是精細化管理的初始應用單元，泰勒的“科學管理”和戴明的“為質量而管理”分別從提高生產效率、改進產品質量兩個層面為企業精細化管理奠定了理論基礎。這一理念真正的規模化實踐則始于20世紀50年代的日本企業，被稱為“精益生產”或是“豐田生產方式”，其根本目標是不斷提高企業的生產效率[2]。作為踐行精細化管理的典型代表，豐田汽車公司曾以“消滅一切浪費”為核心指向，在生產過程中著力消除無用的動作、避免無用的努力、拒絕無用的材料，最大限度地管控企業生產運作流程以優化管理績效。因此，精細化管理最初是作為提高生產效率最重要的手段而產生的，追求的是以越來越少的投入，包括較少的人力、較少的設備、較短的時間和較小的場地，來獲取越來越多的產出[3]。20世紀下半葉日本企業的精益思想及其應用為企業精細化管理做了先行探索，其后更多的實踐則推動精細化管理獲得更加豐富的內涵和更加多樣的應用環境。當前，以生產效率為核心、以產品質量為先導的精細化管理，可簡要歸納為以下幾方面的基本內容：一是嚴格細致的流程管控，以實時回溯的穩定預期保障企業生產各個環節平穩運行；二是嚴密緊湊的分工協作，以崗位職責的精準履行保障不同工序之間有效銜接；三是嚴謹完備的制度體系，以正式規則的穩定輸出保障企業長時間模式化運作；四是嚴明規范的考核機制，以績效指標的量化管理激勵人力資本最大限度地發揮優勢。

（二）城市運行中的精細化管理

現代城市及其管理是一個開放的復雜巨系統[4]，地域擴張、資源聚集、人口流動等城市化進程的附屬產物大大拓展了城市管理的“部件”和“事件”，精細化管理被視為應對這一系列挑戰的重要手段。與企業內部相對單一的有限空間相比，城市精細化管理面臨著更為復雜的運行環境，需要更為細致而謹慎的設計。首先，城市管理涉及領域眾多，即使僅從相對狹義的市政管理層面理解，也應該包括城市生態環境、交通運輸、市容景觀、環衛保潔、基礎設施建設等重點領域。因此，城市精細化管理所指代的只能是宏觀層面的一級框架，需要在層次上做進一步的延伸和細化，針對不同領域制訂或完善相應的精細化管理體系與具體操作方案，這是一項需要不斷完善的系統性工程。其次，城市運行過程中涉及的大量細節管理常常具有跨界特征，單一“部件”或“事件”的處置需要來自政府、市場乃至社會等不同渠道力量的通力協作才能完成，否則往往會引發難以預料的連鎖反應乃至意外后果，所以推行精細化管理必然需要連接不同的治理主體。例如，對交通擁堵的整治，可能涉及車輛管理、道路建設、城市規劃、科技創新等，單一力量無法實現最優化治理。第三，作為城市管理“產出”的產品或服務效果更多應由普通市民來評判，這樣獲得的反饋信息更加直接，同時可能在不同群體之間出現較大分歧，這種交互性及其效應增加了精細化管理的權變因素，相關實踐需要更加深入的準確研判和更加漫長的調整周期。第四，城市精細化管理的主導者是行政管理部門，而長期形成的部門分割問題突出。在路徑依賴的背景下，精細化管理實踐的落實需要耗費更多的組織協調成本。

（三）城市精細化管理的基本要求

第一，以服務市民為宗旨。城市精細化管理本質上具有公共服務屬性，其本身并不是最終目的，而是回應市民需求和助力城市發展的手段。無論是體制機制層面的管理精準化，還是具體操作層面的作業精細化，最終都必須服務于城市居民日常生活的直接或間接需求。當前推進精細化管理不僅需要重視對“物”的管理，更要注重對“人”的服務，其中不可或缺的就是回應市民的急切反饋，渠道要順暢、響應要及時、執行要到位。第二，以提升效率為中心。不論是在企業生產中還是在城市運行中，提高管理效率始終是精細化管理的中心目標。不同的是，由于城市各項公共事務涉及的行業、部門越來越多，提升效率需要頻繁地跨界協作、聯動實施，綜合性統籌機構的穩定設置就顯得很有必要。第三，以過程可控為抓手。現代城市特別是超大城市安全運行的隱患層出不窮，堅守安全底線是各項工作順利開展的前提，這有賴于城市管理各領域特別是諸如工業生產、交通運輸等敏感領域的過程可控和細節可控，尤其要注重源頭風險防范和重點環節監控，確保環環緊扣并形成系統的監管閉環。“過程可控”的意義不僅在于防患于未然，同時也在于事中“救火”的及時性——確保事態發展得到及時有效的控制，遏制形勢惡化使其不超出可控范圍，最大限度地減少可能帶來的損失。第四，以補齊硬件短板為要務。當前我國城市建設整體上處于快速發展階段，但是基礎設施仍存在不少突出的短板，特別集中于“城中村”、城鄉接合部、老舊社區等薄弱區域，相關城市“部件”恰恰是精細化管理的必要基礎條件。

