社會質量理論視角下社會救助工作的推進路徑探析
——以上海市Y街道“橋計劃”項目試點為例

●林菁華

一、引言

2013年10月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的概念，并對扶貧工作提出六個“精準”的要求。“精準扶貧”的重點在于“精準”二字。作為宏觀政策指向，“精準扶貧”有關“精準”這一宏觀政策意涵，可以借鑒到社會救助相關工作中以實現“精準救助”。這里所謂的“精準救助”就是要精確、細致地了解救助對象的問題及需求，并有針對性地在醫療、就業、教育、社會關系、社會交往、社區環境等方面提供精準的救助服務，以協助救助對象走出困境。

2014年，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》第一次在社會救助領域提出社會力量參與的概念。2015年，民政部、財政部發布《關于加快推進社會救助領域社會工作發展的意見》，進一步明確了社會救助領域社會工作的總體要求、任務和路徑、支持保障。上海市人民政府2014年印發的關于上海市貫徹《社會救助暫行辦法》實施意見的通知中，也明確提出了社會力量參與社會救助是“9+1”社會救助體系中的重要部分，這也是現代社會救助的發展方向。西方發達國家的經驗也證明，社會救助中政府與社會組織的有效協作、有效互補是社會救助效果最大化的有力保證。

“橋計劃”是上海市民政局在2014年根據《社會救助暫行辦法》提出的社會力量參與社會救助的要求，而推出的社會工作介入社會救助的試點項目。該項目分別在四個區試點，其中S區為首批試點且延續至今，積極探索了社會工作介入社會救助的工作機制，形成了一些工作經驗，但同時也存在政策瓶頸、專業度不夠等問題，故本文選取S區首個試點街道Y街道為個案開展研究，形成“橋計劃”項目推進社會救助工作的經驗總結，并提煉存在問題，提出合理化建議意見。

二、研究理論

社會質量研究起源于1997年多名歐洲學者通過的《歐洲社會質量的阿姆斯特丹宣言》。英國學者艾倫·沃克率先將社會質量理論引入中國內地。根據開創者沃爾夫岡·貝克等人的定義，社會質量（Social Quality）是指“公民在那些能夠提升人們的福利狀況和個人潛能的環境條件中參與其社區的社會經濟生活的程度”。據此概念，社會條件或社會關系的質量決定人們社會交往和社會參與的狀況，社會交往和社會參與為人們帶來福祉和潛能。社會質量理論以“社會性”為其立論的邏輯

起點，其本質在于強調人的社會性，強調人是一種社會存在，強調人們在團體中、社區中和社會中的相互依存關系。人的自我實現源于他們在廣泛的集體認同（諸如家庭、社區、公司、機構）中與他人的互動，所以自我實現過程和集體認同形成過程兩者之間存在著相互依賴。這些相互依賴過程發生的領域體現了兩種重要的緊張關系的互動：正式的系統世界和由家庭、群體和社區構成的非正式的生活世界兩者之間的水平方向的緊張關系，以及社會發展和個人發展兩者之間縱向的緊張關系。根據這一理論框架，社會質量理論從四個維度分析人們參與社會過程的條件（見圖1）。

圖1 社會質量理論架構

在大部分地區的實踐中，救助一般是提供物質幫扶，僅為“輸血”式的救助，給予救助對象基本的生活保障，忽略了能力提升建設、精神慰藉、社區融入等“造血”式的幫扶。“橋計劃”項目是“助人自助”，協助他人獲得幫助自己的能力。因此，社會質量的理論視角，有助于研究項目服務策略，從個人發展和增強社會關系的角度切入，突破傳統純粹物質救助的局限。本文結合社會質量理論框架的四個分析維度（見圖1），探究“橋計劃”項目的社會經濟保障、社會融合、社會包容和社會賦權四個條件（見圖2），歸納出“橋計劃”有效介入救助服務的策略。

第一個維度“救助對象社會經濟保障”是指救助社會政策方面的發展狀況，它體現的是一個社會中是否建立了有效的制度、體系和組織為救助對象提供足夠的經濟、住房、環境、醫療、工作和教育等方面的保障。第二個維度“救助對象社會融合”指救助對象之間及臨時救助對象與其他社會群體之間的社會融合，其來自于社區、家庭和群體對人際信任、價值規范和社會認同的培育和引導。第三個維度是“救助對象社會包容”，體現的是制度、體系和組織對救助對象發展的支持程度，使其有機會參與到日常生活相關的各種社會關系中。第四個維度是“救助對象社會賦權”，指社區、家庭和群體在多大程度上給救助對象潛能發展提供社會條件。

