廣州市老舊小區可持續微改造的困境與路徑探析

近年來，隨著經濟社會的不斷發展和生活居住標準的提升，越來越多的老舊小區開始跟不上時代的需求，急需升級改造。2015年，中央城市工作會議提出了要加強城市修補、有效推進老舊住宅小區綜合整治的要求。2016年2月印發的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》則再次強調，要穩步實施城中村改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治，到2020年，基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造。為此，老舊小區改造工作作為一項民生工程開始在全國各地陸續展開。與以往追求大拆大建的改造模式不同，在此次改造實踐中，微改造作為一種獨特溫婉而且更具包容性的改造方式逐漸受到了眾多城市的青睞。

所謂微改造，就是指在維持現有小區建設格局基本不變的前提下，通過立面整飭、環境美化等方式實現小區物質環境改善和居民生活品質提升的一種更新模式。從2016年開始，廣州在全國率先探索老舊小區微改造，并將其視為推動營造“共建共治共享”社會治理格局走在全國前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，不僅制定了《廣州市老舊小區微改造三年（2018－2020）行動計劃》，明確要求在2020年前重點完成全市779個老舊小區微改造任務，而且還編制了《廣州市老舊小區微改造設計導則》，以確保老舊小區微改造工作的有序推進。2017年底，國家住房和城鄉建設部在福建省廈門市召開老舊小區改造試點工作座談會，部署在15個城市開展老舊小區改造試點，廣州成為全國唯一入選的一線城市。2018年10月24日，習近平總書記在廣州荔灣區永慶坊視察期間再一次明確強調，城市規劃和建設不能急功近利、大拆大建，要更多采用微改造這種“繡花”功夫實現人居環境改善。這無疑是對廣州探索的積極肯定，同時也為廣州的微改造工作提出了新的要求。接下來，廣州如何以此為契機，更加科學有效地謀劃老舊小區微改造工作，實現老城市新活力，是一個值得思考的問題。

一、廣州市老舊小區微改造的基本情況及主要做法

廣州的老舊小區微改造工作在國內起步較早，其前身是始于2000年以政府為主導的危改工程和城市美化運動。2009年，廣州成立“三舊”改造辦，開始在全市統籌“三舊”改造工作。這期間先后制定下發了《廣州市城市更新辦法》及相關配套文件，如《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》《廣州市舊城鎮更新實施辦法》等。2015年，在“三舊”改造辦的基礎上，廣州成立了全國首家“城市更新局”，并針對前期實際改造過程中出現的改造目標相對局限、效益較為短期、方式基本趨同、主體以及效果相對單一等問題，逐步探索微改造的模式，強調多元主體參與，提高改造綜合效益。同時還制定了《廣州市城市更新總體規劃（2015—2020年）》。至此，老舊小區微改造問題開始浮出水面并提上議事日程。自2016年起，廣州便開始著力推進老舊小區微改造工作，由市城市更新局牽頭，各區政府為第一責任主體，對2000年之前建成的環境條件較差、配套設施不全或破損嚴重、管理服務機制不健全、群眾反映強烈的779個老舊小區全面實施微改造。據統計，截至2018年9月，廣州市正在推進的老舊小區微改造項目已達到696個，占比89%。其中，已完工70個，在建41個，惠及居民達200多萬人。綜觀廣州市老舊小區微改造的做法經驗，其特點主要體現在四個方面①：

（一）先行先試與有序推進相結合

針對老舊小區微改造無先例可循、無規范可依的問題，廣州市結合實際積極探索建立起了一套行之有效的制度規范。一是初步形成了相對完備的政策體系。特別是印發實施了《廣州市老舊小區微改造設計導則》，從頂層設計、機制保障、技術支撐等方面入手，對“水、路、電、氣、消、垃、車、站”等建設內容及建設標準做了明確的規定和詳細的指引，使老舊小區微改造工作真正做到了有章可循。二是構建起了市區聯動的實施機制。通過加強計劃統籌、簡化工作流程和創新實施模式，有效實現了微改造工作的上下銜接和有序推進，大大提升了改造效率。

