企業養老保險繳費率下調的政策效應及其保障機制研究※

●田先榮

一、引言

我國的社會保險繳費率處于較高水平是一個不爭的事實。社會保險（包括養老、醫療、失業、工傷和生育保險）企業和個人繳費率之和達到38%～40%，而企業要承擔其中的30%左右，造成企業社會保險繳費負擔較重的主要原因是當前養老保險的繳費率偏高。自2016年以來經過三年的階段性降費政策，養老保險繳費率在一定程度上得以下調，雖然各省份費率存在一定差異，但是普遍而言企業要承擔的養老保險繳費率仍然高達19%～20%。從國際比較視角來看，我國養老保險繳費率在全球也是處于較高水平，在全球175個建立了社會養老保險制度的國家中，我國繳費率水平居于第17位；就企業繳費部分而言，我國企業承擔的養老保險繳費率遠高于美國（6.2%）、英國（12.8%）、法國（8.3%）、德國（9.75%）等西方發達國家，也高于亞洲的日本（7.67%）、新加坡（14.5%）、韓國（4.5%）等國家的雇主繳費率[1]。一般認為導致我國養老保險繳費偏高的原因有四：一是養老保險制度改革中，政府沒有承擔制度轉軌成本；二是老齡化帶來的老年撫養比不斷下降，加劇養老金支付壓力；三是繳費基數不實，使實際費率與名義費率不相符；四是當前我國養老保險統籌層次較低，沒有實現全國統籌。養老保險費率偏高直接造成企業面臨較重的社會保險繳費負擔，從而導致較高的人工成本，很大程度上對企業生產效率和創新發展產生了負面影響[2]。

進一步降低企業稅費負擔，激發企業活力，是落實供給側結構性改革“降成本”的要求。國務院將在2019年繼續執行社會保險降費政策，大幅下調社會保險繳費率。根據國務院《關于降低社會保險費率綜合方案》，基本養老保險用人單位繳費率可降至16%。這是政府充分利用社會保險制度作為經濟發展的“減震器”和“穩定器”功能，以發揮宏觀政策逆周期調節作用，我國為經濟平穩運行創造條件，同時也促進社會保險制度的結構性調整和優化。在此背景下，本文將分析養老保險繳費率下調對參保企業、社會就業和養老保險制度等方面的政策效應，討論降費與基金收支及職工待遇的關系，并基于養老保險制度結構性改革和可持續性角度，探討實現中長期費率下調的支撐保障機制，為提高政策效能提供參考。

二、養老保險費率下調的政策效應分析

下調企業社會保險繳費率作為供給側結構性改革“降成本”的重要舉措，對經濟增長和社會保險制度本身都將產生積極的影響。從直接效應來看，能夠為實體經濟發展讓利，降低制度性交易成本，為經濟增長營造公平的微觀市場環境；從間接效應來看，能夠促進養老保險制度自身的完善，與社會保險制度結構性改革相互促進。具體而言，其直接或間接效應主要體現在以下四方面：

（一）降低企業社會保險繳費負擔

自我國城鎮職工基本養老保險制度建立以來，企業承擔的養老保險繳費率長期維持在20%左右，這是由制度轉軌的歷史債務、社會撫養結構老化和現收現付的財務模式等歷史和現實因素共同決定的。社會保險費是企業除工資以外最主要的人工成本，而養老保險則占據了社會保險繳費支出的絕大部分。對附加值低的勞動力密集型產業和處于產業鏈低端的中小企業而言，社會保險費（特別是養老保險費）是企業經營與發展的沉重壓力。將養老保險企業繳費率由19%-20%降至16%，對于全國大多數省份的企業而言，降費幅度達到了15%-20%，能夠很大程度地減輕企業社會保險繳費負擔，降低企業的用工成本。據測算，將養老保險繳費率降低4個百分點，預計2019年可以降低企業養老保險繳費1900億元左右[3]，特別是對小微企業和勞動力密集性產業而言，能夠有效提升其盈利能力和利潤水平。可以看出，將減稅降費作為支持企業發展的重要安排，能夠有效促進社會保障制度與經濟發展的良性互動。