三、社會質量理論視角下“橋計劃”項目分析

（一）項目基本實施情況

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”對社會救助工作來講，雖然上海市社會救助體系已經建立，各項救助政策基本健全，但對受助對象來說，傳統單一的物質資金救助方式，已難以滿足他們日益增長的實際需求，受助群體特別是兒童的心理壓力、青年群體的再就業、困難家庭的社區融入以及貧困的“代際傳遞”等問題和現象日益凸顯。因此，構建物質資金幫扶與心理社會支持相結合、基本救助服務與專業化個性化服務相補充、政府主導與社會參與相銜接的新型社會救助模式將成為建設現代社會救助體系的重要組成部分。

“橋計劃”項目以幫助家庭恢復社會功能為目標開展服務，重點通過“社會心理支持”幫助困難家庭從生活技能和精神上走出貧困怪圈，發揮家庭自身核心功能擺脫貧困，回歸社會主流，是上海市實施脫貧攻堅工作中的一次生動創新實踐。具體來講，“橋計劃”項目以“家庭為本、社區為基、預防為先”為理念開展社會工作綜合服務試點，2015年由上海市S區政府委托專業社會組織在Y街道實施，街道以政府購買服務的形式再委托專業社會組織或高校開展服務，三年內政府直接購買服務金額近40萬元，并發展出實務、培訓、督導、評估等工作機制。

（二）項目模型分析

1.“社會經濟保障”維度：項目通過社工上門、詢問交流、深度訪談等形式走訪了一定數量的困難家庭，街道初步建立了200戶服務對象信息的信息庫。運用社工知識和專業的指標進一步篩查，梳理出每戶對象的困境、需求等要素，每個街道再從中選取50戶困難家庭作為跟蹤服務對象，并對這50戶重點家庭再逐一分析，科學分類，確定實施跟蹤服務。用制度、官方政策給予救助對象更多福利和保障，落實和傳遞各項社會保障政策，提升救助對象社會經濟保障程度，同時亦承擔實踐和傳遞社會保障政策的功能。

2.“社會融合”維度：項目通過對服務對象信息的整理和分析，按照需求和問題進行細分，依據問題導向，確定每個家庭的服務切入口，由專業的社工結合各個家庭的實際情況分別制定服務方案。同時，設立個案管理員負責上門服務，實施具體的服務內容，并做好階段性診斷和后續服務的設計，真正解決服務的最后一公里問題。促進服務救助對象所處的社區、家庭、網絡和群體的社會融合，弱化社會排斥，減少社會沖突，增進整體社會質量。

3.“社會包容”維度：項目針對服務對象的需求和問題，通過整合社區和社會資源有針對性地開展資源鏈接，并根據服務對象存在的心理輔導、學業輔導、就業指導、上門交流、康復訓練、鄰里關系等問題，不斷吸引心理咨詢師、大學生志愿者、就業指導老師、康復醫師、社區志愿者等各行各業的人士參與“橋計劃”項目，以公益的價格開展專業的服務，使“橋計劃”得到越來越多的關注。通過爭取制度、系統、組織對救助對象發展的支持，減少各種形式的社會排斥，同時直接服務于臨時救助對象，提高其在政治、經濟、社會及文化系統和制度中參與的可能性，最終促進個人的脫貧和發展。

4.“社會賦權”維度：項目從社會網絡和社會關系的方面促使救助對象提升參與社會行動的能力，聚焦于救助對象參與社會行動的潛能（知識、技能、經驗等），并通過這些參與提升其社會權利、認知權利和社會質量。以與救助對象及其家庭建立良好密切的伙伴關系為基礎，承認臨時救助對象的潛能，挖掘社區可用資源，協助救助對象參與社會活動。

（三）項目成效

Y街道“橋計劃”項目的實施形成了政府、社會組織、社工和社區志愿者共同參與的良好局面，具體成效如下：

1.“四個機制”

“四個機制”即社會工作需求的發現機制、社會工作服務的承接機制、社會工作服務的轉介機制、社會工作者與志愿者互動服務機制。通過試點，社工和志愿者通過有效訪視和評估發現服務對象，社會組織根據對象的需求設計項目并通過整合資源，將一些無法實施的項目轉介給其他社會資源，社工和志愿者提升了專業性。簡單來說，就是基本解決了社會救助社會工作服務“如何介入？誰來承接？怎么實施？怎么參與？”的四大主要問題。

需求發現機制即有效評估救助需求、精準識別救助對象。經驗表明，社會工作服務機構和社會工作者最適合參與救助需求發現與識別，可有效彌補政府行政力量的不足。“橋計劃”項目將適合由社會力量承擔的救助對象家庭調查、需求分析和救助政策成效評估等具體事務剝離出來，交給社會工作服務機構和社會工作者承擔，使貧困對象的社會救助需求得到更精準、全面、科學的判定。