（二）改造重點與民生關切相結合

在改造過程中，廣州市始終堅持“以人民為中心”的發展理念，把解決老舊小區居民的民生關切作為首要任務。一是補齊短板，重點完善基礎配套。將用水、用電、用氣、消防等基礎設施升級作為規定動作，以市財政補助為主推進改造，優先解決民生問題。二是拆除違建、新增綠化，增加居民活動場所。三是確保安全，扎實開展三線整治。四是便民出行，推進舊樓加裝電梯。五是保護環境，探索智能垃圾分類等。

（三）社區改造與基層黨建相結合

一是加強黨組織領導統籌作用。各區將老舊小區微改造作為惠民生的書記項目，實行區委書記統籌、常委分片指導，確保民生實事一管到底。二是發揮基層組織凝聚協調作用。構建以社區黨組織為核心的“區—街—社區—網格—樓宇”五級黨組織協調機制，組織居委會委員、黨員干部、居民代表、樓（組）長、轄區單位、社會組織等共同協商改造問題。三是發揮黨員先鋒帶頭作用，促進黨群共建。

（四）居民自治與社會參與相結合

從政府“一條腿”走路變為居民、企業、專家等多方共同參與，推動營造“共建共治共享”的社會治理格局是廣州市老舊小區微改造的主要特色之一。一是社區居民全程參與。充分尊重居民意愿，建設管理委員會或業委會等組織監督改造，將居民滿意度作為檢驗改造效果的基本依據。二是社會力量廣泛參與。舉辦老舊小區微改造方案設計競賽，組建社區規劃師等專業志愿者隊伍，提升改造專業水平。三是鼓勵多方資金投入，包括居民自籌、產權單位出資和引入市場資金等。如越秀區梅花路小區由產權單位投入300萬元支持改造、荔灣區永慶坊項目引入萬科集團投入資金建設運營等，均取得了很好的效果。

二、廣州市推進老舊小區微改造的具體成效

通過微改造，我們看到，不少老舊小區得以煥然一新，社區居民生活質量也有了顯著提升。其主要成效具體表現有：

（一）改變了更新理念

微改造不是大規模地推倒式重來的物質改造，而是小規模、分階段的漸進式地微調或更新，或滿足小區基礎需求，或傳承小區原有的歷史風貌，或彰顯小區的時代特色，使城市功能、產業結構與人居環境相得益彰、和諧與共。與傳統城市更新中的“大拆大建”相比，老舊小區微改造不僅達到了美化的效果，而且保留了原有老舊小區的文化特色，避免了“千城一面，千區一色”的尷尬，開創了社區更新新模式。

（二）促進了社區和諧

廣州推行的老舊小區微改造，雖然由政府主導，但提倡改造與治理并重，由小區業主、基層黨組織、社會組織、物業公司等各方主體共同參與，群策群力，有著廣泛的群眾基礎。具體措施包括搭建居民議事平臺、建立公眾參與的項目評估機制、成立老舊小區建設管理委員會等。總之，通過探索“共建共治共享”社區治理新路，群眾有了更多的獲得感、安全感和幸福感，社區凝聚力明顯增強。

（三）提升了生活品位

隨著老舊小區微改造工作的持續推進，一批又一批老舊小區得以重煥活力。不少老舊小區通過微改造后，老房子翻新了，綠化更多了，公共配套健全了。比如，改造后的興隆東社區面貌煥然一新，稔崗社區更加干凈整潔，農林上路社區古香古色，耀華社區入選市級容貌示范社區。

三、廣州市推進老舊小區微改造的主要困境與障礙

廣州老舊小區微改造取得了很好的成效，但同時也要看到，改造工作仍面臨著許多艱巨的問題。據悉，此次納入廣州市老舊小區微改造三年行動計劃的779個老舊小區只是2000年以前建成的小區中的一部分，真正需要進行環境提升的小區數量遠遠超過這個數字。如天河區一個區，有改造需求的小區就達480個。隨著小區住房樓齡的增加，部分設施達到或接近使用年限，可以預見近幾年老舊小區的改造數量還會爆發式增長，如何妥善應對增量需求也將成為一個難題。由于歷史原因、地理位置、建造年限的不同，老舊小區微改造很難找到標準化的改造方案，再加上改造過程中協調難度大、產權關系復雜、審批周期長、社區管理參差不齊等問題，給相關部門工作的開展提出了嚴峻的挑戰。總之，廣州老舊小區微改造工作仍面臨時間緊、任務重、壓力大的緊迫局面，其主要困境與障礙主要表現在以下四個方面：