（二）穩定和促進社會就業

2019年國務院政府工作報告提出“就業優先”政策，這是政府首次將就業政策與財政政策、貨幣政策并列居于宏觀政策層面。相比于傳統的政府購買、就業培訓和鼓勵創業等促進就業方式，社會保險繳費率調整是國家“穩就業”、“保就業”的一種新方式。對企業而言，降低養老保險繳費率實質上是降低了勞動力的工資率，即勞動的邊際成本下降，從而擴大了企業勞動力需求。勞動經濟學理論表明，追求利潤最大化的企業應該把產量擴大到最后一個生產單位的邊際收益（MR）恰好等于邊際成本（MC）的點，在其他條件相同的情況下，工資率下降時利潤最大化產量將會由Q1向右移動至Q2。工資率以兩種方式影響就業：一是影響利潤最大化產量；二是影響產量變化得以實現的方式[4]。顯然，在勞動邊際成本下降和產量擴大時，增加勞動投入比增加資本投入更有效率。有研究表明，社會保險繳費對企業勞動力需求存在擠出效應，社會保險費率每提高1個百分點，在國家宏觀層面將顯著地擠出全國勞動力需求4.9%左右，在企業微觀層面將顯著擠出勞動力需求1.5%左右[5]。因此適時降低社會保險繳費特別是養老保險繳費能夠不僅適應了國民經濟發展的需要，也有利于擴大勞動力需求或者使潛在的勞動力需求得到釋放，提高社會整體就業率。

圖1 企業的產量決定

（三）提高養老保險制度參保率

自2011年《社會保險法》實施以來，我國職工養老保險參保率呈穩步上升趨勢，但是參保率仍然不足，擴面速度較為緩慢。截止到2017年底，我國城鎮就業人數達到4200余萬人，參加城鎮職工基本養老保險的在崗職工29268萬人，在崗職工參保率僅為69%左右。用人單位采取各種方式逃避社會保險繳費的現象仍然廣泛存在，還有相當部分企業職工沒有為職工辦理參保繳費，或者僅以在崗職工社會平均工資60%的下限為基數進行參保繳費。特別是在流動人口比例高的城市，企業“逃費”現象更加嚴重，企業要承擔的養老保險繳費率偏高是導致“逃費”現象的重要原因之一[6]。國務院《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出到2020年城鎮職工基本養老保險的參保率要達到90%，從現實參保率和政策目標來看，我國企業職工養老保險參保率還有很大的提升空間。特別是對于非國有企業、人力資本水平較低、外向型程度高的企業而言，適當降低費率是一種有效的政策選擇[7]，能夠很大程度減少各種形式的社保“逃費”現象，間接地為擴大制度覆蓋面、提高參保率創造有利條件。

圖2 2011-2017年職工養老保險主要參保指標統計

（四）促進養老保險代際公平

1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實行“統賬結合”的改革方案。個人賬戶實行積累制，用于職工個人的退休養老；社會統籌賬戶采用現收現付制，用于支付當期退休職工的養老金，其實質是財富的代際轉移。由于制度“老人”個人賬戶沒有積累、“中人”個人賬戶積累不足，但出于其對國家經濟發展做出的貢獻，“老人”仍然按照原來規定發放養老金，“中人”過去工作年限視同繳費，由此便產生制度轉軌的隱性債務問題。隨著人口老齡化程度日趨嚴重，老年撫養比不斷降低，本應由政府財政承擔的轉制成本在沒有得到清償的情況下，要維持該模式養老保險制度運行最直接的辦法是保持較高的當期繳費率，以此來保障退休一代人的養老金支付，實際上是政府通過隱性方式將債務轉嫁給下一代人[8]，造成代際不公平的問題。當前，隨著公共財政對養老保險轉移支付增加和國有資本劃撥社保基金的實施，職工養老保險制度改革形成的歷史債務正在逐步得到清償。因此適時降低工作一代人的繳費率，緩解其過度的養老負擔，實現“既滿足當代人需要，又不損害或者減少損害后代人滿足其需要的能力”的目標，有利于促進養老保險制度的代際公平性和可持續性。