二、當前城市精細化管理的實踐偏差

近年來，國內不少城市包括超大城市將精細化管理作為提升城市品質、緩解乃至根治“城市病”的重要手段，紛紛推出了相應的實施意見或管理標準[5-6]。但是，在制定標準或執行方案的過程中，未能完全精準有效地對接精細化管理的本質要求，在后續實踐過程中有可能會影響預期目標的達成。

（一）過于追求細節量化，增加基層管理末梢的額外成本

專注于細節是推進城市精細化管理的首要原則，也是扭轉傳統的粗放籠統式管理慣性的有效手段，關鍵細節的把握甚至可以成為影響管理效能的決定性因素。但是，過度追求細節的量化，可能陷入因對細枝末節的無謂重視而掩蓋深層次體制機制問題的境地，最終演變為以治標替代治本、延誤管理漏洞填補時機的不良后果，無益于城市運行效果的根本改善。更重要的是，過度追求細節的量化在具體執行過程中有時很難加以操作，即使勉強付諸操作化也不具備可持續性。比如，干凈整潔的物理環境被越來越多城市視為重要的形象展示窗口，環衛保潔因而受到高度重視。但是，這種重視很多時候體現在對末端管理的不斷強化，在城市保潔領域即表現為對垃圾清掃的重視，經常以細節量化的方式保證最終結果達到政策目標要求。而在精細化管理理念中，末端管理更多的是發揮兜底而非核心作用。2017年，重慶市出臺了全國首個城市精細化管理標準，其中對道路清掃保潔制定了極為詳盡的量化標準，包括“主干道和次干道每平方米廢棄物殘留量分別不超過3克和5克”“背街小巷及開放式居民小區每一千平方米果皮等垃圾不超過4片”“實行物業管理的居民小區每一千平方米果皮等垃圾不能超過2片”等諸多細化指標[7]。上述標準盡管很精確細致，但是很難長期不折不扣地執行，不但增加基層管理末梢的額外成本，還有可能造成形式主義、弄虛作假，導致舍本逐末的不良結果。又如，有些城市將“全覆蓋”“全過程”“全天候”等理想化要求作為城市管理的基本原則，本質上也是一種對細節的量化。這些原則更多是書面性的，在執行階段需要考慮不同區域、不同人群等差異性情況，盲目推行“一刀切”的管理模式反而可能導致忽略對關鍵環節的針對性布置，不符合精細化管理的根本原則。

（二）過于強調規范標準，放大理論與實際脫節的潛在風險

標準化是規范城市管理尺度、提高城市管理效率的重要手段，相應標準體系的建立和完善可成為實施城市精細化管理的基本依據。當前，以標準體系建設來規范引導城市管理已經成為普遍共識，很多城市在基礎設施、市容環衛、園林綠化、房屋管理、地下空間、交通運輸、應急管理等方面也都設定了各式各樣的標準，但是有些仍然粗放籠統，甚至暫時還不具備操作化的條件，標準的規范性及其實現效果仍然存在不小的改善空間，梳理歸納既有的分散化標準體系本身就是一個巨大工程，需要大量前期清理準備工作。有研究主張制定更具“統領性”的標準體系，以確立和強化城市管理規范化依據，更好地把握城市發展方向，比如針對人口、產業、產品和服務設定不同的標準體系，建立健全人口服務管理標準、產業準入標準、產品質量監管標準和服務型政府的服務質量監管標準，以引導人口有序流動、消除城市高污染高能耗高排放企業、提高食品安全環保和健康等級、提升政府行政效率[8]。現實來看，這種面向城市發展戰略的“大標準體系”或許不是最優選擇。特別是考慮到城市化發展進程仍在加速推進，各種不確定因素不斷增加，對標準的時效性和及時回應性要求很高，已經形成的標準體系不一定能夠完全適應實際管理需求，因而需要更多周期性的修訂完善才能不與現實發展脫節。最為關鍵的是，相較于正式的法律法規，標準化體系的約束力相對不足，在監督不到位的情況下會顯著影響執行效果，甚至淪為一紙空文，最終只能依靠行政力量推動，這又會無形中增加政府的運行成本。因此，在標準建設方面必須以真正付諸實踐為核心目標，竭力避免理論與實際脫節的風險。