服務承接機制即除經濟困境外，救助對象面臨的心理壓力巨大、支持網絡薄弱、家庭關系失調等問題無法單純通過物質和資金救助解決，必須充分發揮社會工作服務機構和社會工作者的專長和職業能力，改善救助對象的境遇。項目明確政府部門、試點街道、居委會、社區與社會工作服務機構的職責，把有關服務需求依程序及時移交給社會工作服務機構和社會工作者，逐步形成救助對象有困難找社工的良好局面。同時，通過政府購買服務和提供優惠條件等積極扶持、發展社會工作服務機構，著力提升其資源整合、項目運作、組織管理能力，為開展救助社會工作服務打牢基礎。

提供和轉介機制即救助對象的社會工作服務需求具有多元復雜的特點，靠單個機構或一類機構無法有效提供。項目重點加快建立以社區和家庭為依托的社會工作服務分流轉介機制，由社區的居委干部或志愿者擔任的“家庭管理員”“社工”經過發現、預警、跟進等環節，進行綜合評估和初步服務后，再根據救助對象的深度需求，將其轉介給專門的社會工作服務機構，使救助對象的需求得到更為全面系統的回應和滿足。項目根據受訪家庭面臨問題及需求的分析，并以家庭為單位可以將問題或需求歸納為五個大類（良好社會關系需求、青少年/兒童綜合發展需求、長者照顧需求、綜合性情緒干預需求、就業促進需求）和十二個小類（夫妻關系改善需求、親子關系改善需求、社會交往關系改善需求、青少年兒童學業發展需求、青少年兒童情緒疏導需求、家庭照料需求、喘息服務需求、針對獨居/失獨長者的特殊照料需求、因病致貧+適齡青年的就業需求、因病致貧+無適齡青年的就業需求、貧困+社交困難青年就業需求）。

社會工作者與志愿者聯動機制即建立以社區為平臺、預防性與治療性工作并重、增加外部資源聯結和內部資源發掘為根本宗旨的綜合服務框架。“社區”作為個體與環境互動最為直接的載體，常常成為社會工作實務開展的基本平臺，社會工作者通過社區資源的發掘與建設，為個體的心理與社會功能的恢復提供良好的外部支援環境，同時個體或家庭的改善又直接為社區注入優化資源，實現“優勢視角”的服務成效。志愿者來源于社區層面樓組長、自治團體負責人、貧困家庭成員以及社會層面的高校師生、企業員工、社會愛心人士等。例如，設計志愿服務活動，邀請貧困家庭參與，在志愿者活動的過程中，實現貧困家庭和社區的互動，培養了貧困家庭的溝通和社交等能力。同時，項目的培育和引領也促進社區志愿服務團隊逐漸走向成熟，符合現階段社區建設整體目標。

2.社會效應

項目獲得了正向評價和良好的社會聲譽，得到政府、服務對象、社會組織、志愿團隊等多方認可。專業社會組織通過摸排調查，針對地區特點和困難家庭需求，經過項目實踐逐步形成了特色救助項目。如“社區倡自強-愛心手工坊”項目，讓困難服務對象和社區愛心人士共同組成志愿者隊伍，利用周末時間制作的手工品進行愛心義賣，收入捐贈給社區的大重病貧困家庭，有效將社區內的貧困家庭和社區愛心人士團結在一起，讓困難家庭參與社區的活動，參與社區助困，發掘了社區資源，構建了社區內的互助關系。如“小小音樂家-公益課堂”項目，針對低保家庭、經濟困難家庭的20名孩子對學習音樂有強烈的需求，街道社救所和承接機構整合資源，多方協調，以公益優廉的價格，每周在琴行各2個小時為孩子們提供吉他培訓課程，讓孩子們在學習中感受溫暖、感受進步、體驗自信。雖然簡短的學習還不足以改變孩子們來自家庭造成的內向、自卑的心理，但有部分孩子已敢于走進社區、面對社會，自信的種子已通過音樂悄無聲息的種在了孩子們的心靈中。此外，針對困難家庭女性的“巧懂女人心”“心靈傳輸者”項目等，都有很好的探索和成效。項目實施前，絕大多數困難家庭的家庭關系、鄰里關系、社區關系都不是很融洽，家庭成員之間負能量的傳播比較多。項目實施后，原本不愿與人交流的對象愿意走出家門，向居委干部吐露心聲；困難家庭孩子與普通家庭孩子一起上補習班，學業有所提高；缺少長輩關愛的孩子通過活動有了新伙伴，懂得了感恩。總的來說，項目在家庭關系改善、正能量傳播等方面都產生了積極向上正能量的因素。

3.工作創新

“橋計劃”項目創新工作理念，推動救助工作從傳統的“補救型”向“發展型”的轉變，注重以人為本，重點放在家庭社會功能的恢復，著眼于實現人的全面發展。創新工作內涵，將傳統的救助從單一的經濟援助轉向以家庭生計再造為核心，同時關注家庭支持網絡、關系發展、強化家庭功能、拓展家庭資源為內容的綜合救助體系。創新工作機制，由街道、居委會自上而下的落實救助工作的模式轉向專業社會組織嵌入進社區，與傳統群眾工作相互結合，改變了社會福利的單向傳遞，搭建了多方參與社會救助的平臺。