三、費率下調對基金收入與支出的影響

（一）降費與基金收入：基于拉弗曲線的理論闡釋

城鎮職工基本養老保險基金收入來源包括征繳收入、財政轉移支付、投資運營收入、利息收入和其他收入。其中征繳收入是最主要來源，占據了歷年養老金當期收入的75%-85%，這其中大部分是由用人單位繳費形成。那么，大幅度下調企業養老保險繳費率是否會嚴重影響基金的征繳收入呢？

企業繳費率是影響養老金征繳收入的重要因素，但是由于政策實施效果具有一定的“時滯性”，在短期和中長期可能產生不同的效果。從短期來看，將企業繳費率下調至16%相當于下調幅度達到15%-20%，預計年度征繳收入將減少數千億元，不可避免的對基金收入造成一定負向影響，增加收支壓力。但是從中長期來看，并不必然導致養老保險基金收入的下降，借助拉弗曲線可以做理論上的解釋。拉弗曲線描述了政府稅收與稅率的關系，社會保險費對企業和政府雙方而言相當于一種稅收，因此可以用該曲線描述養老保險基金收入與繳費率之間的關系。圖2中，隨著繳費率的上升，養老保險征繳收入在增加，當費率達到一定點t%時，征繳收入會達到最大值為N，此時E為繳費的轉折點，t%也被稱為合意或者適度費率。但是當繳費率越過轉折點繼續增加時，企業繳費負擔過重，會抑制企業生產，導致費源萎縮并滋生“逃費”傾向，基金收入反而會下降；當繳費率繼續增加至100%時，生產停止，稅費收入為0，顯然這是一種不現實的極端情況，圖中陰影部分可以看作是征稅或者繳費的禁區。有研究表明在參保率為90%條件下，我國企業承擔的合意費率為13%-16%[9]。因此從現實繳費情況來看，企業承擔的19%-20%的費率已經越過了合意費率。適當降低企業養老保險繳費率雖然在短期減少了征繳收入，但是中長期來看可以使名義費率回歸或者趨近于合意費率，企業的繳費能力和繳費傾向得到增強，并在間接上起到提高制度覆蓋面和參保率的效果，擴大了征繳基礎和來源，有助于增加養老金的收入[10]。

圖3 養老保險基金收入與繳費率的關系

（二）降費與養老金支出：降費不降低職工待遇

從養老金計算角度來看，退休職工領取的養老保險待遇主要由個人賬戶養老金和基礎養老金兩部分構成。在當前計發辦法下，個人賬戶養老金取決于個人賬戶積累額和計發月數，具體影響因素包括繳費工資基數、個人繳費率、繳費年限、記賬利率和社會人口平均預期壽命；基礎養老金主要取決于退休上年度在崗職工平均工資、本人指數化月平均工資、繳費年限等因素。由于費率調整降低的是企業繳費率，而企業繳費全部進入社會統籌賬戶，并不會影響個人賬戶的繳費和積累。基礎養老金部分的計算主要與職工繳費工資、繳費年限和退休時在崗職工平均工資等參數有關，在計算時與企業繳費率并無直接關聯。同時“養老保險降費不降待遇”也是政府對社會的承諾，因此用人單位費率下調并不會影響職工退休時養老金待遇的高低。

從養老金支付角度來看，保證退休職工待遇按時足額發放是降費的前提，降低養老保險繳費率并不會造支付風險。考慮到物價指數、工資上漲和社會福利剛性原則等因素，至2019年我國職工養老金已經實現15年連漲，并逐步建立起養老金合理上調機制。這收支上的“一減一增”確實易引起參保職工對養老金收支平衡能力的擔憂。但是事實上，目前我國職工基本養老保險基金總體上還存在相當大規模的結余，至2018年底累計結余達到近5萬億元[11]，完全有能力保證養老金的按時足額發放。雖然少數省區出現當期收不抵支或結余穿底情況，但是財政補助和中央調劑金制度的實施可以保障這些地區的養老金支付能力。因此，即使下調養老保險繳費率，在未來較長一段時間內還是完全有能力保障養老金支付安全。從經濟增長角度來看，減稅降費政策有助于釋放經濟改革紅利，反而能為不斷提高和保障退休人員待遇提供物質支持。