（三）過于依賴信息技術，忽視人的因素及主觀能動性的關鍵作用

城市精細化管理所需要的精分析、細操作、準預測、高投入等嚴苛條件，可能會影響現實中城市精細化管理的實際效果[9]。而以互聯網、大數據為代表的新一代信息技術為降低管理成本、提升管理效率提供了高效便捷的工具支撐，正在如火如荼開展的“智慧城市”建設某種意義上就是信息技術應用于精細化管理的重要體現。目前，城市管理開始越來越多地應用新興技術以提升智能化水平、節省人力成本支出，數據挖掘、實時監控、快速響應、模擬預測等技術已經或正在成為實施精細化管理不可或缺的輔助手段。但是，這并不意味著人的因素已經處于次要地位，恰恰相反，在信息技術快速普及的情況下，人的因素更為關鍵。首先，技術分析無法完全替代人的最終決策權，只是提供了多角度、程式化的參考依據，這一過程中人的思考加工和綜合決策會變得更加重要。其次，技術應用依賴于良好外部環境的支持，包括政策環境、市場環境等等，這些都需要人為力量去主動構建。最后，技術手段不能替代管理機制建設，而只是其中的一個環節，如果試圖以技術工具主導或取代管理機制的設計和運行，可能導致新的“形式主義”產生。比如，在當前“互聯網+”戰略背景下，政務類新媒體大量涌現，實現了民生事項在線辦理、政務服務訊息快捷獲取等功能，但是同時存在建而不管、用而不精的普遍問題，在基層甚至已經出現所謂“指尖上的形式主義”——手機政務App太多，每天打卡“留痕”，工作脫離實際，基層工作人員疲于應對[10]。這提醒我們，實現信息技術的效用最大化，必須始終保持人力因素介入應用全過程，而不能過于迷信“技術解放人力”這一可能產生適得其反效果的流行論調。

（四）過于強調微觀治理單元，延長無效行政管理層級和鏈條

城市精細化管理的實施過程大量集中于基層一線，隨著各類資源不斷下沉，公共服務和管理走向更加精準細致獲得了有力的物質保障。在資源下沉的同時責任也隨之下沉，強化管理責任的主要形式之一就是屬地管理條件下不斷縮小的治理單元。當前，城市管理越來越依賴于不斷增多的類行政化的多層級微觀治理單元，比如，在推行網格化管理的背景下，城市基層社區普遍以居委會為核心建立起“社區—片區—居民小組—樓棟”的組織網絡體系，并且實行類行政的人員配置，設置了諸如指導員、片長、居民小組長、樓道長等分工明確的崗位，同時采取了科層化的“崗位責任制”考核管理辦法[11]。微觀治理單元的構建意味著物理空間和社會空間不斷縮小，有助于整合功能、關注細節，更及時地回應需求，因而成為一種組織慣性并被委以重任，但是城市精細化管理并不意味著無限縮小行政治理單元，最終結果可能只是延長了行政化層級，在層層任務下壓的同時卻沒有真正落實責任，導致基層應付了事，還給上級部門推脫職責創造了條件。實際上，劃分微觀單元只是精細化管理的第一步，如何能讓“部件”和“事件”在微觀行政單元里得到有效解決才是最終目標，這就需要更好地促進微觀單元和上級部門的聯系，以更好地連接上級資源和組織力量。如果這一過程因需要經過更多的環節導致效率變低，那么微觀單元的劃分就失去了本來的價值，成為無效的行政化鏈條，產生新的官僚主義。

三、推進城市精細化管理的邏輯遵循

推進城市精細化管理是一項系統性工程，既要注重宏觀層面的體制建設，也要把握中觀層面的機制設計，還要關注微觀層面的細節實操，關鍵在于順應城市發展規律，把握和遵循精細化管理運作的內在邏輯，著力推動城市整體管理水平的提高。

