“權力詛咒”的破解之道※
——軟權力的三維度探討及其實現路

●寇 軍 趙澤洪

一、“權力詛咒”及其效應分析

行政權力的特征在于其強制性，政府各部門根據職能分配，通過法律等制度性的規范與約定，達到優化資源配置、協調不同主體利益的目的。經歷了多年的改革開放進程，我國制度化體系的構建日趨完善。然而，非自由化的公共利益主體卻時常難以與公共權力掌控者的意志達到一致，“權力悖論”愈演愈烈——制度性規范越繁雜、權力資源越豐富、強制執行力越強，公共政策施行效果反而越差，造成一種“權力詛咒”現象。“權力詛咒”是指豐富的權力資源對公共政策的施行產生了限制作用，相對于權力匱乏者，權力資源豐富的掌控主體反而呈現出較低的管理效能。“權力詛咒”效應主要體現在以下三方面。

（一）權力配置超平衡——類“信托政府”現象的不合理顯現

從權力實現方式的變遷來看，它是由強制性向誘導性轉變的。強制性是一種單邊的權力實現方式，即傳統社會的統治者在行使權力的過程中，往往采取強制性的方式，比如各種刑罰等粗暴的權力實現保障措施；隨著政府統治職能與管理職能的此消彼長，權力的實現特征逐漸由強制性向誘導性轉變，一元主體的意志實現方式演化為了多元主體的利益平衡取向。而多元利益主體的并列帶來了利益分配問題的凸顯：出于集團利益的考量，政府會在資源分配等諸多方面對某些特定團體有所優待。本應在制度約束環境下作“裁判員”的契約式政府，異化為了不同利益團體期待幫助實現自身利益的平臺——“信托政府”，由此產生的權力過于集中，在缺乏約束時腐敗狀況的凸現，將帶來個人利益與集體利益、團體利益與公共利益的非平衡分配。

（二）權力范圍超邊界——社會秩序的維系尚未實現社會控制最優化

在現代社會中，自由是社會進步和變革的主要動力，但由于群體生活的秩序問題，需要社會控制，即公共權力的外延性體現來維持社會運行的有秩序狀態。在基于自由目標的人性最大化實現的社會環境之中，社會控制屬于一種“不可避免的惡”。在對社會主義的認識中，富裕、和諧、自由為三個最重要的價值預設，此價值理想追求中，公共權力的控制與人性自由程度的相互博弈如影隨形[1]。然而，在博弈的公眾一方，話語權的柔弱、參與度的狹小造成了其博弈權勢的弱化；在行政權力的執掌者一方，出于集團利益和部門利益乃至個人利益的考量，社會控制的力度很難把握在適度的范圍之內，導致權力施行力度越強，行政相對方的抵觸情緒增加，政策效果反而下降。當博弈的一方對另一方權益構成嚴重侵害時，群體心理的不平衡感由此產生，成為群體性社會事件的導火索。

（三）權力資源超限量——資源擁有量不對稱引發尋租契機

政府行使權力有法律作為制度保障，有國家機器作為物質保障。而公民權力因其分散性和差異性，比之行政權力有效性較低。這一差異性體現在無形資源和有形資源的擁有量上，使創租行為成為可能。尋租活動正是利用稀缺資源來獲得人為造成的利益轉移。

從無形資源來看，在相互對應的政府與公眾博弈中，雙方處于信息不對稱環境：由于政府信息公開的有限性，政府擁有的信息公眾不一定擁有；公眾擁有的信息，政府通過統計調查，相對容易獲取。這就造成了尋租者可以對尋租的方式及由此產生的結果提前進行預判，以采取最優化的創租手段；而公眾處于信息傳導鏈條末端——高價值的信息已經被尋租者過濾、隱藏，低端的信息擁有者難以做出對抗性和有效性的決策。從有形資源來看，各種行政法規、制度從制定、解釋到實施缺乏公眾參與和監督，由政府部門單一的進行主導，這是政府制度資源優勢的來源。通過設租性規制，權力尋租者擁有了操控利益收益的準制度保障。權力尋租在利益上充滿誘惑，在條件上有了保障，其避免就充滿了困難性。權力擁有者通過尋租，將公共資源異化為集團工具，導致公共資源越豐富，社會財富流失越嚴重；公共資源正的外部性不斷減少，負的外部性不斷增加。