（一）群眾訴求多元化，溝通協調難度大

老舊小區微改造事關居民切身利益，勢必會引發廣泛關注。由于對政策理解不到位，再加上老舊小區居民關注的問題各不一樣，因此，改造方案很難達成一致。很多居民遇到與自己利益相關的事情就熱情，與自己利益無關的則冷漠。如涉及違章建筑整治的問題，利益相關者往往會多番阻撓；在共同籌措資金方面，不少居民也容易持反對意見。特別是多層住宅加裝電梯，往往會因加裝方自身意見的不統一、費用分攤不確定等原因而難以成功推進。此外，老舊小區微改造還涉及市、區、街道、社區和規劃、建設、房管、城管、園林綠化、公安、民政、財政等多個部門以及水、電、氣、通信等多家相關單位，任何一方協調不力，都會影響改造的整體進度。

（二）財政資金難兜底，后續管養成問題

目前廣州市老舊小區微改造的費用基本上是以市區兩級財政補助為主，從總體上看，公共財政補貼仍是微改造項目資金的主要來源。為推動779個項目的完成，廣州3年間預計投入的財政資金多達50億元。盡管在老舊小區微改造工程的初始階段，政府主導是常態，但是微改造是一個漸進、持續且長期的過程，如此投入對政府來說無疑是一筆很大的負擔。而且，對于那些已改造完成的小區，由于小區物業管理體制滯后及其他原因，絕大部分公共設施的后續管養仍由政府負責兜底，這也給政府財政帶來了很大的壓力。因此，老舊小區微改造成果的后續管養必須明確相應的維護主體并有持續的資金保障。若非如此，則很難使微改造進入良性循環并進而讓改造的福利發揮長久的作用②。

（三）市場運作不充分，公私合作待深化

廣州市的老舊小區微改造，政府仍是支撐性力量。盡管有個別地方引入了市場資源，如天河區車陂街在微改造中與三大電信運營商合作，一舉解決了三線整治的難題；廣州市荔灣區永慶坊通過公開招商引入了萬科集團建設及運營，最終實現了政府、企業和居民的共贏。但由于連片改造的案例不多，且公私合作仍處于摸索階段，相關制度和方法都還不成熟，因此總體上類似這些做法仍難以復制并推廣，公私合作還有待進一步深化。

（四）改造內容偏單一，整體品質待提升

一方面，目前的改造主要還是在“硬件”上做文章，重表輕里，在一定程度上忽略了人、文、地、產、景等各類小區發展要素的齊頭并進和整體協同，特別是老舊小區文化建設和公共精神的重塑仍是一個短板，容易出現“一條腿長、一條腿短”的問題，改革成效也難免會打折扣。另一方面，當前的改造重點整體融合還有待增強。如受地理環境和其他因素的制約，廣州連片改造的情況比較少。絕大多數老舊小區都是以局部更新為主，并未站在戰略的高度去對改造小區與所轄區域的整體融合特別是文化融合和產業融合進行更高層次的通盤考慮，因此，在改造過程中難免會出現類似資源整合乏力、產業重復甚至區域整體活力不足等現象。

四、推動廣州市老舊小區可持續微改造的路徑

綜上，為更好地推進廣州老舊小區微改造工作，實現老舊小區的可持續發展，本文特提出以下建議：

（一）緊扣核心訴求，強化協商協同

老舊小區微改造是一項民生工程，更是一項民心工程，因此，在改造過程中，應始終堅持把人民的利益放在首要位置，將小區居民需求作為微改造的出發點和落腳點，力爭做到問需于民、問計于民、問政于民、問效于民。為此，一方面要進一步完善議事機制，通過拓展渠道、搭建平臺，充分調動居民參與的熱情，鼓勵更廣泛的協商參與。將居民滿意不滿意、高興不高興作為衡量改造成效的根本依據，從而達成公私權力的平衡，減少改造阻力。另一方面，應建立健全老舊小區微改造管理體制和工作機制，推動不同層級政府和各級職能部門之間的常態交流和聯動，加快形成上聯政府、下至社區、各司其職、科學高效的管理格局。特別是在行政審批事項上，要改變目前多頭報批、審批時間過長拖慢項目進度的現狀，對微改造項目進行集中審批，切實提高審批速度，確保廣州老舊小區微改造穩步推進。