（一）把握投入與產出的平衡

推進精細化管理在提高城市管理效率和公共服務品質的同時，也因其細致、精準、嚴格等高要求而不可避免地需要付出更多的人力、物力、財力等成本。盡管新一代信息技術可以發揮重要的輔助作用而節約部分成本，但是必要的物質保障是否到位仍然是影響精細化管理效果的首要因素。比如，很多城市的“部件”信息采集還不全面，包括土地現狀、建筑物信息、地理信息、人口信息等，距離“數據覆蓋全、數據采集準、數據精度高、數據更新快”的要求還有一定的差距，而且這些數據經常處于變動過程中，必須持續跟蹤才能準確把握，而這些都是精細化管理賴以實施的重要依據，完成此類信息采集工作必須依靠堅實的組織保障和持續的成本投入。如同市場主體在進行經濟活動前要進行成本收益分析，考慮相應行為在經濟價值上的預期得失，以便對投入與產出關系有一個盡可能科學的估計一樣，實施城市精細化管理也要重點考慮投入與產出之間的平衡，特別是在產出方面要更全面、更系統、更客觀地評估實際應用效果，包括市民滿意度反饋，以確保在節約成本投入的情況下取得盡可能多的回報，保證管理績效的針對性和持續性，進而形成良性運轉機制，避免精細化管理走向“形式化”“機械化”而造成資源浪費。

（二）優化過程與結果的銜接

精細化管理以提高城市治理效率、優化公共服務品質作為重要目標之一，“結果呈現”是最能直觀體現管理績效的方式。比如，環境衛生保潔、流動攤販整治、違章建筑拆除等，都是城市管理中最能體現外在效果的重點領域，也因為便于量化測算而成為當前各管理主體特別是行政機構最為倚重的考核指標。結果導向固然很重要，但過多聚焦現象的最終呈現可能會走向偏頗，這也是導致過度追求細節量化的實踐偏差產生的重要因素。更為重要的是，“唯結果論”會分散對事物發展“過程”和“本質”應有的關注力度，影響發現問題的敏銳度和資源配置的科學性，甚至阻礙解決問題的長效機制的形成。長遠地看，精細化管理績效的實現最根本的還是有賴于內在管理體制和機制的建立、運作和優化，只有由表及里地挖掘深層次的因素，不斷完善管理過程并形成相應的實操方案，才能真正水到渠成、事半功倍地實現預期的外在管理效果。所以，在城市精細化管理中必須正確處理過程和結果的關系，由對結果的重視向更好地把握管理過程和內在規律延伸，最終實現二者的統一。

（三）理順優先發展與長遠目標的關系

如前文所述，城市管理盡管涉及領域眾多，但是始終存在需要重點關注和優先處置的領域。有研究主張，建立“關鍵問題管理模式”，突出解決城市管理重點問題。選擇區域城市發展的關鍵區域、關鍵問題作為區域城市管理資源配置、管理重心的依據[12]。推進精細化管理也可以借鑒這一理念，確立優先發展和均衡發展的辯證關系，把握好近期目標與長遠目標的次序關系。在針對不同領域制定或完善相應的精細化管理體系與具體操作方案之前，需要以“底線思維”和“木桶定律”審視城市管理的方方面面，科學考察相關管理領域的急難險重程度，集中力量向短板環節率先推行精細化管理，加大配置資源力度。比如，從安全穩定的角度看，涉及應急管理的領域如抗災救災、安全生產等應該率先形成完善的精細化管理思路；從人口發展角度看，外來人口聚集區、流動性大的區域應該予以重點關注；從地理區位角度看，城鄉接合部、城中村、老舊社區應該下大力氣加以改善。在此基礎上，應該循序漸進不斷擴大城市精細化管理的覆蓋范圍，而先行制訂和落實精細化管理方案并取得積極治理效果的實踐領域則會對后續推廣具有良好參考價值和示范帶動作用。

（四）把握政府主導與社會協同的關系

實施城市精細化管理的主導者是各級行政部門，但是精細化管理涉及大量微觀事務，完全依靠政府力量必然造成極大的行政成本支出，且未必能達到預期的良好效果。如同新時代社會治理必須營造共建共治共享格局一樣，精細化管理同樣也要推動參與主體多元化，既要強化市民、社區、企業的主體責任，也要發揮行業協會、商會、公益機構等專業性社會組織的作用，還要拓展公眾參與渠道，建立健全社會監督和輿論監督機制[13]。需要注意的是，實施精細化管理需要打造的是“一主多元”的管理格局，即“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[14]，而不是缺少核心的“主體多元化”。因此，必須準確把握政府主導與社會協同的共治關系，在強化政府行政管理責任的同時，進一步通過各種方式調動各類社會主體參與精細化管理的積極性，包括加大力度出臺各類激勵措施，營造參與的文化氛圍，活用各類非正式制度如村規民約、居民公約等。