四、養老保險繳費率下調的保障機制

養老保險降費在表面上是供給側改革的的階段性舉措，但在經濟新常態下要做好中長期的心理準備；從更深層次看，以降低社會保險繳費率為契機進行制度結構性改革，在中長期內將會成為支撐降費的基礎[12]。換言之，降費與制度結構性調整要相互促進而不能偏廢，否則這種降費將是不可持續的。因此，降費的同時要進行養老保險制度結構性配套改革，才能在中長期為降費提供支撐和保障，實現“降費不降制度收入”、“降費不降職工待遇”的目標。

（一）提高中央調劑金比例

由于經濟發展水平、人口老齡化程度和勞動力流動等多方面因素，我國各地區養老保險費率下調空間并不一致，地區之間存在較大差距。對養老金滾存結余多的省份來說，其降費空間較大；對部分當期收不抵支或者結余穿底的省份而言，其本身的降費空間十分有限，大幅度降低企業繳費率對其基金的收支平衡存在較大壓力。在全國統籌還未實現的條件下，通過中央調劑金的再分配功能均衡各地區的繳費負擔顯得至關重要。在起步階段中央調劑金籌資比例暫定3%主要是為了適當照顧資金富余地區的利益、一定程度上規避地方政府的道德風險、減少改革阻力而確定的，但是隨著中央調劑金制度的推行和降費政策的實施，必然要求擴大籌資和調劑的規模，均衡省際繳費負擔。通過逐漸提高調劑力度，保障支付壓力大的省份在減稅降費背景下養老金能夠按時足額發放，促進不同地區繳費負擔和待遇公平。

（二）做實養老保險繳費基數

當前職工養老保險繳費存在嚴重的繳費基數不實的問題。一方面，很多企業并非按照社會保險法規定使用上一年職工工資總額為基數，而是直接采用在崗職工社會平均的60%的下限作為參保繳費基數。這種做法人為降低了繳費基數，造成實際繳費率遠低于政策繳費率。另一方面，大多數省份在崗職工社會平均工資的確定僅以城鎮非私營單位職工作為統計口徑，沒有將私營單位納入統計范圍，由于當前非私營單位工資總體上高于私營單位，造成職工社會平均工資和繳費基數被人為拔高。夯實繳費基數可以為費率下調提供了條件和保障[13]，因此一方面要穩步推進社保征繳體制機制改革，完善企業工資信息，保障企業繳費基數的真實性；另一方面，調整社會就業人員平均工資統計口徑，科學核定繳費基數和上下限，避免被人為降低或者拔高，保障養老保險基金收入來源的穩定性。

（三）提升養老保險統籌層次

當前養老保險繳費率處于高位運行的重要原因之一就是統籌層次偏低，降低養老保險繳費負擔、實現養老保險費率整體下調必須逐步提高養老保險統籌層次，并最終實現基本養老保險全國統籌的目標。當前職工養老保險實行的是省級統籌體制，要求全省統收統支，但目前僅有北京、上海、天津等少部分省市真正實現了這種模式的省級統籌，大多數地區仍是名義上的省級統籌，實質上還是處于市級統籌、省級調劑階段，實現全國統籌面臨著省級統籌不徹底的障礙。因此要加快推進省級統籌步伐，逐步實現企業職工養老保險基金在省級層面的統收統支，規范養老保險繳費政策，進一步將省級統籌做實，為將來實現全國統籌創造條件。從長期來看，也只有實現全國統籌才能使企業繳費負擔得到實質性下降，并保障職工養老保險基金的收支平衡能力。