（二）拓寬籌資渠道，健全支持體系

老舊小區微改造投入巨大，沒有雄厚的財力支撐，很難持續。因此，首先，應繼續加大政府投入，并建立自然增長機制。其次，應持續加大吸引市場和社會資本投入的力度，鼓勵企業捐贈，充分發揮廣州城市更新基金或其他社會公益基金對老舊小區微改造的扶持和推動作用；此外，要積極鼓勵私人投資特別是鼓勵居民自籌資金。通過逐步提升老舊小區物業收費和運營標準，探索成立社區更新基金或激活小區物業維修基金等方式，增強小區自我造血功能。最后，還可充分發揮老舊小區的區位優勢，通過對小區公共空間和設施特別是停車場、新裝電梯間等進行有償運營并明確綜合收益歸屬等方式來盤活資源，多渠道拓寬改造資金的來源。

（三）深掘合作空間，重塑多元格局

老舊小區微改造是一項長期系統的工程，絕非政府一己之力能承擔，要群策群力、共建共治。因此，首先應強化黨建引領，確保黨始終總攬全局、協調各方，讓黨組織在微改造工作中唱主角；其次，應充分發揮社會組織在老舊小區微改造中的作用，通過深化優勢主導型“三社聯動”，實現微改造與社區居民需求的精準對接；最后，應進一步拓展公私合作內容，深化合作程度。一方面，加大對企業代建、國企平臺、EPC總承包和BOT等模式的探索應用力度，同時規范相關制度安排，完善信息公開和監督機制，提升合作成效和質量。另一方面，可效仿英國舊城改造經驗，嘗試成立城市開發公司或城市重建公司，通過獨立開發或與政府合作的形式，對老舊小區進行再規劃和再開發，提高老舊小區微改造的水平和效率。

（四）豐富改造內涵，實施有機更新

老舊小區微改造絕不僅僅限于舊建筑、舊設施的翻新或是社區景觀的變化，而是一個包含了土地功能置換、產業提升、空間優化、歷史文化保護等多方面工作的系統工程，是對老舊小區甚至小區之外的整個街區環境、功能和形象的整體提升。特別是在新的歷史起點上，廣州的老舊小區微改造無疑應致力于在經濟、社會、物質環境等各個方面對處于變化中的老舊小區做出長遠的、持續性的改善和提高，促進老舊小區微改造從簡單的單維改造向著更綜合、更全面的多維改造轉變。因此，在接下來的老舊小區微改造工作中，建議重點處理好三大關系：一是處理好表與里的關系，著力推動老舊小區微改造從側重物理環境改善向關注社區內涵提升轉變。通過延續社區記憶、保留精髓以及創新文化形式、重塑社區公共精神，做到內外兼修。二是處理好局部與整體的關系，著力推動老舊小區微改造從側重局部更新向關注整體協同轉變。通過整體規劃跳出特色打造的窠臼，解決好一條腿長一條腿短的問題。三是處理好短期與長遠的關系，著力推動老舊小區微改造從側重短期修整向關注長期的社區營造轉變，切實做到老舊小區從面貌到秩序全方位的更新與重構，實現區域共治共生。

總之，老舊小區微改造是一項長期系統的工程，其最終目的應是經由黨委和政府引導，以微改造為契機和紐帶，推動居民積極參與小區公共事務，并逐漸構建起良性的社會關系網絡，促進小區公共意識的形成和整體發展，使老舊小區不僅在硬件上實現質的提升，同時也能在軟件上實現質的蛻變，真正成為一個和諧美麗且充滿生機的共同體。

注釋：

①資料來源：廣州市城市更新局。

②萬玲.城市老舊小區社區營造的困境與推進策略——以廣州市D小區為例[J].四川行政學院學報，2018(5).