綜上所述，權力配置的集中性導致了類“信托政府”屬性的滋生，權力范圍的不合理劃分滋生了社會控制的異化，資源擁有量的不對稱導致了尋租契機，其根本原因在于行政權力的強制性，它是通過制度的剛性規范來確保權力的實現，是一種“硬權力”。當公眾不服從這種權力的時候，其施行主體是施以懲罰的威脅或回饋的承諾來迫使權力的接受方去做其本來并無意之事，這將引致權力接受方心理上的不平衡和地位上的不平等[2]，由此帶來權力資源與權力效能的反比關系。為徹底改變權力運行的這種非最優方式，需要通過吸引力而不是強制力來達到行政權力的預期行使目的，這就需要通過說服、吸引與影響使行政相對方相信或遵從某些行為準則或價值標準，從而達到權力行使者的意圖，將“硬權力”轉化為“軟權力”。

二、軟權力及其三維度分析

“軟權力”最早由美國學者、哈佛大學肯尼迪政府學院院長約瑟夫·奈在20世紀80年代提出，將此概念體系運用于行政管理的研究。“軟權力”是指權力行使者通過吸引、誘導而非強制的方式，使行政相對方認同其價值理念和行為方式，并最終內化為行政相對方自發的行為取向的權力行使類型。軟權力依據其來源可以分為三種維度：制度性權力、認同性權力和同化性權力[4]。

（一）保障公共利益——制度性權力

權力配置超平衡現象的根源來自政治本意的強化——為實現政治目標而肆意加強權力、集中權力，權力需要制約與規范。在行政權力由硬權力向軟權力的轉化中，需要一套完善的制度，它既能保障公共利益不受損害，又要保證行政目標的圓滿完成。制度性權力，即行政部門在保障公共利益最大化的前提下，規范和限制行政權力的制度化能力，它是一種保障性權力。

（二）規范公眾行為——認同性權力

在傳統社會形態下，由于政府對社會進行全面控制，其治理主體呈單一性、排他性、不可選擇性，其治理方式呈單向性。整個治理模式表現為完全的剛性，整個社會依賴統治者對權力資源的壟斷來支撐，社會只能在“治”和“亂”之中循環。在現代社會形態下，政府和社會處于明確的分工合作的狀態，形成合作共治的局面。政府的產生源于公眾的同意，政府的公共決策反映的是公眾意志，社會和國家良性互動，政府和社會共同為公眾提供公共或準公共物品，其治理模式具有多元性與雙向性[5]，故公眾對行政組織政策價值的認同就顯得十分重要。只有公眾自發的認同行政行為、政策規范，“權力悖論”才不會產生。認同性權力，即政府通過利益的優化分配，使公眾認可其行為方式，擁護其行為決策而擁有的引導公眾行為的能力。

（三）引導社會意識——同化性權力

制度性權力對公眾利益進行了保障，認同性權力從表象上規范了公眾的行為，它們都是軟權力的顯性作用方式。而軟權力的第三維度——同化性權力，則是一種無形的、潛移默化的吸引和影響力量，它來自于行政相對方對權力價值的追隨、決策理念的認同和文化勢能的依賴。

三、“權力詛咒”的彌散——軟權力的實現路徑探析

行政權力的增強路徑有兩個環節：基于資源集約的顯性環節和基于政府——公眾供需對接的隱性環節。如果說硬權力側重于前者的話，軟權力的增強則明顯具有隱性環節的特征。根據軟權力來源的三維度分析，只有供需雙方在社會資源的導配上有充分保障，在利益獲取方式上有合理規范，在供需對接的動機上受到有效的引導，即充分構建制度性權力、認同性權力和同化性權力，軟權力的實現路徑才能全面形成。

（一）制度性權力——政治本意與公共利益的耦合

行政權力是為保障公共利益而產生的，將公共利益實現最大化是其本質追求。然而，現有的部分制度性規范在制定時缺乏公眾的建議，缺乏基層實踐者的參與。即制度的構建缺乏與利益相關方雙向的協調和溝通。單向的制度稱不上“契約”或“約定”，只能稱之為“規定”。對于行政相對方而言，基于權力掌控者意志的單向制度對于行政相對方而言是一種強制力，即硬權力。只有在民主協商下，將政治本意的代理者——行政權力擁有者的意愿向公共利益的享有者——社會公眾的意愿靠攏，改變威脅式治理模式[6]，找到二者的漸進性耦合點，社會公眾才能自愿的接受制度的規范。

1.加強制度規范的實效性

減小制度規范與公眾期望的差距，建立彈性的公眾期望收集機制和現有政策評估機制。政府應設立專門的機構，編制專業的人員，深入基層，傾聽群眾的意見，將民間走訪、特殊群體探查等形成定期機制，并將所獲數據、意見分類匯總，并采取諸如媒介內容分析法、歷史分析法等方式來有效評估公眾需求，減少公共政策預期和實踐效果的差距。