四、問題和對策

Y街道“橋計劃”項目是從無到有的過程，是社會救助新的工作探索，社區發展模式下的“橋計劃”試點項目，探索了社會救助專業化社會服務的模式，拓展了社會救助工作的內涵。通過專業化服務的引進機制，讓受助家庭能夠在社區得到社會支持和專業服務，家庭功能和社區功能同時得到了增強，這些積極的方面、進步的方面正在逐步的顯現。但在項目實施過程中，不可避免的存在一些困難及問題。

第一，服務成果短期效應不明顯。由于“橋計劃”項目主要服務低保、低收入等困難對象，絕大多數人受教育程度低、常年為生存問題操心、較少關注精神層面的東西，而且由于生活困難長期存在，有些問題日積月累、根深蒂固，很難在短期內看到明顯的變化。

第二，社會組織專業服務能力還有待提高。承接項目的社會組織大多規模較小，成立時間短，尚未形成核心的業務模式，項目設計、執行、研究的能力還有限，有些社會組織以往從事的是環保、助殘、助老等領域的服務，在轉向社會救助領域和社區服務方面，缺少實踐經驗和專業知識。

第三，社區動員程度不高，轉介資源有限。“橋計劃”項目從性質上來說是政府購買社會組織的服務，但是僅靠社會組織無法滿足項目的全部要求，需要區民政部門、街道救助部門、居委會、社區和社會組織共同推動。“橋計劃”項目主要工作落實在基層社區，而社區工作條線眾多，事務繁雜，很難給予實施項目的社會組織以及時、充分的回應和支持。同時，社會組織能力和規模的限制，僅靠社會組織無法滿足對象的所有服務需求，必須將一部分服務進行轉介，但在具體實施過程中，對政府條線、慈善、企業和民間其他資源的掌握不夠充分，對社區的動員能力不足，社會組織可供轉介的資源很少，無法有效解決服務對象面臨的實際問題。

針對目前開展情況進行分析，“橋計劃”項目要深入發展，可從以下幾點改進。

首先，堅持長期實施。在項目實踐中，有的服務對象不配合社工的工作；有的不支持也不反對，對社工的介入態度冷漠；還有的工作人員也對項目持懷疑態度。這些問題產生的原因是對“困難對象是不是需要社會和精神方面的支持”沒有達成共識，這是在項目預期中的問題，也是需要長期努力去解決的。每一個人，只要生活在社區之中，就必然會有社會服務的需求，會需要精神上的支持。很多困難群體是生活在社會邊緣的人群，是項目服務的重點對象，“托一把就上來了，放任一下就掉下去了”。雖然有些案例目前成效顯現不是很明顯，但社會工作是一項“潤物細無聲”的工作，通過長期的努力，救助幫扶對象將有積極向上、逐步自信的表現。

其次，堅持專業化介入。要堅持專業導向，綜合運用個案工作、小組工作、社區工作的方法，為社會救助對象及其家庭提供專業化、多樣化、多層次的服務，實現社會工作介入社會救助工作的系統性和服務的專業性。要鼓勵慈善救助類社會組織的發展和建立品牌項目，在自身擅長的優勢領域精耕細作，形成自己的特色和專業。通過項目化運作吸引更多的專業社工人才加入，專業人員就像是一個項目的“技術顧問”，有了專業人員的介入，項目才不會走偏走低，才不會變得千篇一律。

最后，堅持基層廣泛參與。“橋計劃”項目的工作理念是以“社區為基”，充分依托社區開展工作。因此，必須要堅持基層的廣泛參與，才能形成最大的效應。一方面，居委會、社區要積極參與。居委會一直以來都與社區居民有著非常密切的聯系，社會工作服務項目能不能在社區有效實施與居委會、社區的工作動力是分不開。比如說上門走訪，有了居委會干部的陪同，社工就會得到服務對象更多的信任。另一方面，吸引社區志愿者積極參與。對服務對象的定期走訪、社區互動、小組活動等項目必要流程的執行離不開社區志愿者的加入。同時，希望通過這個項目來培育一批熱心公益、熱心慈善事業的社區志愿者。

五、結論

上海市S區Y街道“橋計劃”試點項目從無到有，通過專業化服務引進機制，實現資源統籌整合，讓受助家庭在社區得到社會支持和專業服務，是社會救助專業化社會服務模式的探索，也是對社會救助工作內涵的拓展。項目的持續實施推廣將逐步改變基層社區觀念意識、健全社區救助隊伍、發展社區專業化服務，切實提高基層社會精準救助扶貧工作綜合水平。