2.完善制度規范的層次性

基于政治本意構建的制度體系對行政相對方的約束內容遠遠多于約束行政權力執掌方，這就為權力腐敗和特權滋生埋下了禍根，故制度約束應加大對政府層次的人員涵蓋，制定并完善權力分配制度、權力制約制度乃至權力實施相關制度，如行政程序法等。

（二）認同性權力——召喚公民自治的旗幟

認同性權力來源于公民對行政組織政策價值的認同，從而最大程度的實現自我控制、自我治理，達到政府社會控制的最優化。這一目標的實現要求行政組織減少強制力的運用，在權力的外延上增加公民對其的信任，在內涵上增加社區自治、公民主動參與的力量來達到社會控制的預期效果。

1.在外延上：人本原則下的公民信任度提升

特別注重人的發展，給予公眾以合理的社會地位及個人發展空間，克服職業和地域局限等，加快治理模式的轉型——由身份社會趨向實力社會、由依附社會趨向自立社會、由靜態社會趨向流動社會[7]，形成一種充滿活力、安定有序的社會運行機制，從而將呆板的硬性權力運行模式轉變為一套以公民的自我實現為中心、彈性的職能供給機制。

2.在內涵上：獨立意識下的公民自治模式構建

加強公民獨立意識的培育，增強其建設社區的權力意識：一是培育社區，強化社區服務。社區是社區建設和社區居民自治的載體，在培育社區的過程中，必須十分重視培育社區成員的歸屬性和認同感，引導社區成員自覺參與社區建設。強化社區服務，通過居民自治及時了解社區成員的需求信息并提供有效服務，滿足社區成員不斷擴大和日益豐富的需要。二是重建社區組織。要充分開發和利用社區資源，構建社區組織。將原有的居民委員會改造為社區居民委員會，并加強社區黨組織建設等來調動社區各種力量參與社區建設[8]。三是積極發展民間社會組織，發揮其在不同行業、不同領域的資源整合能力，從而減少行政權力對公眾的直接控制，降低公眾的“受束縛”感[9]。

（三）同化性權力——文化和意識形態的吸引

這是在隱形層面通過行政相對方心理上對權力價值的完全認同，達到其主動參與、主動執行的目標。優良的行政文化氛圍是同化性權力實現的主要渠道。其中，行政深層文化所包含的行政精神文化、行政倫理文化及行政心理文化是其主要影響因素。

1.以行政精神文化促進自覺信念的形成

在權力執掌者中樹立起馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀，使之能正確的認識自我，認識社會，具備明辨是非、區分善惡的能力，從而在各種可能導致權力異化的誘惑面前經受住考驗。廉潔奉公的權力執掌者能贏得公眾的信賴，使其主動接受領導。加強政黨精神、民族精神對領導力的影響。黨的舍己為公，忠于人民等精神作風所浸染的組織文化氛圍能讓公眾充分感到組織的關懷，從而使其精神需求得到滿足，調動其積極性[10]。我國民族精神中的艱苦奮斗、先天下而憂等精神也為權力執掌者樹立起了良好的實干榜樣，這將激勵公眾效仿。

2.以行政倫理文化強調責任與義務的統一

加強對權力相關利益者的倫理道德教育，發揮行政倫理對“應有所為”的行為所起的激勵作用和“應有所不為”的行為所起的約束作用，以及對行政人員行為的導向作用——使行政人員在善與惡、是與非中做出正確選擇，也使公民意識到責任與義務的統一，責任即對權力主體負責：公眾擁護政府，政府對人民、對社會負責[11-12]。由此而形成的一種連帶責任關系可以使公眾服從政府，政府思量社會，達到權力執掌者執行力與協調力、決策力與創新力的升華，避免尋租等腐敗行為的產生。這也正是行政倫理對于行政組織群體維系作用的體現。

3.以行政心理文化來優化行為動機

加強行政目標、行政價值觀的宣傳，使公眾通過對它們的感知，形成符合組織需求的思維、行為方式。加強權力施行的心理疏導，為權力的運行提供一個適宜的心理環境，避免公眾由此產生不安、不信任及由此導致的心理障礙[13-14]。通過媒體的政策宣傳、引導來構建具有普遍接受性的大眾情感價值取向。“人心齊，泰山移”——公眾對行政決策良好的心理認同可使之產生遵從心理，使權力性權威向非權力性權威轉變，讓行政相對方由被動接受轉變為主動執行決策。